УДК 33
В.В. Лукьянова, О.В. Рудакова* СОЦИАЛЬНАЯ ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В работе представлены понятие, анализ, оценка состояния и критерии социальной эффективности государственного и муниципального управления в социальноэкономических реалиях развития современного общества.
Ключевые слова: общество, государство, муниципалитет, управление, социальная эффективность.
Любая деятельность человека сопряжена с поиском путей рационального и результативного ее осуществления. Рационализм предполагает использование наиболее удобных и производительных методов вытолнения работы, а эффективность — получение наилучшего результата. Эффективность любой деятельности связывается с достижением желаемых результатов, а также с получением заданного результата с наименьшими издержками. Слово «эффективность» означает результативность, действенность, производительность. Эффективностью обладает любой процесс, приносящий какой-либо результат. В этой связи эффект следует рассматривать как абсолютное, характеризующее результат свойство этого процесса. Эффективность выражает совокупность наиболее общих, суще-ственныгх и устойчивыгх связей и отношений по поводу полученных результатов деятельности и произведенных в ее ходе затрат.
Любое общество взаимодействует с государством, качество и уровень этого взаимодействия определяются эффективностью политики в сфере управления. Определение эффективности и выявление результатов управления социально-экономическими системами является одной из наименее исследованных областей науки управления. Однако оценка эффективности этой деятельности имеет чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько правильно выбраны направления этой деятельности и какой результат она приносит. Эффективность системы государственного управления напрямую определяет эффективность социально-экономического развития страны, регионов, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов.
Деятельность управляющего заключается в руководстве, т. е. в управлении, направленном на
достижение поставленных целей. Если управленческая система обеспечивает реализацию целей при оптимальном использовании ресурсов, то она считается эффективной. Многообразие оценок управленческой эффективности определяется ее внутренней дифференциацией (экономической, организационной, социальной, политической и др.). В особенности это справедливо применительно к сфере государственного управления. И если политическая эффективность государственного управления связана с такими явлениями, как вертикаль власти, распределение властных полномочий, легитимность, уровень демократизации общества, то экономическая эффективность определяется объемами производства, степенью открытости экономики, свободой ведения бизнеса и т. д. Социальная же эффективность государственного управления состоит по существу в одном — в установлении четких, работоспособных механизмов общественной координации. Следует отметить, что исторически доминировавший в оценке эффективности государственного управления критерий экономической эффективности сегодня уступает место более широкому — социальному критерию. Подобная динамика диктуется становлением постиндустриального общества, развитие которого базируется на человеческом капитале. Категория социальной эффективности наиболее близка к понятиям социальной справедливости и общественного благополучия или блага.
На сегодняшний день принято различать такие категории социальной эффективности государственного управления, как общая, специальная и конкретная. Если общая социальная эффективность характеризует вклад системы государственного управления в качественное развитие общества как объекта управления, то специальная со-
* © Лукьянова В.В., Рудакова О.В., 2013
Лукьянова Валентина Васильевна (vv2724@mail.ru), кафедра экономики города и муниципального управления Самарского государственного университета, 443011, Российская Федерация, г. Самара, ул. Акад. Павлова, 1
Рудакова Ольга Викторовна (rudakova71@yandex.ru), кафедра экономической теории и мировой экономики Орловского государственного института экономики и торговли, 302028, Российская Федерация, г. Орел, ул. Октябрьская, 12.
циальная эффективность отражает качество функционирования аппарата государственного управления, а конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями организации процесса управления. Соответственно, показатели социальной эффективности классифицируются по общим признакам на критерии общей, специальной и конкретной социальной эффективности. Данные критерии представляют собой признаки, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества.
Наибольшей широтой охвата обладают критерии общей социальной эффективности государственного управления:
— уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по соответствующим его видам;
— темпы и масштабы прироста национального богатства, исчисляемые по методике ООН;
— уровень благосостояния жизни людей в расчете на душу населения и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;
— упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным результатом .
На основе данной группы показателей определяется теснота связи системы государственного управления и общества, а также подготовленность властных структур к обеспечению динамичного и гармоничного развития общества.
Для анализа и оценки состояния организации функционирования самого государства как субъекта управления общественными процессами используют критерии специальной социальной эффективности:
— целеориентированность (целесообразность) организации и функционирования государственной управляющей системы;
— затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих операций;
— стиль функционирования государственной системы, ее подсистем;
— сложность организации объектов государственного управления;
— общие — экономические, социальные, технические, кадровые и др. — издержки на содержание и функционирование управленческой государственной системы .
