Современное российское общество: актуальные проблемы и перспективы развития
СТАНОВЛЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
В.Н. Иванов
Институт социально-политических исследований РАН Борисоглебский пер., д. 13. к.З., 121069, Москва, Россия
Федерализм — форма государственного устройства, в основе которого лежит объединение нескольких государств (национально-государственные или административно-территориальные образования) в единое государство (федерацию) с общими для всех Конституцией, законодательством, гражданством, едиными принципами взаимоотношений федеральной власти и субъектов Федерации (федеративных отношений). Содержание последних регулируется региональной и национальной политикой, определяемых Центром совместно с субъектами Федерации.
Объединение государств (и народов) как политическая идея и практика имеет длительную историю и восходит еще к античным временам. В Древнем Риме существовали так называемые федеративные общины, свобода которых обеспечивалась договором и которые, находясь под властью Рима, пользовались определенной самостоятельностью в отличие от податных общин. «Расширяя свое влияние на другие народы, — пишет В.Ф. Калина, — римляне полностью подчинили только тех, кто силой пытался отстоять самостоятельность. С другими общинами, предпочитавшими мирную политику, они вступали в союзы, правда, в подавляющем большинстве случаев под верховенством Рима. Отношения оформились путем заключения договоров о мирных отношениях и торговле…”.
В средние века идеи федерализма развивались в основном в рамках религиозных учений.
Создание Соединенных Штатов Америки дало мощный толчок развитию теоретической мысли в этом направлении. Принципиальное значение для создания американской федерации имело положение, обоснованное видным политическим деятелем и теоретиком Джеймсом Мэдисоном: «Прежде всего, следует помнить, — писал он в 1787 году, — что союзное правительство вовсе не облечено властью вводить и применять все законы. Его юрисдикция распространяется лишь на известное число уложений, которые касаются всех членов республики и которые не могут быть введены одним из них в отдельности. Правительства же штатов могут взять на себя попечение о всех других вопросах, которые можно решать в отдельности, и таким образом они сохранят должную власть и должное поле деятельности”.
Разработанные в эти годы теоретические постулаты легли в последующем в основу политической практики ряда стран, избравших федеративную форму государственного устройства. Особенно большое значение имела концепция суверенитета, которым по взглядам некоторых американских теоретиков была наделена федерация в целом. Однако принятая в 1787 г. Конституция США, отражавшая такой подход к суверенитету, была дополнена соответствующей поправкой, которая гласила: «Полномочия, не представленные настоящей Конституцией Соединенных Штатов и не запрещенные для отдельных штатов, сохраняются соответственно за штатами или за народом”.
Подчеркивая необходимость «разделения суверенитета”, тот же Дж. Мэдисон писал: «У народа, сплоченного в единую нацию, верховная власть полностью принадлежит национальному законодательному органу. У сообществ, соединившихся с той или иной целью, верховенство принадлежит частично общесоюзному, а частично муниципальным законодательным органам. В первом случае все местные власти подчиняются верховной, которая пользуется правом проверять их, направлять и распускать. Во втором случае местные или муниципальные власти образуют самодостаточную и независимую ветвь верховной власти, которая так же не подпадает под юрисдикцию общесоюзной власти, как и та не входит в юрисдикцию местных или муниципальных властей в отведенной ей сфере деятельности. Следственно, в этом отношении предлагаемое правительство нельзя считать национальным, поскольку его юрисдикция распространяется лишь на ряд оговоренных предметов, тогда как все остальные остаются в полном и нерушимом суверенном ведении отдельных штатов”.
Концепция «делимого суверенитета” как содержательное ядро теории федерализма получила распространение и в Европе и доминировала до последней четверти XIX в. Она получила дальнейшее развитие в трудах А. де Токвиля.’Ёго фундаментальный труд «О демократии в Америке” (Т. 1-2, 1835г.) был переведен на русский язык и вызвал значительный интерес в России.
Для России опыт США и западноевропейских государств не имел большого значения. Россия в этом вопросе шла своим путем, о чем писали многие мыслители. Очень ярко и точно писал об этом, например, И.А. Ильин: «Россия имела только два пути: или стереться и не быть, или замирить свои необозримые окраины оружием и государственной властью… Россия подняла это бремя и понесла его; и осуществила единственное в мире явление”.
