Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Журавлев, Алексей Владимирович
Заключение
Результатом настоящего исследования стали следующие выводы и предложения.
1. Объективная необходимость в разграничении, распределении и перераспределении финансовых ресурсов между бюджетами возникает в связи с тем, что органы государственной власти и местного самоуправления каждого уровня должны обладать определенным объемом ресурсов для выполнения возложенных на них полномочий и задач.
Проблема обоснованного и справедливого разграничения доходных источников между органами власти разных уровней для обеспечения их самостоятельности является сегодня одной из наиболее сложных. При ее решении необходимо руководствоваться тем, что разграничение доходов между бюджетами должно осуществляться по определенным принципам, к которым относятся:
• стабильность разделения доходов между уровнями бюджетной системы на основе единых принципов и подходов, обеспечивающего заинтересованность органов власти субъектов и местного самоуправления в формировании благоприятных условий для экономического развития и наращивания налогового потенциала соответствующих территорий;
• собственные доходы бюджетов каждого уровня должны стать основным ресурсом для эффективной реализации закрепленных за ними расходных полномочий, включая выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;
• налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления не должны ограничивать перемещение капиталов, рабочей силы, товаров и услуг, а также позволять экспортировать налоговое бремя в другие регионы и муниципальные образования;
• разграничение налоговых полномочий и доходных источников должно в основном ориентироваться на вертикальное (между уровнями бюджетной системы), а не горизонтальное (между регионами и муниципальными образованиями) бюджетное выравнивание;
• каждому муниципальному образованию должен быть гарантирован минимальный норматив (в зависимости от типа или уровня муниципального образования) отчислений от налогов, поступления от которых подлежат в соответствии с федеральным законодательством разделению между региональными и местными бюджетами соответствующего уровня (при одновременном упорядочивании бюджетного устройства субъектов Российской Федерации и механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований);
• часть доходов от регулирующих налогов может (в установленных федеральным законодательством случаях — должна) распределяться между местными бюджетами на основе формализованных методик (по численности населения, бюджетной обеспеченности и т.д.), учитывающих региональные и местные особенности.
Однако разграничить налоги и неналоговые доходы между бюджетами на единых для всех принципах таким образом, чтобы их объема было достаточно для финансового обеспечения самостоятельности органов власти всех уровней, очень сложно.
В Российской Федерации исторически сложились существенные различия в экономическом и социальном развитии регионов (климатические условия, территориальные особенности, природные ресурсы, культурное развитие, демографические ресурсы, и т.д.), а потому еще долгое время будет иметь место разная степень обеспеченности органов власти финансовыми ресурсами.
2. Механизм разграничения средств между бюджетами должен быть ориентирован на обеспечение их вертикальной и горизонтальной сбалансированности. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен на корректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которые за ними закреплены, а с другой — на корректирование горизонтальных диспропорций, т.е. на обеспечение единообразного уровня потребления государственных услуг в различных регионах.
В соответствии со ст. 30 Бюджетного кодекса РФ принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами означает «закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления».
В действующей редакции этот принцип не раскрывает полностью своего значения, т.к. разграничение расходов и доходов является формой реализации межбюджетных отношений, а не их признаком или качественной характеристикой. В любой бюджетной системе неизбежно происходит то или иное разграничение доходных источников и расходных полномочий между ее элементами, и степень демократичности этой системы определяется не самим по себе фактом разграничения доходов и расходов, а тем, каким образом они разграничиваются.
Поэтому представляется необходимым уточнить содержание этого принципа, предусмотрев, что разграничение доходов и расходов между бюджетами должно происходить исходя из необходимости обеспечения максимально возможного соответствия доходных источников соответствующего бюджета объему возложенных на него расходных полномочий.
3. Анализ бюджетной практики развитых стран показывает, что ни одной из них не удавалось обеспечить разграничение доходов между звеньями бюджетной системы каким-то одним способом, всегда применялась их комбинация. При этом, если США использует в своей модели широкую автономию субъектов Федерации, в том числе налоговую, а большинство налогов закреплено за конкретными уровнями управления, то в Германии ситуация иная (европейская модель). Здесь характерна высокая степень централизации, а значительная часть налогов служит основой для формирования налоговых доходов бюджетов сразу нескольких уровней.