Критерии конкретной социальной эффективности каждого управленческого органа определяются следующей системой показателей:
— степенью соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее парамет-
рам, которые обозначены в правовом статусе органа государственной должности;
— законностью решений и действий госорга-нов и органов местного самоуправления;
— реальностью управленческих воздействий;
— соответствием содержания управленческих актов запросам и нуждам людей;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
— характером и объемом взаимосвязей органов государственного управления и должностных лиц с гражданами (уровень демократизации управленческой деятельности);
— мерой обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа;
— правдивостью и целесообразностью управленческой информации;
— нравственным и моральным состоянием органа управления и его влиянием на общество .
Проблема определения цели и социальной эффективности государственного управления стоит в современной России особенно остро. В отечественной практике при оценке эффективности и результативности власти все еще доминируют критерии, основанные на показателях материального производства. Оценка же социальной эффективности государственного управления представляется, на наш взгляд, наиболее значимой. Среди критериев общей социальной эффективности динамика благосостояния людей наиболее объективно характеризует результаты деятельности государственной власти.
Уровень жизни населения тесно связан с макроэкономическими показателями. Среди таких показателей особое место принадлежит валовому внутреннему продукту (ВВП). От того, сколько производится товаров и услуг в данной стране, зависит и благосостояние всех ее граждан. В 2011 г. ВВП на душу населения в мире составил 10 082 долл., в странах ОЭСР — 33 352 долл., в наименее развитыгх государствах — 1327 долл. . По данныш «Доклада о развитии человека — 2011», подготовленного ПРООН, ВВП на душу населения в России составил 14 561 долл., Лихтенштейне — 83 717 долл., Норвегии — 47 557 долл., США — 44 017 долл., Германии — 34 854 долл., Японии — 32 295 долл., Польше — 17 451 долл., Казахстане — 10 585 долл. . Таким образом, ВВП на душу населения в РФ несколько превышает среднемировой показатель, но все еще очень далек от показателей развитыгх государств. Душевой доход в России составляет 33,2 % от уровня США, 41,8 % — от уровня Германии, 45,1 % — от уровня Японии.
Структура доходов населения в целом характеризует структуру распределительных отношений в обществе. Вплоть до 1991 г. в формировании доходов населения ведущую роль играло распре-
деление по труду: на заработную плату приходилось 70—80 % совокупных денежных доходов россиян. По сравнению дореформенныш периодом ситуация с доходами населения в России изменилась коренным образом. Это изменение связано со значительным увеличением доли доходов от собственности (в среднем с 4 до 18 %) при адекватном снижении доли заработной платы (в среднем с 75 до 60 %). В экономически развитыгх странах доля оплаты труда, как правило, не опускается ниже 65—70 %. Размеры заработной платы позволяют основным категориям населения в достаточной мере удовлетворять свои потребности. Соответственно, задействован и механизм трудовой мотивации. Заработная плата, если брать ее средний уровень, перестала выполнять свои основные функции — воспроизводственную, стимулирующую и распределительную. По мнению большинства специалистов, в России происходит обесценивание труда. Низкий уровень оплаты труда является одним из основных факторов маргинализации общества и экономики (табл. 1).
За относительно короткий исторический период Россия по показателям социально-экономической дифференциации оказалась на одном из первых мест среди индустриальных стран и примкнула к группе развивающихся государств. С момента начала экономических преобразований в стране размер личныгх (семейных) доходов населения становится наиболее существенным фактором социальной дифференциации. Если в 1990 г. на наиболее обеспеченную группу населения приходилась только треть всех денежных доходов, то в 1995 г. и в последующие годы — уже половина. Либерализация цен 1991—1992 гг. сопровождалась высокими темпами инфляции, многократным ро-
В последние годы в мировой практике для определения уровня жизни стали пользоваться показателями (или индексами) общественного развития страны, объединяющими в себе многие экономические и социальные показатели, включающие образовательный уровень населения, продолжительность жизни, продолжительность рабочей недели и ряд других. Комбинированные индексы позволяют представить уровень качества жизни в виде обобщающего показателя. В целях международных сопоставлений используют так назытае-мый индекс развития человеческого потенциала
Таблица 1
странам мира в конце XX в.
Среднемесячная заработная плата по
Страны мира Среднемесячная зарплата, долл. США
Российская Федерация 760
Казахстан 600
Азербайджан 450
Украина 350
Армения 330
Молдова 300
Киргизстан 220
Беларусь 210
Таджикистан 100
Германия 3900
Швеция 3400
Италия 3000
Испания 2800
Греция 2600
Польша 1700
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Румыния 1100
Болгария 900
США 4100
Япония 3600
Таблица 2
Распределение общего объема денежных доходов населения Российской Федерации в 1970—2010 гг.