Единственным в мире явлением Россия стала и потому, что, решая проблемы своего государственного устройства, она стремилась сохранить все народы, языки, культуры, чем коренным образом отличалась от американских или западноевропейских правящих классов. Об этом тоже писал И.А. Ильин: «Не искоренить, не подавить, не поработить чужую кровь; не задушить иноплеменную и инославную жизнь; а дать всем жизнь, дыхание и великую Родину. Найти ту духовную глубийу, и ширину, и гибкость творческого акта, в лоне которых каждое включаемое племя нашло бы себе место и свободу посильно цвести — одни доцветая, другие расцветая. Надо было создать духовную, культурную и правовую родину для всего этого разноголосого человеческого моря; всех соблюсти, всех примирить, всем дать молиться по-своему, трудиться по-своему и лучших отовсюду вовлечь в государственное и культурное строительство”.
Создать «духовную, культурную и правовую родину” для всех, кто жил в России — эта задача доминировала, и решить ее можно было только путем сильного государственного единовластия. Территориальное расширение за счет сильной центральной власти привело к рождению Российской империи.
Россия, будучи империей, монархическим, унитарным, по сути, государством, имела в своем составе территориальные единицы, отличающиеся значительным своеобразием по своему политическому устройству и предоставленным им правам.
Царская власть шла на сохранение подобного своеобразия, руководствуясь соображениями целостности государства. Можно в качестве примера назвать такие составные части российской империи, как Польша, Финляндия, Бессарабия, Бухара и т.д. В целом же в состав империй входили губернии, края, области, княжества, эмираты.
Существенным моментом в истории российского федерализма было наличие договорных начал вхождения в состав российского государства различных территориальных образований. Так, на договорной основе в состав России вошли в разное время Башкирия, Калмыкия, Украина, Молдавия, Грузия, Восточная Армения, Азербайджан, Казахстан и другие земли. Их вхождение по существу означало, что российской многонациональной государственности были изначально присущи элементы федерализма. Наличие унитарных и федеративных начал создало основу для противоречий, для противоборства двух тенденций: федерализма и унитаризма. «В царской России делались попытки децентрализовать управление, разграничить полномочия, т.е. фактически просматривались в государственном устройстве признаки федерализма”.
После октябрьской революции Советская Россия, а затем Советский Союз были объявлены федеративным государством.
Принципиально важным в этой связи было принятие резолюции Третьим Всероссийским съездом Советов в январе 1918г. «О федеральных учреждениях Российской Республики”, в пункте 1-м которой в частности говорилось: «Российская Социалистическая Советская республика учреждается на основе добровольного союза народов России, как Федерация советских республик этих народов”. В пункте 5-м и 6-м речь шла о разграничении сферы деятельности федеральных и местных органов власти и отмечалось, что «все местные дела решаются исключительно местными Советами” и далее «Центральная Советская власть обязана следить за соблюдением основ федерации и представляет Российскую Федерацию Советов в ее целом. На центральную власть возлагается также проведение мероприятий, осуществимых лишь в общегосударственном масштабе, причем, однако, не должны быть нарушаемы права отдельных, вступивших в федерацию, областей” .
Создание федерации рассматривалось прежде всего как средство разрешения национального вопроса в многонациональной стране. Исторически первой быйа Создана Российская Федерация (ее образование закрепила Конституция РСФСР 1918 года). Ее главная особенность заключалась в том, что она была основана на автономии. Второй исторически возйикШей формой была Закавказская Федерация. Она просуществовала с 1922 по 1936 гг. и затем входившие в нее республики вошли непосредственно в состав СССР. —
В отличие от РСФСР Закавказская Федерация основывалась на договоре.
Советский Союз как новая форма федерации был основан на суверенитете своих субъектов и объединил как унитарные, так и федеративное (РСФСР) государства. Основными принципами построения советской федерации были провозглашены принцип добровольности объединения субъектов, их равноправность, демократический централизм. Но главным был национальный принцип построения федерации.