С целью минимизации перераспределительных процессов при разграничении налоговых доходов внутри бюджетной системы РФ следует обратить внимание на методологические подходы, практикуемые развитыми зарубежными странами, в частности:
— метод установления каждым уровнем государственной власти собственных «непересекающихся» налогов, полностью поступающих в соответствующие бюджеты (американская модель);
— метод квотирования налоговых поступлений, основанный на комбинации закрепления за каждым уровнем конкретных долей налога (территориальной надбавки) в пределах единой ставки налогообложения, привязки налога к территории его сбора и направления налоговых поступлений в центральный бюджет (фонд) с последующим распределением по формуле (германская модель).
Таким образом, каждая страна, в зависимости от целей и направленности бюджетной политики, а также исторических традиций, применяет определенный набор методов и способов формирования доходной базы каждого уровня бюджетной системы.
4. Из всех аспектов межбюджетных отношений система разграничения доходов между бюджетами разного уровня Российской Федерации относится к числу наименее законодательно урегулированных.
Проведенный анализ положений Бюджетного кодекса РФ и других нормативно-правовых актов, регламентирующих данную сферу, позволил выявить много противоречий и несоответствий, которые содержатся как в рамках самого Кодекса, так и между ним и другими актами бюджетного и налогового законодательства.
В рамках процесса разграничения полномочий между различными уровнями власти и управления и реформы межбюджетных отношений Правительство РФ внесло в Государственную Думу проекты законодательных актов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».
Значение предложенных Правительством поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы особенно велико, поскольку именно от адекватности предложенных путей решения финансовых вопросов во многом зависят общие последствия реформы местного самоуправления, соотношение положительных и отрицательных ее черт. Закрепление на постоянной основе доходных источников за местными бюджетами, преодоление субъективизма в распределение финансовой помощи, обязательства по финансированию переданных государственных полномочий из вышестоящих бюджетов — все эти механизмы направлены на ужесточение бюджетных ограничений, что должно принципиально изменить мотивацию деятельности муниципальных образований, преодолеть их иждивенческое отношение и ориентацию на постоянную поддержку «сверху» и заставить концентрировать внимание на улучшении собственной деятельности.
5. Период становления действующего механизма разграничения доходов между уровнями бюджетной системы в РФ является исключительно динамичным и внутренне противоречивым. Он характеризовался трудными поисками путей реальной децентрализации бюджетно-налоговой системы в интересах Федерации и ее субъектов, сопровождался определением политически, экономически и социально приемлемых темпов и масштабов этого процесса. Активная передача из Центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих уровней власти полномочиями по сбору дополнительных доходов. На сегодняшний день не удалось обеспечить согласованное разграничение бюджетно-налоговых полномочий и ответственности органов власти разных уровней.
На основании проведенного анализа эволюции и современного состояния разграничения доходов в Российской Федерации, с позиции сбалансированности бюджетов регионов, был выявлен ряд факторов, влияющих на эффективность и результативность реформирования системы разграничения доходов между бюджетами.
В целом, исследование текущего состояния разграничения и закрепления налоговых и; неналоговых доходов в России позволяет сделать вывод о продолжающемся в настоящее время становлении элементов бюджетного федерализма. Прослеживается общая тенденция по последовательному отказу от регулирующих доходов, первоначальной централизации налоговых доходов в федеральном бюджете, формализации и унификации бюджетных отношений федерального и регионального уровня.
6. Необходимость проведения структурных реформ, реформ жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, организационных, финансовых и территориальных основ местного самоуправления выводит на первый план решение вопроса о построении эффективной системы разграничения полномочий в области налогообложения и разграничения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы как одного из основных элементов следующего этапа налоговой и бюджетной реформы.
Для осуществления этого этапа налоговой и бюджетной реформы обоснована необходимость принятия следующих мер.
• в бюджетном законодательстве (Бюджетном кодексе РФ) необходимо установить долгосрочные нормативы закрепления налоговых доходов по федеральным налогам за бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами;
• в целях обеспечения условий для создания эффективной и прозрачной системы «горизонтального» перераспределения бюджетных ресурсов между органами власти необходимо предусмотреть такой вид закрепления налоговых доходов, как деление определенной доли налоговых доходов между муниципальными образованиями пропорционально численности населения;
• установление нормативов разграничения налоговых доходов между бюджетами различного уровня необходимо производить с учетом такого критерия, как неравномерность размещения налоговой базы.
7. Одним из главных недостатков российских бюджетно-налоговых реформ является их низкая результативность. В работе выделяются условия результативности, отвечающие потребностям развития российского федеративного государства.