Показатели Годы
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011
Денежные доходы всего: 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
в том числе по 20-процентным группам населения:
первые 20 % 7,8 9,5 10,1 10,0 9,8 5,5 5,9 5,4 5,2 5,2
вторые 20 % 14,8 14,8 14,8 14,6 14,9 10,2 10,4 10,1 9,8 9,9
третьи 20 % 18,0 18,6 18,6 18,3 18,3 15,0 15,1 15,1 14,8 14,9
четвертые 20 % 22,6 23,3 23,1 23,1 23,1 22,4 21,9 22,7 22,5 22,6
пятые 20 % 36,8 33,8 33,4 34,0 34,0 46,9 46,7 46,7 47,7 47,4
Коэффициент Джини — — — — — 0,38 1 0,39 5 0,40 9 16,5 16,1
Коэффициент фондов, раз — — — — — 13,5 13,9 15,2 0,421 0,416
Таблица 3
Национальное богатство стран мира на начало XXI в.
Страны Национальное богатство В том числе по видам капитала, тыс. долл.
всего, трлн долл. на душу населения, тыс. долл. человеческий природный основные и оборотные фонды
Мир 550 90 365 90 95
Страны «семерки» и ЕС 275 360 215 10 50
Страны ОПЕК 95 195 45 35 15
Страны СНГ 80 275 40 30 10
В том числе Россия 60 400 30 24 6
Прочие страны 100 30 65 15 20
(ИРЧП), или сокращенно — индекс человеческого развития (ИЧР). Индекс развития человеческого потенциала содержит четыре проблемы и измеряется тремя показателями. Среди основных показателей, определяющих ИРЧП, выделяют ожидаемую продолжительность жизни, уровень образования, реальный валовой национальный продукт на душу населения. Значение индекса колеблется в пределах от 0 до 1. Считается, что страны с ИЧР ниже 0,5 имеют низкий уровень человеческого развития, если показатель колеблется между 0,5 и 0,8 — средний уровень, если превышает 0,8 — высокий уровень.
В «Докладе о развитии человека», изданном ПРООН в 2011 г., приводятся индексы развития человеческого потенциала в 169 странах мира. Лидирующую позицию занимает Норвегия (ИРЧП
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
На наш взгляд, относительно низкий уровень жизни населения страны во многом определяет структуру национального богатства России. На начало третьего тысячелетия национальное богатство всех стран мира оценивалось в 550 трлн долл., из которых половина приходилась на страны большой «семерки» — США, Великобританию, Фран-
цию, Германию, Италию, Канаду, Японию. Национальное богатство США оценивалось примерно в 24 трлн долл. в текущих ценах и в 2 трлн долл. в сопоставимых ценах 1929 г. Остальная половина распределялась между странами ОПЕК — 95 трлн долл., странами СНГ — 80 трлн долл. и прочими странами — 100 трлн долл. В рамках названного исследования национальное богатство России оценивалось в 60 трлн долл., из которых на человеческий капитал приходилось 30 трлн долл., природный — 24 трлн. долл. и на воспроизводимый — 6 трлн долл. Удельный вес накопленного человеческого капитала в России был значительно ниже, чем в промышленно развитых странах. В расчете на душу населения Россия имела самый высокий показатель накопленного национального богатства — 400 тыс. долл. США, что в 4 с лишним раза выше общемирового показателя (табл. 3).
Очевидным является тот факт, что уровень общественного благосостояния во многом определяется его возможностями или потенциалом, называемым национальным богатством. Национальное богатство, в свою очередь, представляет общий итог развития общественного процесса производства за всю историю.
Государство в этой системе интересов рассматривается как инструмент, обеспечивающий наилучшие условия для развития граждан, общества и самого государства, обуславливаемые всем спектром действующих объективных и субъективных факторов. Обеспечение благосостояния народа является ведущей целью цивилизованного государства. Для России первоочередной задачей становится достижение высоких темпов его роста на основе эффективного использования национального богатства страны. В противном случае в новом тысячелетии Россия так и останется страной, которая в течение длительного исторического периода не смогла реализовать во благо своего народа огромный природный, трудовой, научно-технический и духовный потенциал.
Библиографический список
1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004. 573 с.
4. Доклад о человеческом развитии 2011. Устойчивое развитие и равенство возможностей: лучшее будущее для всех. М.: Весь Мир, 2011. 188 с.
5. Доклад о человеческом развитии в 2011 г. Устойчивое развитие и равенство возможностей. М.: Весь мир, 2012. 181 с.
6. Ильминская С.А. Эффективность экономики: критерии и показатели // Вестник ОрелГИЭТ. 2010. № 4(14). С. 103-107.
7. Колодко Г. Вопросы справедливости и экономическая политика в постсоциалистических странах // Вопросы экономики. 1999. № 1. С. 64-69.