В составе Советского Союза насчитывалось 15 союзных республик, 20 автономных республик, 8 автономных областей и 10 автономных округов. Эта громоздкая и сложная система практически управлялась строго централизованно на основе единой для всех Конституции СССР и советского законодательства. Главным связывающим в единое целое звеном была коммунистическая партия, проводимая ею политика. Большой знаток советской истории, известный английский ученый Эдвард Карр, характеризуя эту тенденцию, в частности отмечал: «растущее сосредоточение власти, выраженное в следовавших одна за другой конституциях РСФСР и СССР, тенденция к замене федеральных форм реальностью унитарного государства и неэффективность конституционного контроля были в определенном смысле уступкой затянувшемуся чрезвычайному положению в стране. Борьба за существование, исход которой всегда под вопросом, никогда не создает атмосферы, благоприятной для децентрализации власти или для смягчения ее суровости”.
Однако ситуация в субъектах советской федерации со временем складывалась таким образом, что сосредоточение власти в центре вошло в противоречие с необходимостью ее децентрализации и передачи больших полномочий на места. Необходимость радикальных изменений в этом направлении, хотя и осознавалась определенной частью партийного руководства, вовремя не была осуществлена, а принимаемые меры носили паллиативный характер и вызывали все большее недовольство национальных элит, возглавляющих союзные республики.
Развал СССР создал принципиально новую ситуацию для России. Проблема утверждения нового, демократического федерализма стала на повестку дня. Серьезные изменения произошли уже в самом начале 90-х гг., после подписания Федеративного договора (март 1992 г.) и принятия Конституции РФ (декабрь 1993 г.). В соответствии с этими документами субъектами Федерации стали выступать не только национальные (национально-территориальные), но и административно-территориальные образования.
Российский федерализм изначально складывался не только как форма организации межнациональных отношений, но и как форма территориальной организации. К субъектам федерации были отнесены 21 республика, 6 краев, 49 областей, одна автономная область, 10 автономных округов и 2 города федерального подчинения. Все 89 субъектов Федерации были объявлены Конституцией РФ равноправными, хотя таковыми так и не стали. Как отмечено в Конституции РФ, статус республик определялся Конституцией РФ и Конституцией Республики, а статус других субъектов — Конституцией РФ и уставами этих субъектов. Кроме того, для разных категорий субъектов РФ различным оказался и порядок решения вопросов о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти.
Более того, в 90-е годы активно шел процесс наделения большими полномочиями субъектов федерации, что создавало предпосылки к их обособлению. В связи с тем, что республики представляют национально-государственные образования, их претензии на обособленность приобретают нередко этническую окраску. В случаях, когда национальные элиты претендуют на всю полноту власти и большие полномочия, чем это предусмотрено Конституцией РФ, возникает ситуация национально ориентированного сепаратизма.
По мнению многих исследователей, взаимоотношения субъектов Федерации с Центром являют собой доминанту развития российской государственности, потенциал которой во многом зависит от регионов. «Унаследованные от тоталитарного режима стереотипы сознания, связанные с диктатом Центра, -отметил Ф.Б. Садиков, — с неизбежностью порождают противодействие периферии, усиливают центробежные тенденции. Можно утверждать, что до середины 1994 г. нарастала опасность превращения противоречий между Центром и регионами в основное противоречие современного российского общества, способное привести к распаду России”.
Ситуация после 1994 г. хотя и несколько изменилась, но острота противоречий между Центром и регионами в целом сохранилась, сохранились и центробежные, граничащие с сепаратизмом тенденции.
В настоящее время Российская Федерация имеет в своем составе весьма отличающиеся, с точки зрения опыта государственного строительства, регионы. Некоторые из них имеют весьма длительные по времени государственные традиций, другие делают только первые шаги в этом направлении. Их претензии на национально-государственную самоидентификацию часто не встречают должного понимания и воспринимаются как чрезмерные. Попытки оправдания подобного подхода проявляются в обосновании идеи «одна нация — одно государство”. В настоящее время, практически все регионы России являются многонациональными й реализация такого подхода могла бы только способствовать
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
разрушению единства и целостности страны. Заслуживает внимания в этой связи подход д.ф.н. В.А. Печенева, утверждающего, что стратегической целью России как демократического федеративного государства должно стать «свободное и самостоятельное развитие каждой нации внутри многонационального российского государства, но не в виде доведенного до абсурда права наций на самоопределение, вплоть до отделения, а в форме самой широкой культурно-национальной автономии”. Многие полиэтнические государства мира используют институт экстерриториальной культурно-национальной автономии как дополняющую систему федеративного устройства структуру. Именно она позволяет найти оптимальные пути сохранения национального своеобразия и удовлетворения действительных, а не мнимых, продиктованных амбициями национальных элит, потребностей.