Эффективность разграничения налоговых и неналоговых доходов между органами власти и управления различного уровня может быть достигнута при выполнении следующих условий. а) Органы государственной власти среднего и, в особенности, нижнего уровня должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы.
Решение данной проблемы состоит в установлении единых налоговых ставок (и, по возможности, налоговых льгот) на всей территории страны, несмотря на то, что такое решение противоречит принципам разграничения доходов между бюджетами. На нижние уровни управления следует передать полномочия по взиманию налогов, база которых в наименьшей степени подвержена межтерриториальной перемещаемости. Такое разграничение будет эффективно не только с точки зрения национальных интересов, но также интересов местных органов власти, т.к. немобильная налоговая база уменьшает возможности ее утечки в другие административно-территориальные образования. б) Прогрессивные налоги на доходы физических лиц на региональном уровне могут быть установлены только при возможности администрирования «глобальной» налоговой базы на уровне территориального образования.
Требование о «глобальности» налоговой базы трудновыполнимо с точки зрения администрирования в отношении налога на доход корпораций, но достижимо при налогообложении дохода физических лиц в случае, если административно-территориальные образования достаточно велики, во-первых, чтобы обеспечить ресурсы для администрирования доходов нерезидентов на данной территории и доходов нерезидентов на иных территориях, а во-вторых, чтобы при невозможности такого администрирования невыполнение требования о «глобальности» налоговой базы не вносило серьезных искажений в межтерриториальное распределение ресурсов. в) Полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения, направленного на достижение целей перераспределения дохода, должны быть закреплены за федеральным уровнем власти.
Данное правило следует из положения о том, что полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения в целом должны принадлежать федеральным властям. Если задачей федерального правительства является проведение политики перераспределения доходов на общегосударственном уровне независимо от принадлежности индивидуумов к. тому или иному территориальному образованию, то и правила прогрессивного налогообложения, служащего этим целям, должны быть едиными на территории всего государства. г) Полномочия по регулированию налогов, способных выполнять стабилизационную функцию, должны быть закреплены за федеральными властями, в то время как региональные налоги должны быть циклически устойчивыми.
Использование инструментов фискальной политики для целей экономической стабилизации является преимущественной функцией федеральных властей. В федеративной системе государственной власти использование стабилизационных механизмов на региональном уровне приводит к значительным потерям, что минимизирует контроль над совокупным спросом. Кроме того, федеральное правительство имеет приоритет в использовании механизмов кредитной и долговой политики. д) В случае если налоговая база неравномерно распределена по территории страны (как, например, в Российской Федерации), полномочия по ее налогообложению должны принадлежать федеральным властям.
Очевидно, что значительная наделенность природными ресурсами может позволить региональным властям оказывать государственные услуги по низким «налоговым ценам» (т.е. за счет относительно низкого уровня налогообложения), что может привести к неэффективному использованию ресурсов. е) Целевые налоги на пользователей общественных благ, а также платежи за пользование общественными благами применимы на всех уровнях государственной власти.
Полномочия по регулированию указанных видов налогов и платежей должны принадлежать различным уровням государственной власти в зависимости от конкретных получателей соответствующих общественных благ.
При анализе проблемы разграничения доходов основной вопрос заключается в определении того уровня власти, который с максимальной эффективностью способен обеспечить выполнение тех или иных государственных функций по финансированию расходов и предоставлению услуг. От ответа на этот вопрос зависит достижение трех важных целей государства: стабилизации экономики, эффективности и справедливости распределения расходных функций. От того, насколько продуманы и корректны эти исходные положения, во многом зависит реальный баланс общегосударственных и региональных интересов, а значит, и целостность государства, стабильность состояния общества.
Вестник Томского государственного университета. Экономика. 2019. № 46
УДК 336.025
Б01: 10.17223/19988648/46/3
М.А. Троянская
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДОВ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ ЗА СЧЕТ НАЛОГОВЫХ ИСТОЧНИКОВ: РОССИЙСКИЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ
Доходы бюджета — это финансовая основа любой страны, позволяющая ей как минимум выполнить принятые на себя расходные обязательства и как максимум образовать резервные фонды, которые необходимы и способны обеспечить финансовую устойчивость при наступлении кризисных ситуаций. Доходная составляющая бюджета является главным институтом финансового права, функциональная действенность которого находится в зависимости от функционирования различных сфер деятельности страны, которые напрямую не связаны с бюджетом. В России, основываясь на государственном устройстве, формирование бюджетов публично-правовых образований происходит на трех уровнях и соответственно образуются федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образований. Каждый из этих бюджетов обладает установленным законом составом доходных источников, однако главная роль в этом составе в большей степени принадлежит налоговым доходам. В статье рассмотрены доходы бюджетов с позиции разнообразных категорий (экономической, финансовой, правовой); отмечено, что налоговые доходы — это основной доходный источник бюджета любого уровня; показана разница в понятиях «разграничение» и «распределение» доходных источников между бюджетами; обобщена информация по российскому и зарубежному опыту по решению вопросов межбюджетного перераспределения налоговых поступлений с целью формирования доходов бюджетов муниципальных образований различных типов. По результатам исследования сделан вывод о невозможности копирования зарубежного опыта для российской практики без учета специфики нашей страны.