8. Национальное богатство стран мира на начало XXI в. // Бизнес on-line. URL: http://www.business-gazeta.ru/article/80938.
9. Российский статистический ежегодник. 2011: стат. сб. М.: Росстат, 2011. 795 с.
V.V. Lukyanova, O.V. Rudakova* SOCIAL EFFECTIVENESS OF STATE AND MUNICIPAL MANAGEMENT
Key words, society, state, municipality, management, social effectiveness.
В результате изучения данной главы студент должен:
знать
- o основные тенденции развития государственного управления;
- o принципы разработки социальной политики;
- o модели социальной политики, их основные характеристики;
- o систему мер государственного воздействия, направленных на улучшение качества и уровня жизни населения;
уметь
- o ставить цели и формулировать задачи, связанные с разработкой и реализацией социальной политики;
- o использовать нормативные и правовые документы, относящиеся к управлению социальной сферой;
владеть
- o методами реализации социальной политики;
- o современными технологиями управления социальной сферой;
- o навыками оценки экономических и социальных условий для разработки социальной политики.
Социальная сфера как экономическая категория и объект управления
В соответствии со Всеобщей декларацией прав человека 1948 г. каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья его самого и его семьи; каждый человек имеет право на образование, труд и социальное обеспечение. В связи с этим социальная сфера является важнейшим системным элементом государства и отдельного региона.
Социальная сфера включает организации и учреждения образования, культуры, здравоохранения, физкультуры и спорта (за исключением профессионального спорта), организации жилищно-коммунального хозяйства, санаторно-курортного, оздоровительного, туристического комплексов и др.
Социальная сфера обеспечивает удовлетворение потребностей общества в важнейших социальных благах (образование, здравоохранение, культура), что оказывает значительное влияние на качество жизни населения — его трудоспособность, благосостояние, уровень образования и пр. Удовлетворение социальных потребностей сегодня решающим образом воздействует на экономическую эффективность производственной деятельности, так как в производственном процессе участвуют более здоровые, высококвалифицированные, мотивированные работники. Количественное измерение социального эффекта сопряжено с большими трудностями. Он может быть косвенно оценен через ущерб, возникающий у общества при слабом развитии отраслей социальной сферы или их отсутствии.
Социальная сфера является важнейшим фактором процесса общего развития экономики государства: производство социальных услуг представляет собой способ удовлетворения конечных потребностей (выражает конечную цель функционирования макроэкономической системы). Кроме того, уровень развития социальной сферы весьма важен в политическом аспекте, что обусловлено его непосредственным влиянием на стабильность общества: объемы производства, качество и доступность ряда социальных услуг (медицинских, жилищно-коммунальных, социального обеспечения и пр.) во многом определяют отношение населения к государственной власти.
Социальная сфера характеризуется весьма значимой спецификой, выделяясь в структуре национальной экономики технико-технологическими особенностями, местом в общественном разделении труда, назначением производимых услуг.
Этот элемент национальной экономики отличается высоким удельным весом трудовых ресурсов, спецификой состава основных и оборотных фондов. Ряд особенностей имеют цены (тарифы) на услуги и ценообразование во многих отраслях этой сферы. Специфичны формы влияния цен на уровень спроса (эластичность спроса по цене), широко распространена ценовая дискриминация. Высоко дифференцированы по цене и по уровню качества услуги, связанные с использованием творческого потенциала.
Услуги социальной сферы имеют двойственный характер: они одновременно являются потреблением благ и инвестициями в человеческий капитал. Социальные услуги принадлежат к чистым и смешанным общественным благам, производство и потребление которых определяется как индивидуальным спросом, так и потребностями общества в целом. С одной стороны, они отличаются от услуг, оказываемых организациями других отраслей непроизводственной сферы, так как создаются и предоставляются в интересах всего общества. С другой стороны, их производство и потребление возможно с применением рыночных методов хозяйствования, а свойства чисто общественных благ присущи очень небольшому количеству социальных услуг. Большинство же услуг социальной сферы этими характеристиками обладают не в полной мере и имеют товарную природу. Выгода, получаемая отдельными лицами от потребления частично общественных благ, выражается в повышении качества их жизни.
Рынок услуг социальной сферы охватывает куплю-продажу многих жизненных благ, имеющих важное социальное значение. Поэтому этот сегмент рынка нуждается в особенно активном использовании селективных мер государственного регулирования. Необходимость государственного участия в деятельности отдельных предприятий сферы услуг определяется также наличием в их числе естественных монополий. В связи с этими обстоятельствами социальная сфера требует регулирования на всех уровнях управления — федеральном, региональном и муниципальном.
В настоящее время и в Российской Федерации, и за рубежом управление социальной сферой все больше становится предметом внимания и ответственности органов власти регионального уровня.