Вместе с тем, процесс становления российского федерализма не обошелся без крайностей и перекосов. Особенно это проявилось в «параде суверенитетов”, последствия которого еще не вполне ясны.
Первый мощный толчок к суверенизации был сделан еще руководством Советского Союза, объявившем о равноправном участии союзных республик и автономных образований в разработке нового Союзного договора. Эта, казалось бы, демократическая мера значительно усилила недовольство национальных элит в союзных республиках, подтолкнув их к борьбе за свой собственный суверенитет.
После развала Советского Союза все автономные области (кроме одной) объявили себя республиками и вместе с уже существовавшими заявили о своем суверенитете. Все это вместе взятое создало сильный потенциал сепаратизма и центробежных тенденций. Принятый 31 марта 1992 г. Федеративный договор остановил этот «парад”, хотя, конечно, не решил всех вопросов (к тому же его подписали не все субъекты Федерации; Татарстан и Чечня его не подписали). В последующем, в феврале 1994 г., был подписан Договор с Татарстаном «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Республики Татарстан”. Согласно этому Договору Республика Татарстан получила значительную самостоятельность в решении не только внутренних, но и внешнеполитических и внешнеэкономических вопросов.
Принятие этого Договора породило принципиально новую коллизию, о которой и заявил Президент Татарстана М. Шаймиев: «Центр идет на подписание договоров с республиками, более того, не стандартных, а различных и по объему передаваемых друг другу полномочий, и по характеру взаимоотношений. Но нам еще предстоит оценить истинное значение этого документа. Когда Россия будет добиваться приведения в соответствие Конституций республик с Основным федеральным законом, и эта проблема возникнет в отношении Татарстана, тогда и проявится сила этого документа. Он подписан на основе признания двух конституций, а значит, Татарстан будет также полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей Российской Конституции в соответствии со своей”. В этой позиции отрицается по сути примат федеральных законов (Основного закона) над республиканскими. Такого рода коллизии получили довольно широкое распространение. Несоответствие республиканского законодательства федеральному стало явным, но усилия Центра до сих пор не увенчались успехом. Местные власти явно не спешат привести в соответствие принятые законодательные акты, а Федеральный Центр не располагает механизмами принуждения к этому.
Анализ практики современного российского федерализма, проблем его становления и развития, включает в качестве обязательного элемента координацию и согласование двух уровней управления (общефедеральный и региональный), выяснение противоречий между ними. В основе этой практики лежит не только опыт конституционного регулирования, но и конституционно-договорного.
В настоящее время договорами и соглашениями охвачено около 50 субъектов РФ. При этом следует учесть, что они имеют и общие черты, и специфические. Очевидно, назрела необходимость своего рода систематизации подписанных договоров и соглашений между Центром и субъектами Федерации. В связи с тем, что регионализация государственной жизни как тенденция проявляется все более явно, такого рода анализ становится особо необходимым. Как верно заметил постоянный представитель РФ при Европейских сообществах, бывший председатель Госсовета Республики Татарстан В.Н. Лихачев, «федерализм для России — страны многонациональной, поликонфессиональной — больше чем просто форма государственного устройства. Это и стабильность государства, его безопасность, баланс интересов Центра и регионов, оптимизация их взаимодействия”.
В этом кратком положении сказано о многом. Как показали события последних лет, самым сложным является достижение баланса интересов Федерального Центра и субъектов Федерации. Отсутствие подобного баланса лежит в основе многих противоречий в их отношениях.
Отнюдь не спосббствует оптимизации федеративных отношений существующая практика «договорных привилегий”, которыми в той или иной мере пользуются Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Удмуртия, Свердловская и Нижегородская область и некоторые другие. Факты такого рода
создают нечто вроде негласной конституции регионов в их стремлении получить у Центра те или иные льготы. 1ю существу, все это усиливает асимметрию в самой федерации, что, естественно, вызывает новые импульсы социально-политической напряженности.
