Понятие налогового федерализма появилось и стало развиваться в условиях постановки задачи эффективного функционирования территориально-административных единиц Российской Федерации. Наиболее распространенным является мнение, что налоговый федерализм является неотъемлемой частью бюджетного федерализма. Но как составная часть налоговый федерализм имеет и самостоятельное наполнение.
Налоговый федерализм означает определение видов налогов по их статусу и соответствующее разделение полномочий в области налогообложения между уровнями государственной власти, а также органами местного самоуправления.
Бюджетно-налоговый федерализм по содержанию состоит в распределении полномочий органов власти и самоуправления в бюджетно-налоговой сфере, но главным образом в распределении налоговых доходов, поступающих в бюджеты бюджетной системы страны, между отдельными бюджетами с целью достижения их сбалансированности с учетом поступления других доходов, а также задач социально-экономического развития регионов.
Бюджетно-налоговый федерализм реализуется в процессе межбюджетного регулирования, который строится па следующих основных принципах:
- — налоговое равенство прав и полномочий всех территориально-административных единиц Российской Федерации;
- — сбалансированность бюджетов каждого уровня;
- — заинтересованность всех органов власти в наращивании собственных доходов;
- — равномерность поступлений налоговых платежей в течение года, недопущение кассовых разрывов.
Реализация налогового федерализма как части бюджетно-налогового осуществляется двояким образом:
- — все налоги и сборы согласно ПК РФ делятся на федеральные, региональные и местные и по каждой группе границы определены компетенции соответствующих уровней государственной власти по установлению и изменению элементов налогообложения;
- — в НК РФ заложен также метод разделения налоговых ставок, а именно в части налога на прибыль организаций, но которому общая налоговая ставка в 20% делится на 2% (для исчисления налога в федеральный бюджет) и 18% (для исчисления налога с бюджет субъектов РФ).
Кроме того уже по бюджетному законодательству (Бюджетный кодекс РФ) налоговые доходы при поступлении в бюджетную систему страны зачисляются в соответствующие бюджеты по нормативам. Рассмотрим это на примере некоторых налоговых доходов федерального бюджета:
- — налог на прибыль организаций по налоговой ставке, установленной для зачисления в федеральный бюджет — по нормативу 100%;
- — налог на добавленную стоимость — по нормативу 100%;
- — акцизы на спирт этиловый из пищевого сырья — по нормативу 50%;
- — налог на добычу полезных ископаемых (за исключением углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) — по нормативу 40%;
- — сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов — по нормативу 20% и т.д.
Как видим, НДФЛ, являясь федеральным налогом, не поступает в федеральный бюджет. Такой подход обусловлен необходимостью обеспечения единого механизма исчисления НДФЛ на всей территории РФ. При этом с точки зрения его назначения НДФЛ должен быть насколько возможно приближен к расходам на социальные нужды. В настоящее время 70% НДФЛ поступает в бюджет субъекта Федерации, а 10% в бюджеты поселений и 20% — в бюджеты муниципальных районов.
Указанными нормативами распределения налоговых доходов не ограничивается процесс межбюджетного регулирования. Поступающие налоговые платежи сливаются с другими доходами бюджетов бюджетной системы страны и распределяются с применением методов бюджетного регулирования (трансферты, в том числе в форме дотации, субвенции), но это уже относится к бюджетному процессу. Соотношение различных частей бюджетно-налогового федерализма, применяемых методов определяется бюджетной политикой государства как части социально-экономической программы. Недопустимо, чтобы между территориальными единицами страны возникла недобросовестная конкуренция, когда законодатели отдельных регионов попытаются расширить свою налоговую базу за счет источников, расположенных на другой территории. Централизованное установление элементов налогообложения позволяет обеспечивать единство экономического пространства государства. Одновременно должны создаваться и условия для экономической заинтересованности соответствующих уровней власти и местного самоуправления в обеспечении роста доходов их региональных и местных бюджетов.
Значение принципа федерализма в российском налоговом праве непосредственно связано с государственным устройством, с необходимостью обеспечения баланса общегосударственных интересов и интересов субъектов РФ в сфере налогообложения. Действительно, в силу п. 1 ст. 1 Конституции Россия является федеральным государством. Согласно п. 1 ст. 4 суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. В соответствии с п. 3–4 ст. 5 Конституции федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны. Приведенные положения, относящиеся к основам конституционного строя РФ, определяют содержание принципа федерализма и единства государственного суверенитета как в российской правовой системе в целом, так и в рамках российского налогового права в частности.
В Конституции основы принципа налогового федерализма выражены достаточно четко. К важнейшим конституционно-правовым положениям, характеризующим выражение принципа федерализма применительно к сфере налогообложения, должны быть отнесены, в частности, следующие нормы: п. 1 ст. 8, п. 1 ст. 74, п. «з» ст. 71, подп. «и» п. 1 ст. 72, п. 3 ст. 75, п. 2 ст. 76, п. 1 ст. 132 Конституции. Согласно п. 1 ст. 8 Конституции в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В соответствии с п. 1 ст. 74 Конституции на территории РФ не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.
Эти положения Конституции фактически воспроизводит п. 4 ст. 3 НК РФ, указывая на недопустимость установления налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство РФ, в частности, прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории РФ товаров (работ, услуг). Данные положения Конституции и НК РФ прежде всего направлены на обеспечение единства государственного суверенитета РФ и территориальной целостности России.
В науке выделяются следующие наиболее существенные характеристики принципа федерализма, выраженные в Конституции: государственный суверенитет России, единство системы государственной власти, равноправие субъектов РФ, единство конституционно-правой системы, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, самостоятельность местного самоуправления. Все эти конституционно-значимые характеристики принципа федерализма непосредственно влияют на построение системы налогообложения, однако это не позволяет механически причислять их к числу характеристик и принципов налогового федерализма. На основе практики Конституционного Суда РФ и специальных налогово-правовых положений представляется возможным выделить следующие относительно самостоятельные характеристики налогового федерализма: а) недопустимость установления налогов и сборов, нарушающих единое экономическое пространство России; б) приоритет федерального законодательства о налогах и сборах над региональным и местным; в) согласование федеральных, региональных и местных интересов при установлении налогов и сборов; г) справедливое разграничение налоговых юрисдикций различных регионов и местных сообществ (между собой).
В целом можно дать следующее общее определение принципа налогового федерализма. Это система нормативных предписаний, вытекающих из положений законодательства о налогах и сборах, согласно которым обеспечивается баланс интересов Российской Федерации и субъектов РФ в сфере налогообложения при сохранении единства налоговой системы и справедливом разграничении фискальной компетенции различных регионов между собой исходя из их равенства в отношениях с федеральным центром.
К числу судебных актов, иллюстрирующих применение принципа налогового федерализма, необходимо отнести, в частности Постановление Конституционного Суда РФ от 21.03.1997 № 5-П, в котором подчеркивается, что налоговая политика стремится к унификации налоговых изъятий. Этой цели служит и такой общий принцип налогообложения и сборов, как исчерпывающий по своему характеру перечень региональных налогов, которые могут устанавливаться органами государственной власти субъектов РФ, и вытекающие из него ограничения по введению дополнительных налогов и обязательных отчислений, а также по повышению ставок налогов и налоговых платежей.
- В частности см.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм / под ред. Н. И. Химичевой. М., 2002. С. 56–57.