Ключевые слова: доходы, налоговые доходы, источники налоговых доходов, налоговые источники, формирование доходов местных бюджетов.
Бюджетная система любой страны, имеющей как унитарное, так и федеративное устройство, в обязательном порядке обладает местным уровнем. Бюджеты муниципальных образований играют существенную роль в социально-экономической жизни государства, являясь финансовой основой местной власти, без которой невозможно полноценное функционирование ни одной демократической страны. За счет ресурсов бюджетов муниципальных образований происходит финансирование обширного спектра государственных расходов, тем самым бюджеты муниципальных образований содействуют в удовлетворении жизненно важных потребностей населения.
Общим вопросам доходов бюджетов посвящены работы Т.П. Лагуновой , И.М. Соломко, М.Н. Соломко , Н.А. Поветкиной , М.А. Троян-
Однако в рассмотренных работах не приводится сравнительное сопоставление российской и зарубежной практики, что немаловажно с позиции учета положительного опыта в отечественной практике межбюджетного перераспределения налоговых поступлений.
Цель представленной статьи заключается в исследовании российского и зарубежного опыта теоретических вопросов формирования доходов местных бюджетов за счет налоговых источников.
Существенной задачей экономического развития Российской Федерации в современных условиях является формирование эффективной бюджетной системы, которая сконцентрирована на стимулировании экономики и сокращении социального неравенства среди граждан. Разделение налоговых полномочий и ответственности между структурами публично-правовых образований разного уровня находит выражение в налоговом федерализме, причем регулирование доходов от налогов и сборов между Федерацией и ее регионами, а также формирование доходной составляющей бюджета любого уровня, в частности и местного, зависят во многом от его организации.
Доходы бюджетов — это часть доходов государства, которая централизуется в бюджетах различных уровней. Доходы бюджета можно охарактеризовать с позиции разнообразных категорий:
— экономическая — доходы обладают двойственной природой: финансовой и правовой;
— финансовая — это денежные отношения, которые возникают у государства с хозяйствующими субъектами и гражданами в ходе формирования бюджетного фонда страны. С этой точки зрения доходы бюджета являются абстрактным понятием;
— правовая — это финансовая база деятельности страны, а также средство перераспределения денежных потоков в масштабах общества в пользу той или иной совокупности граждан, видов экономической деятельности и территорий. С этой позиции доходы бюджета — это элемент государственного регулирования.
В общем можно отметить, что доходы бюджета являются частью централизованных финансовых средств страны, которые необходимы для выполнения ею своих функций и выражают экономические отношения, появляющиеся в процессе образования фондов денежных средств, поступают органам власти для распоряжения ими.
Отметим, что понятие «доходы бюджета» законодательно определено в ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, где под ними понимаются денежные средства, поступающие в доходы бюджета, за исключением средств, которые являются источниками финансирования бюджетного дефицита.
С целью более детального осмысления сущности доходов как основы, обеспечивающей финансовую устойчивость государства, нужно выделить их признаки: достаточности; постоянства (регулярности) поступления; предсказуемости (прогнозируемости, плановости) и справедливости.
Правовая база, которая закрепляет виды доходов бюджетов, достаточно широка и находится в постоянном развитии. Так, Бюджетным кодексом РФ зафиксирован перечень видов доходных источников; в Налоговом кодексе РФ отражен перечень налогов и платежей, которые приравнены к ним; отраслевое законодательство закрепляет за бюджетами неналоговые доходы.
Основное место в доходах бюджета любого уровня власти занимают поступления от налогов и сборов. Налоговые доходы бюджета — это установленные законодательством налоги и сборы, а также возникшие в связи с их уплатой пени и штрафы. Налоговые доходы, в отличие от других доходов бюджетов, обладают признаками: обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности, денежного характера и публичного предназначения.