Применение системного подхода позволяет определить социальную сферу региона как исторически сложившуюся, имеющую определенную самостоятельность региональную экономическую подсистему, что обусловлено следующими обстоятельствами:
- o социальная сфера как система предоставляет услуги населению, проживающему на территории данного региона;
- o социальная сфера является составной частью единого регионального экономического комплекса, ее функционирование связано с организациями других видов экономической деятельности, расположенными на данной территории (особенно при наличии градообразующих предприятий);
- o как объект регионального управления социальная сфера должна в максимальной степени учитывать местную специфику, определяемую историческими, экономическими, географическими, демографическими, этническими, религиозными и другими условиями. Необходимость этого учета определяется разнообразием развития культуры, природно-климатических, географических и экологических условий, трансформацией социальных и бытовых потребностей в получении образования, освоении культурных ценностей, организации труда и отдыха, сохранении здоровья в условиях конкретного региона.
Изучая сущность социальной сферы региона как экономической категории и объекта управления, следует особо рассмотреть ее среду, т.е. совокупность факторов, оказывающих влияние на ее функционирование и развитие:
- o территориальные;
- o экономические;
- o политико-правовые;
- o демографические;
- o природно-экологические;
- o социально-культурные факторы.
Схематично структура среды социальной сферы региона представлена на рис. 11.1. Отметим, что социальная сфера тесно взаимодействует с внешней средой, не только адаптируясь к её изменениям, но и влияя на отдельные ее элементы, например, на социокультурные потребности, социальную стабильность, политическую обстановку.
Особо следует отметить воздействие сложившейся институциональной среды, представленной совокупностью формальных и неформальных институтов, которые, с одной стороны, закрепляют сложившуюся систему социально-экономических отношений и определяют поведение экономических агентов, с другой — трансформируются с изменением интересов социальных страт и групп, отражающих их роль в экономической системе.
Рис. 11.1. Структура среды региональной организации социальной сферы
Усиление воздействия социальных факторов активно влияет на изменение структуры общественных потребностей, расширение направлений коммерческой деятельности в социальной сфере региона. Задача повышения уровня благосостояния российского общества затрагивает процесс формирования основных пропорций развития каждого отдельно взятого региона, в том числе связи и взаимоотношения, складывающиеся между потреблением и накоплением, между производственной сферой и сферой услуг в данном территориальном образовании. В связи с этим одной из приоритетных целей социально-экономической политики в регионе является достижение сбалансированности в социальной сфере, устранение возникающих социальных деформаций и на этой основе — обеспечение социальной стабильности.
На региональном уровне социальная сфера выступает объектом управления для всех органов государственной власти, имеющих социальную направленность (министерств и государственных комитетов, ведающих вопросами социальной защиты, образования, культуры и межнациональных отношений, здравоохранения, физической культуры и спорта, груда и др.), на местном — управления и отделы органов местного самоуправления.
Современное состояние социальной сферы как страны в целом, так и всех регионов в отдельности весьма сложное и не соответствует мировым стандартам развития человеческого потенциала. Непринятие экстренных и кардинальных мер по развитию социальной сферы регионов уже в ближайшей исторической перспективе может привести к дальнейшему сокращению трудовых ресурсов, падению темпов роста отечественной экономики и утрате ею инновационного характера.
Под развитием социальной сферы понимается достижение ею нового качественного состояния, обеспечивающего более широкий спектр и качество услуг, непосредственно удовлетворяющих интеллектуальные и социальные потребности населения, всемерное развитие человеческого потенциала.
Статистика рассматривает следующие основные показатели состояния социальной сферы.
- 1. Синтетические показатели уровня жизни:
- а) показатели, характеризующие уровень удовлетворения потребностей, связанных с поддержанием жизни (рождаемость, смертность, естественный прирост);
- б) показатели, характеризующие удовлетворение потребностей по защите здоровья (заболеваемость, число коек в больницах и пр.);
- в) показатели удовлетворения потребностей в труде (уровень занятости населения);
- г) показатели развития личности (образование, культура);
- д) показатели состояния окружающей среды;
- е) показатели обеспеченности жильем;
- ж) душевые показатели валового национального и внутреннего продукта, национального дохода.
- 2. Натуральные показатели потребления материальных благ (имущество, питание, прожиточный минимум).
- 3. Показатели распределения благосостояния:
- а) номинальные доходы (часть национального дохода, на которую население имеет права);
- б) денежные доходы, облагаемые налогами;
- в) натуральные доходы;
- г) реальные доходы на душу населения.
- 4. Индекс стоимости жизни.
- 5. Численность и удельный вес населения за чертой бедности (с доходами ниже прожиточного минимума).
Коэффициент бедности — доля лиц с низкими доходами.