Можно согласиться с выводом д.и.н. М.С. Козлова о том, что «в той или иной мере противоречия между федеральными и региональными органами государственной власти охватывают самый широкий спектр вопросов — разногласия конституционно-политического характера, разные подходы в экономическом реформировании, межнациональные отношения, социальные гарантии и многое другое”. Конечно, многое определяется тем, что Федеральный Центр не выполняет свои обязательства перед регионами, не обладая необходимыми для этого ресурсами. Однако дело не только в этом. Очень важна своевременная переориентация центральной власти на менее централизованную форму федеративных отношений в целом и межбюджетных отношений в частности. Последние определяют очень многое в характере взаимоотношений Центра и субъектов Федерации, в их взаимной заинтересованности.
Начало формирования межбюджетных отношений относится к периоду 1992 — 1993 гг. и совпадает с процессом приватизации. В это время произошел перенос не обеспеченных доходами расходных полномочий на региональные бюджеты, что обусловливало нерациональную бюджетную политику и практику на местах.
По существу, в 1993 г. началось формирование экспериментального бюджетного федерализма, основанного не на достаточно разработанной и целостной нормативно-законодательной базе, а на ежегодных законах о федеральном бюджете, президентских Указах и ведомственных инструкциях. Это привело к возрастанию финансовой самостоятельности субъектов Федерации, несогласованности налогово-бюджетной политики и росту фактического неравноправия субъектов Федерации в бюджетной сфере.
Четыре республики (Башкортостан, Карелия, Татарстан, Якутия) получили особый режим взаимодействия с федеральным бюджетом, что не могло не вызвать недовольство в других регионах.
Последующие годы (1994 — 1997) не внесли сколько-нибудь значительных изменений в межбюджетные отношения.
В целом, к концу 90-х гг., общая система бюджетного федерализма находилась в незавершенном состоянии, что не могло не сказаться на развитии федерализма в целом. К тому же в массовом сознании сформировались представления о несправедливом характере самого бюджетного федерализма. Характерны в этой связи результаты опросов населения, проводимые Центром социологии национальных и региональных отношений ИСПИ РАН. Так, респондентам задавался вопрос: «В условиях экономического кризиса обострился вопрос о вкладе каждого региона в общероссийское достояние. Считаете ли Вы, что Ваш регион дает больше другим, чем получает от них (столько же, сколько получает, дает меньше, чем получает)”. Подавляющее большинство отмечало, что именно их регион дает больше другим регионам, чем получает от них. Подобным образом ответили, например, 52% опрошенных в 1997 г. жителей Оренбурга, 45% опрошенных в Удмуртии, 30% — в Хакасии, 47,2% — в Башкортостане.
Бюджетный федерализм, выражающий единство общефедеральных и региональных интересов, с одной стороны, и свободный от неоправданных диспропорций, вызванных непомерными претензиями на привилегии некоторых регионов, с другой, может и должен стать важнейшим интегрирующим фактором в развитии российского федерализма.
Успешное решение этой задачи прямо зависит от многих обстоятельств и прежде всего от того, какая будет избрана модель бюджетного федерализма. Ныне действующая бюджетная система основана на четырех составляющих: подоходный налог, НДС, акцизы и налог на прибыль. Они составляют более 80% доходов консолидированного бюджета и используются бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.
Первые три относятся к федеральному налоговому сбору, а последняя имеет две ставки: фиксированная федеральная и региональная, устанавливаемая местными властями и ограниченная верхним пределом федеральной ставки. В соответствии с российским законодательством доходы территориальных бюджетов состоят главным образом из закрепленных за ними регулируемых доходов, источники которых непостоянны.
Как отмечают исследователи, недостатком такой модели является излишняя централизация фискальных функций.
Ситуацию осложняют и многочисленные факты не выполнения своих обязательств как регионами, так и Центром. Регионы не перечисляют налогов в центральный бюджет, а Центр произвольно меняет пропорции распределения налогов, уменьшая таким образом финансовые возможности регионов. Это становится одной из главных причин конфликтов между Центром и регионами. К тому же подобный
экономический конфликт нередко приобретает национальную или сугубо политическую окраску. Все это вместе взятое серьезно осложняет весь процесс становления и развития российского федерализма.