В современной экономике налог обладает законодательно установленным содержанием, основанным на достижениях правовой науки и практики, и в наибольшей мере учитывает взаимодействие между частными и публичными имущественными интересами.
Налоги — это эффективный финансовый регулятор государства, посредством которого стимулируется финансово-хозяйственная деятельность субъектов экономики, поощряется потребление, трудовая деятельность, инвестиции.
В современной ситуации усиливается роль налогов в связи с осуществлением перераспределительной функции. Экономические интересы публично-правовых образований разных уровней власти могут быть приведены в соответствие и воплощены в жизнь только при имеющихся научно обоснованных межбюджетных и налоговых взаимоотношениях.
Низшим и самым близким к гражданам уровнем власти является муниципальное управление, которое обладает определенной самостоятельностью при решении вопросов местного значения. Местные органы власти должны иметь в своем распоряжении достаточные для выполнения законодательно закрепленных полномочий ресурсы: муниципальную собственность, средства местного бюджета и т.д. В то же время вопрос финансового обеспечения является одним из самых острых для муниципального управления, поскольку финансовые ресурсы, которые имеются в распоряжении местных органов власти, не всегда соразмерны объемам реализуемых ими полномочий.
В Европейской хартии местного самоуправления, которая ратифицирована Российской Федерацией, отражено, что финансовые ресурсы местных органов власти должны находиться в соответствии с их полномочиями, определяемыми законодательными актами, а процедуры по финансовому выравниванию не должны выступать ограничением свободы в выборе мероприятий органами муниципальной власти для реализации своей политики. Анализ практики образования и исполнения бюджетов органов местного самоуправления в РФ свидетельствует о том, что указанных принципов придерживаются не всегда .
В нашем государстве на протяжении долгих лет одной из важных проблем сохранения России как единой целой страны является вопрос, связанный с бюджетным федерализмом, т.е. проблема разграничения доходов между публично-правовыми образованиями разных уровней бюджетной системы. В данный момент времени в российском законодательстве проведены значительные различия в понятиях «разграничение» и «распределение» доходных источников между бюджетами.
Разграничение доходов заключается в полном или частичном законодательном закреплении федеральными органами государственной власти на неизменной основе за бюджетами всех уровней бюджетной системы соответствующих видов доходных источников.
Под распределением доходов понимается передача органами публично-правовых образований разных уровней власти доходов, закрепленных за их бюджетами, в другие бюджеты бюджетной системы РФ в соответствии с нормативами отчислений, которые устанавливаются на постоянной основе или на очередной финансовый год.
При разграничении доходов между бюджетами всех уровней бюджетной системы России предусмотрены следующие положения:
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
— по федеральным налогам и сборам, а также налогам, уплачиваемым по специальным налоговым режимам, установлено их полное или частичное закрепление за бюджетами соответствующих публично-правовых образований;
— для региональных налогов предусмотрено полное закрепление за бюджетами субъектов Федерации;
— по местным налогам и сборам установлено полное закрепление за бюджетами тех территорий, на которых они взимаются; по местным налогам, взимаемым на межселенных территориях, — за бюджетами муниципальных районов;
— для неналоговых доходов предусмотрено полное или частичное закрепление за бюджетами публично-правовых образований разных уровней власти.
Имеющиеся проблемы бюджетного федерализма сказываются и на вопросах финансирования расходных обязательств бюджетов муниципальных образований. Истинное положение дел заключается в делегировании, которое связано с делегированием субъектами Российской Федерации значительного числа обязательств на муниципальный уровень, высокий уро-
вень вовлеченности местных органов власти в то, чтобы были воплощены в жизнь приоритетные национальные проекты, федеральные целевые программы, региональные программы и проекты, которые существенно воздействуют на социально-экономические аспекты развития муниципальных территорий и их дифференциацию. Образовавшееся данным образом напряженное состояние бюджетов муниципальных образований отражает необходимость действенного укрепления доходной части и увеличения финансово-экономического потенциала муниципальных территорий.
В данный момент времени на основании положений Бюджетного кодекса РФ собственные доходы местных бюджетов складываются из совокупности: местных налогов; налоговых и неналоговых доходов, зачисляемых в бюджеты разных уровней власти на основании бюджетного и налогового законодательства; доходов, полученных бюджетами в качестве безвозмездных поступлений, исключая субвенции.