На достижение целей функционирования социальной сферы направлена реализация приоритетных национальных проектов — «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», «Образование», «Развитие агропромышленного комплекса». Отметим следующие перспективные средства развития социальной сферы: программы межрегионального сотрудничества, частно-государственное партнерство при производстве общественных благ: франчайзинг, ваучерная форма производства (при которой государство выделяет средства потребителю (ваучеры), действительные для покупки определенного товара); контрактная форма производства, при которой государство заключает договор с организацией о предоставлении последней товара (услуги) потребителю.
Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Управление социальной сферой региона: На материалах Тульской области»
Актуальность исследования обусловлена его теоретической, политической, организационной и практической значимостью.
В теоретическом плане важно уяснить сущность социальной сферы как одной из подсистем общества, ее место и роль в воспроизводстве социальных условий жизнедеятельности людей, связь с материально-производственной, культурно-духовной, политической и другими сферами общественной жизни, присущие ей закономерности, функции, структурные особенности, определяющие факторы, количественные и качественные параметры, обусловливающие сложный и противоречивый характер организации и функционирования данного социального феномена.
В политическом отношении приобретает особое значение характер воздействия на социальную сферу проводимой государством политики, направленной на выход из кризисного состояния общества, улучшение материального положения широких слоев населения при приоритете внимания к нуждам наиболее обездоленных, слабо защищенных социальных групп, преодоление деградации науки, культуры, образования, здравоохранения и других составляющих жизнеобеспечения народа. В политике государства остро стоит вопрос о преодолении неблагоприятной демографической ситуации. Как отмечается в Послании Президента РФ Федеральному Собранию, сегодня демографическая ситуация — одна из тревожных: «Если нынешняя тенденция сохранится, выживаемость нации окажется под угрозой».1 Развитие социальной сферы находится в прямой зависимости от организационного фактора. Одним из методологических требований, Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. — М., 2000, С.6. сформулированных в свое время основателем организационной науки А.А.Богдановым, является подход к любому исследуемому явлению и с организационной точки зрения, т.е. рассматривать его как целостность в единстве всех составных частей с наличием внутренних и внешних связей и отношений.1 В этом плане важно осмыслить систему организационных отношений, складывающихся между субъектами власти разного уровня по развитию социальной сферы, интеграцию их усилий по преодолению социально-экономического кризиса, использованию административного ресурса в интересах решения социальных задач.
Исключительный интерес представляет и практическая сторона исследуемой проблемы. Практика и сегодня является важнейшим критерием истинности теории, тем более что в социальную практику вовлечены миллионы людей, которые в современных сложных условиях пытаются создать для себя и ближайшего окружения наиболее благоприятные условия для выживания, решения жизненно важных проблем. В социальную практику входит и конкретный опыт деятельности администраций субъектов Российской Федерации, в том числе Тульской области, по развитию социальной сферы. Многообразие опыта в исследовательском плане представляет особую ценность в познании закономерностей ее развития, оптимизации в интересах устойчивого, сбалансированного развития и воспроизводства общественной системы.
Степень научной разработанности проблемы. В научной литературе накоплен значительный арсенал исследований, имеющих определенную ценность для обобщения и разработки целостного представления о процессах, происходящих в управлении социальной
A.A. Богданов раскрывает сущность понятия «регулирование» применительно к управлению социальной сферой.1
Системный подход к анализу социальной сферы получил отражение в работах П.К. Анохина, В.А. Карташова, Ю.В. Колесникова и др.2
JIM. Семашко вводит понятия «сферная философия» и «сферная социология», обосновывает концепцию сферного подхода в социальном управлении.3 А.Н. Аверин, B.C. Барулин, В.Н. Иванов, Г.И. Осадчая, И.Н. Руткевич и С.А.Щавель раскрывают сущность, структуру, содержание основных сфер жизни общества, включая социальную сферу.4
3 Семашко Л.М. Сферный подход: философия, демократия, рынок, человек. Методология, концепции, проектировки. — С.- Петербург, 1992.
Региональные аспекты социальной политики и развития социальной сферы освещены в работе С.Н.Смирнова.2
Ряд аспектов развития социальной сферы получили отражение в диссертационных исследованиях Г.А. Анисимовой, З.П. Замараевой, И.А. Романова.3
Можно отметить, что во всех перечисленных работах управленческие отношения преимущественно рассматриваются или на уровне общества, или в сфере экономики.
При всем многообразии литературы проблема совершенствования управления социальной сферой не получила достаточно широкого научного освещения, что и обусловило выбор автором темы исследования.
Объект исследования — социальная сфера региона. Предмет исследования — деятельность органов регионального управления по регулированию социальной сферы в условиях формирования рыночных отношений.