Как известно, в соответствии со ст. 15 Налогового кодекса РФ, местными налогами в России считаются земельный налог, налог на имущество физических лиц и торговый сбор. Ставки местных налогов, дополнительные виды льгот отдельным категориям налогоплательщиков в рамках, которые определены законодательством, устанавливаются самостоятельно органами местного самоуправления. Помимо этого, муниципальная власть обладает полномочиями по принятию мер, дающих возможность расширить свой налоговый потенциал. В структуре налоговых поступлений в доходах муниципальных бюджетов доля местных налогов незначительна, а доминирующими доходами являются отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов.
В доходы бюджетов поселений и городских округов поступают местные налоги. У бюджетов муниципальных районов вообще отсутствуют в распоряжении собственные налоги. Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые собираются с межселенных территорий, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов. В целом доля поступлений в местных бюджетах, образуемая за счет местных налогов, является незначительной.
В Бюджетном кодексе РФ в главе 9 прописаны налоговые доходы муниципальных образований различных типов, где присутствуют и местные налоги, и нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов (табл. 1).
Необходимо упомянуть, что государственная пошлина за совершаемые определенные юридически значимые действия тоже входит в состав налоговых доходов местных бюджетов.
В настоящее время в Российской Федерации централизация стабильных и наиболее легко проверяемых налогов (акцизы, НДС, налог на прибыль организаций, НДПИ, транспортный налог) наблюдается в федеральном и региональных бюджетах. По этой причине у местных бюджетов пропадает интерес к наращиванию налоговой базы. Показатели приведенной табл. 1 свидетельствуют о том, что большинство бюджетов местного уровня обра-
зует свою доходную составляющую посредством нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, а не за счет налогов, относящихся к категории «собственные источники». В этой связи муниципальные органы власти, в большинстве случаев, не обладают информацией о финансовой базе, которой они смогут располагать не только в отдаленной перспективе, но и в самое ближайшее время. Поэтому можно констатировать, что муниципальные образования не обладают стабильными финансовыми ресурсами, обеспечивающими социально-экономическое развитие.
Таблица 1. Налоговые доходы муниципальных образований различных типов, %
Налог Тип муниципального образования
Городское поселение Муниципальный район Сельское поселение Городской округ
Земельный налог 100 Подлежащий взиманию на межсе-ленных местностях — 100 100 100
Налог на имущество физических лиц 100 Подлежащий взиманию на межсе-ленных местностях — 100 100 100
НДФЛ 10 Подлежащий взиманию на территориях: городского поселения — 5; сельского поселения — 13; межсе-ленного участка — 15 2 15
ЕНВД — 100 — 100
Налог, взимаемый в связи с применением ПСН — 100 — 100
ЕСХН 50 Подлежащий взиманию на территориях: городского поселения — 50; сельского поселения — 70; межсе-ленного участка- 100 30 100
Источник: составлено автором по Бюджетному кодексу РФ.
Что касается зарубежного опыта формирования доходной части бюджетов местного уровня за счет налоговых поступлений, то можно отметить, что их налоговые системы основываются на четырех основных схемах перераспределения налоговых источников между бюджетами:
— во-первых, «децентрализованная» (независимое назначение своих ставок в регионах и на местном уровне, что приводит к появлению дифференцированных ставок по стране (Канада, США, Швейцария)). К примеру, в США основные виды налогов используются параллельно, так, граждане уплачивают три подоходных налога — федерального, штатного и местного уровня;
— во-вторых, установление отчислений от единой ставки, которые регулируются центральным уровнем власти (Япония). Данный порядок осуществляет реализацию любой желательной степени централизации налого-
вых поступлений при отсутствии дополнительных обременений: установление общей налоговой ставки, которая впоследствии подлежит централизованному делению по единым нормативам, при этом доля поступлений передается также в региональные и местные бюджеты. К примеру, в Японии подоходный налог между бюджетами распределяется в следующей пропорции (при использовании максимальной величины налоговой ставки — 66%): 50% / 4% / 12% (центр / префектура / муниципалитет). Следовательно, большая часть доходов остается в центральном бюджете, что неслучайно, поскольку выравнивать бюджетную обеспеченность необходимо из-за неравномерности территориальных условий;
— в-третьих, «централизованная» (аккумулирование всего дохода в центральном бюджете для последующего перераспределения (Франция));
— в-четвертых, горизонтальное, «добюджетное» выравнивание (Германия). Содержание данного подхода в том, что сначала происходит сбор доходов на особых счетах (налоговых или межбюджетных), а после они подлежат перераспределению в бюджеты территорий по законодательно закрепленной формуле (например, пропорционально численности населения). Достоинством подхода является распределение налоговых доходов в соответствии с налоговым законодательством, которое изменяется реже по сравнению с бюджетным, что позволяет сохранить стимулы к администрированию собственных доходов территорий. В Германии параллельно вертикальному выравниванию, обеспечивающему распределение доходных источников между административными образованиями разных уровней власти, предусматривается также и горизонтальное перераспределение доходных поступлений между сравнительно сильными и слабыми с финансовой стороны федеральными землями.
В России главным бюджетообразующим доходом муниципальных бюджетов служит налог на доходы физических лиц. Аналогично нашей стране НДФЛ является одним из основных налоговых источников бюджетных поступлений и в зарубежных странах. Проведем анализ методов распределения поступлений от этого налога, применяемых в различных государствах мира. Результаты анализа отражены в табл. 2.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В 3 из 5 рассмотренных государствах (Австралия, Германия, Индия) федеральными законодательными актами подлежат установлению ставки и налоговая база. В 3 государствах (Канада, США, Швейцария) разными уровнями власти используется одна и та же налоговая база, причем в 2 государствах из этих 3 (в Канаде и Швейцарии) применяются также и долевые отчисления по налогу.
В 4 государствах (из 5 рассмотренных) часть поступлений от федерального подоходного налога так или иначе подлежит перераспределению в бюджеты нижестоящего уровня. Единственное государство, где отмеченное не происходит, — это США.
Многие страны, где федеральные и региональные органы власти совместно используют налоговую базу, предоставляют регионам значитель-
ную самостоятельность по установлению налоговой ставки, а порой и вычетов из налоговой базы.
Таблица 2. Порядок распределения поступлений от подоходного налога с граждан между уровнями бюджетов в зарубежных государствах
Государство Порядок распределения Примечание
Австралия Перераспределение поступлений Определение базы и ставки происходит в федеральном законодательстве. Часть поступлений аккумулируется в фонде, распределение средств которого между бюджетами нижестоящих уровней происходит по установленной формуле
Германия База и ставка определяются федеральным правительством, им же определяются и размеры нормативов отчислений. Налог в установленной бюджетной пропорции зачисляется в федеральный, региональный и местные бюджеты
Индия Доля поступлений от федерального подоходного налога подлежит перераспределению между регионами с использованием промежуточного фонда трансфертов с учетом установленной формулы. Перераспределение средств происходит на федеральном уровне в процентной доле от подоходного налога и закрепляется на срок 5 лет
США Совместное использование базы Федеральное правительство устанавливает базу, а штатам и местным властям предоставлено право по установлению собственных льгот и правил. Установление ставок штатами и муниципалитетами происходит на основании их собственного выбора
Швейцария Перераспределение поступлений. Совместное использование базы 30 % поступлений от федерального подоходного налога аккумулируется в фонде трансфертов, перераспределение средств которого между регионами происходит с использованием формулы соразмерно объему администрируемой части федерального подоходного налога конкретным регионом. Федеральный уровень определяет базу, но кантоны обладают правом по предоставлению собственных льгот. Установление ставок происходит кантонами
Проведя анализ используемых систем по распределению подоходного налога с физических лиц между бюджетами разных уровней, нужно отметить, что лишь в Германии действует система, которая аналогична российской, когда используется только единственный критерий распределения поступлений от подоходного налога между территориями — место фактического администрирования этих доходов. Аналогичный критерий применяется также в Канаде и Швейцарии, в то же время там он не единственный критерий .
С позиции большинства исследователей в решении вопросов межбюджетного перераспределения налоговых поступлений такие страны, как
США и Германия, проявляют себя наиболее опытными и развитыми. Существующий налоговый механизм в США снабжает доходными источниками бюджеты всех уровней власти. По сравнению с другими федеративными государствами в США проблемы уравнивания территориального распределения бюджетных ресурсов разрешаются посредством четкого разделения полномочий в бюджетно-налоговой сфере между федеральным правительством, властями штатов и местными органами. В Германии налоговый федерализм выстроен на основе максимального учета интересов территорий и подразумевает уравновешивание полномочий в сфере налогообложения между центром и его регионами и равенство всех нижестоящих бюджетов государства по отношению к государственному бюджету.