Цель исследования заключается в анализе реального потенциала социальной сферы Тульской области и выявлении возможностей ее дальнейшего развития в интересах воспроизводства условий жизнедеятельности населения, удовлетворения материальных и Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. — М., 1995; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М., 1997; Жуков В.И. Реформы в России: 1985-1995 годы. -М.,1997; Иванов В.Н. Социальные технологии в современном мире. — М., 1996; Патрушев В.И. Введение в теорию социальных технологий. — М., 1998; Смольков В.Г. Исследование системы управления. — М., 2000. Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. — М.: Гелиос АРВ, 1999.
3 Анисимова Г.А. Регион как объект государственного управления и субъект самоуправления. — М.: РАГС, 1997; Замараева З.П. Социальное пространство региона как объект социологического анализа и регулирования (на материалах Пермской области). — М.: РАГС, 2000; Романов И. А. Управление социальной сферой региона (на примере Приморского края). — М.: РАГС, 1998. духовных потребностей граждан, оказания адресной социальной помощи и поддержки наименее защищенным социальным группам.
Задачи исследования:
— раскрыть специфику социальной сферы как объекта управления и регулирования; проанализировать систему управленческих воздействий на социальную сферу в целях её оптимизации;
— выявить ведущие тенденции развития социальной сферы региона;
— определить факторы, влияющие на совершенствование системы регионального управления социальной сферой;
— обосновать систему приоритетов финансового обеспечения функционирования социальной сферы;
— раскрыть влияние профессионализации кадров управления на развитие социальной сферы;
— обобщить реальный опыт функционирования социальной сферы региона;
— выработать практические рекомендации по ее совершенствованию.
Теоретико-методологической основой исследования явились идеи отечественных и зарубежных авторов в области общей социологии и социологии управления.
При исследовании проблемы автор опирался на методологические принципы системного, синергетического, сферного и структурно-функционального подхода к анализу социальной жизни и управления протекающими в ней процессами.
Методологическую значимость для исследования имели идеи П.А. Сорокина о социальной дифференциации и ее основных законах, разработки отечественных и зарубежных авторов Э. Дюркгейма, А.Г. Здравомыслова, Р.Мертона, Ж.Т.Тощенко, П.Штомпки, В.А.Ядова, раскрывающие методологические проблемы социальной сферы и социального управления.
В качестве нормативной базы исследования использованы законы Российской Федерации, законы Тульской области, нормативно-правовые документы.
Сбор эмпирической информации осуществлялся с использованием методов конкретно-социологической техники: анкетирования, экспертной оценки, контент-анализа региональной прессы по проблемам управления социальной сферой, анализа законодательно-нормативных документов и статистических данных, вторичного анализа эмпирических данных социологических исследований.
Эмпирической базой диссертации являются результаты социологических исследований, проведенных с участием автора учеными кафедры экономических теорий Тульского государственного университета и кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации:
— «Оценка эффективности социальной политики в интересах семьи в регионе». Руководитель исследования — кандидат экономических наук, профессор Косова P.A. (Анкетный репрезентативный опрос жителей г. Тулы проведен в 1997 г. Опрошено 1000 респондентов. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, социальному положению). Индекс: ОЭСП-97;
— «Кадры государственной службы и местного управления Тульской области: состояние, пути стабилизации и профессионального развития». Руководитель исследования — доктор социологических наук, профессор Охотский Е.В. (Анкетный репрезентативный опрос работников муниципальных администраций Тульской области и местных жителей проведен в 1997 г. По специальной методике опрошено 198 работников муниципальных образований. Расчет выборки при проведении исследования учитывал социально-демографические показатели региона, профессионально-квалификационные и поло-возрастные данные управленческих кадров). Индекс: КГС-97;
— «Административная власть Тульской области и ее кадровый потенциал». Руководитель исследования: доктор социологических наук, профессор Охотский Е.В. (Анкетный репрезентативный опрос работников областных властных структур проведен в 1997 году. Опрошено 202 человека. Выборка репрезентативна по возрасту, образованию и занимаемой должности). Индекс: АВТО-97;
Региональные проблемы управления социальной сферой». Социологический опрос проведен автором в 2000 году. (Опрошено 100 респондентов. Выборка соответствует параметрам кадрового состава, занятого в управлении социальной сферой Тульской области по возрасту, стажу, должностному положению и опыту работы.). Индекс: РПУ-2000;
— «Контент-анализ» региональной прессы по проблемам управления социальной сферой, проведенный автором в октябре 2000 года. (Проанализировано 237 областных газет за период с 01.01.2000 по 30.06.2000 г.). Индекс: РППУ-2000.
Основные научные результаты, полученные автором и их новизна заключаются в следующем:
1. Социальная сфера рассматривается диссертантом как особый срез общественной жизни в экономике, политике, культуре, идеологии, отражение в каждой из них того, что непосредственно касается конкретных человеческих потребностей и интересов, а также как целенаправленная деятельность государственных и негосударственных структур управления по формированию условий обеспечения жизнедеятельности человека в рамках обоснованных социальных стандартов. В диссертации исследуются методологические подходы, включая сферный подход к анализу социальной жизни, управлению протекающими в ней процессами.
2. В диссертации дан анализ законов функционирования социальной сферы. Обосновано положение о необходимости включения в их систему закона сохранения социального качества жизни населения. Для его сохранения нельзя выходить за пределы критических значений, ведущих к разрушению жизни. Поэтому регулирование в социальной сфере означает принятие упреждающих мер на основе познания объективных законов функционирования общества.
3. Выявлены причины негативных явлений в развитии социальной сферы региона, что выразилось по данным исследования, в отсутствии единой государственной целостной социальной политики как на федеральном, так и на региональном уровне; недостатке финансовых ресурсов для развития социальной сферы; чрезвычайно медленном внедрении инновационных управленческих технологий; слабой работе по привлечению инвестиционных проектов в социальную сферу; недостаточности правовой базы ее регулирования.
4. Осуществлен поиск нетрадиционных методов поддержания и функционирования социальной сферы в регионе, в том числе за счет привлечения инвестиций, что позволяет находить дополнительные резервы для реализации специфичных для региона социальных программ. Выработаны предложения, реализация которых способствует формированию эффективного механизма регулирования в области трудовых отношений, социальной защиты населения, здравоохранения, образования, культуры, спорта и туризма, в области семейной, демографической и молодежной политики, а также структурной перестройки социальной сферы в соответствии с существующими социальными возможностями региона.
В частности, необходимо четкое разграничение полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти по вопросам социальной политики; повышение самостоятельности регионов в развитии социальной сферы; совершенствование межбюджетных отношений на всех уровнях вертикали власти; более действенное информационное обеспечение органов власти регионов о складывающейся социально-экономической ситуации со стороны полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; расширение возможностей переподготовки и повышении квалификации служащих социальной сферы, особенно муниципального уровня. Реализация указанных предложений, по мнению автора, будет способствовать повышению качества управления социальной сферой. 5. На основании анализа социологических данных выявлено влияние профессионализма управленческих кадров на развитие социальной сферы региона. Эффективность деятельности в этой области определяется оптимальной организационной структурой органов власти, наличием нормативно-правовой базы, информационного обеспечения их функционирования, системой переподготовки и повышения квалификации кадров. Выработаны предложения по осуществлению мониторинга уровня профессионализма управленческих кадров в регионе.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его выводов и практических рекомендаций при формировании основных направлений деятельности органов государственной власти Тульской области в сфере социальной политики; при составлении социально ориентированных программ регионального развития и принятии решений государственных органов управления по проблемам совершенствования социальной сферы.
Результаты исследования использовались в аналитических докладах по проблемам социальной политики в адрес федеральных государственных структур, при разработке программ переподготовки и повышения квалификации кадров государственных служащих, работающих в социальной сфере региона, для выработки ряда ведомственных нормативных документов.
Апробация результатов исследования: основные положения и выводы диссертации были изложены автором на научно-практических конференциях:
Всероссийский женский конгресс «Женщины за социальную безопасность и устойчивое развитие» (г. Москва, 1997 г.); Национальная конференция «Семья в изменяющемся мире» (г. Москва, 1999 г.); «Проблемы региональной семейной политики» (г. Тула, 1999 г.); «О современном состоянии демографической ситуации в Тульской области: экономические и социальные аспекты» (г. Тула, 1999 г.); «Социально-правовая защита материнства и детства: проблемы и перспективы» (г. Тула, 1999 г.); «Взаимодействие государственных структур и общественных организаций в обеспечении тендерного равенства (г. Москва, 2000 г.); Международная конференция «Социальное партнерство: проблемы и перспективы» (г. Тула, 2000 г.).
Основные положения и выводы диссертации обсуждались и были одобрены на коллегиях органов управления социальной сферой администрации Тульской области (1998, 1999, 2000 гг.).
Некоторые материалы исследования использованы диссертантом при подготовке законов Тульской области «О защите прав ребенка» от
25.06.98, «Об оплате труда приемных родителей и льготах, предоставляемых приемным семьям» от 11.03.99, «О защите прав граждан по созданию семьи и сохранению ее здоровья на территории Тульской области» от 21.09.2000, областных социальных программ «Концепция семейной политики в Тульской области», «Об улучшении положения детей в Тульской области», а также отражены в публикациях автора.
Структура работы
Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка используемых источников и литературы, приложений.