Во многих зарубежных государствах бюджетное выравнивание осуществляется как вертикальным (между различными уровнями власти), так и горизонтальным (между органами власти одного уровня) способом. Повсеместно вопросы определения размеров межбюджетной поддержки — это политически сложная и острая проблема, решаемая с учетом политического компромисса между стремлением в достижении установленного уровня и качества бюджетных услуг на всей территории государства и приемлемым в обществе минимальным обеспечением потребностей в расходах. В мировой практике используются две системы при разделении межбюджетных трансфертов: централизованная (создаваемая на более высоком уровне власти) и децентрализованная (создаваемая на том же бюджетном уровне) .
Обзор зарубежной практики образования доходов свидетельствует, что налоговый федерализм в разных странах разнороден и в большей степени зависит от избранного экономического курса и действующей налоговой политики. Важный элемент истинной финансовой самостоятельности субфедеральных властей — это такое распределение доходных источников между уровнями власти, при котором территории могли бы покрывать свои расходные обязательства за счет собственных финансовых ресурсов.
Подводя итог, еще раз отметим, что доходы бюджета — это финансовая основа любой страны, позволяющая ей как минимум выполнить принятые на себя расходные обязательства и как максимум, образовать резервные фонды, которые необходимы, чтобы обеспечить финансовую устойчивость при наступлении кризисных ситуаций. В России первое место в доходах бюджетов принадлежит налоговым поступлениям. Бюджет муниципального образования является более близким к гражданам и их проблемам, результат этого проявляется в наличии существенного круга полномочий у местных властей. Такое положение местного самоуправления должно быть обеспечено высокой финансовой самостоятельностью за счет собственных налоговых доходов. В то же время в отечественной практике имеется противоположная тенденция: значительная часть бюджетов российских муниципальных образований формирует свою доходную составляющую за счет установленных нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов. Поэтому можно отметить, что муниципальные образования не обладают стабильными финансовыми ресурсами, обеспечивающими социально-
экономическое развитие. Что касается зарубежного опыта в рассматриваемом вопросе, то там используются 4 схемы распределения доходных источников между различными уровнями бюджетов. Применить опыт распределения бюджетных источников какого-либо государства в Российской Федерации в чистом виде невозможно, поскольку имеется значительная дифференциация между публично-правовыми образованиями разных уровней власти в расчете на душу населения как в доходных показателях, так и в расходных. В этой связи любая система или их совокупность подлежит адаптации к специфике нашей страны.
Литература
1. Лагунова Т.П. О доходах местных бюджетов // Вестник ИжГТУ им. М.Т. Калашникова. 2014. № 3 (63). С. 75-77.
3. Поветкина Н.А. Роль и значение доходов бюджета // Финансовое право. 2015. № 6. С. 15-21.
5. Левина В.В. Актуальные проблемы формирования доходов местных бюджетов // Финансовый бизнес. 2016. № 4 (183). С. 22-29.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
12. Байков П.М., Королева Л.П. Налоговые доходы бюджетов городских округов -столиц Финно-Угорских автономий Приволжского федерального округа РФ: анализ и предложения по расширению // Налоги и налогообложение. 2014. № 6. С. 604-613.
13. Малис Н.И. Налоговые доходы региональных бюджетов: проблемы и перспективы // Финансы. 2018. № 1. С. 11-15.
14. Шинкарева О.В. Роль местных налогов в доходах бюджетов муниципальных образований // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия «Экономика». 2017. № 2 (12). С. 46-53.
15. Ларичев А.А. Налоговые источники доходов местных бюджетов в Канаде // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 6. С. 60-64.
17. Покровская Н.В. Налоги в доходах местных бюджетов стран ОЭСР // Экономика. Налоги. Право. 2014. № 3. С. 33-37.
19. Петрова Е.В. О проблемах распределения налога на доходы физических лиц между бюджетами разных уровней. Анализ зарубежного опыта // Успехи современного естествознания. 2007. № 9. С. 101-105.
20. Симаева И.К., Саранцева Е.Г. Анализ зарубежного опыта формирования доходов бюджетов и возможности его использования в российской практике // Системное управление : электронное периодическое научное издание. 2010. № 4.
Theoretical Issues of Local Budgets’ Revenue Formation at the Expense of Tax Sources: Russian and Foreign Experience
Maria A. Troyanskaya, Orenburg State University (Orenburg, Russian Federation). E-mail: m_troyanskaya@mail.ru
Keywords: revenue, tax revenue, sources of tax revenue, tax sources, formation of local budgets’ revenue.
13. Malis, N.I. (2018) Tax revenues of regional budgets: problems and prospects. Finansy — Finance. 1. pp. 11-15. (In Russian).
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