Предотвратить такого рода конфликты возможно, прежде всего, посредством более точного выполнения обоюдных обязательств, с одной стороны, и своевременной государственной поддержкой действительно нуждающихся в ней регионов, а не тех, кто умеет лучше ладить с федеральными властями. Государственная поддержка в такой ситуации имеет большой социально-политический смысл, поскольку позволяет обеспечить гражданам, проживающим в «депрессивных регионах», возможность пользоваться правами и свободами, гарантированными Конституцией РФ.
Реальное оказание своевременной селективной поддержки регионам предполагает в качестве обязательной меры отработку нормативно-методической системы оценки реальных потребностей в подобной поддержке, повышение ответственности местных властей за использование предоставляемых Центром средств, налаженный контроль и гласность.
Решая эти вопросы, нельзя не учитывать такого объективного явления, как нарастание разрыва в душевом бюджетном обеспечении регионов, ничем практически не отличающихся по своему экономическому и социальному потенциалу (например, Белгород — Татарстан: в 1992 г. — соотношение 1/1,5; а в 1997 г. — уже 1/3).
Дисбаланс душевых расходов между самым богатым и самым бедным регионами не уменьшается, а увеличивается: в 1992 г. он был 15,5 (раза), а в 1997 г. — 22,5. Естественно, что подобная ситуация может только усилить центробежные процессы в Российской Федерации. «Поэтому, — отмечает глава администрации Белгородской области Е.С. Савченко, — подход к структуре и формированию межбюджетных отношений нужно пересматривать. И мы поддерживаем в этой связи … концепцию правительства* … по малобюджетным отношениям, в основе которой душевые бюджетные доходы и расходы, скорректированные на стоимость социальных стандартов и прожиточный минимум. Важно, чтобы эта концепция, концепция подхода к решению проблемы с державных, государственных позиций, воплотилась в жизнь”.
Главной предпосылкой ее реализации является наличие государственной воли, последовательности и высокой ответственности как Федерального Центра, так и субъектов Федерации. Ее результатом будет значительная оптимизация межбюджетных отношений, а, стало быть, — и развитие российского федерализма в целом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Абдулатипов Р.Г., БолтенковаЛ.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 1. — М., 1992.
2. Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей. — М., 1998.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
3. Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. — 31 января 1918. №11.
4. Ильин И.А. О России. — М., 1991.
5. Калина В.Ф. Развитие идеи федерализма в истории человечества // Социально-гуманитарные знания. 1999. №1.
6. Карр Э. История Советской России. Т. 1. — М., 1990.
7. Конституции зарубежных государств. — М., 1996.
8. Лихачев В. Опыт соглашений между Москвой и Казанью // НГ-регионы. (Приложение к Независимой газете). 1999. №4.
10. Развитие бюджетного федерализма в условиях переходного периода // Российские регионы. 1999. №1.
11. Россия: Центр и регионы. Вып. 2. — М., 1998.
13. Садиков Ф.Б. «Центр — регион”: проблемы взаимоотношения//Социологические исследования. 1997. № 8.
14. Шаймиев М. Унитарной России не будет // Московские новости. 1994. № 27.
15. Этнополис. — М-, 1993. № 2.
*
Речь идет о концепции, разрабатывавшейся правительством Е.М. Примакова.
FORMATION OF FEDERALISM IN RUSSIA
V.N. Ivanov
10.2. Истоки и становление федерализма в России
Федерализм в России находится в стадии становления. Обусловлено это тем, что у России нет собственного опыта подлинных федеративных отношений: большую часть своей истории Россия де-юре (до 1918 г.) или де-факто (в советский период) была унитарным государством. Тем не менее элементы федерализма в России были.
Идеи самоуправления закреплялись еще в Русской Правде, Новгородской и Псковской судных грамотах, Судебниках 1497 и 1550 гг., Соборном уложении 1649 г., актах Петра I и т. п. В процессе расширения Российской империи входящие в состав России народы и территории (княжества, ханства, царства, губернии и пр.) сохраняли возможность самоуправления и достаточно широкую степень автономии.
В конституционных проектах декабристов уже содержатся оформленные идеи и концепции федерации («республика многонациональной федерации славянских и некоторых соседних государств Центральной и Южной Европы», «конституционная монархия, состоящая из федеративных территорий» и т. п.).
Обострение национальных отношений в России в конце XIX — начале XX в. предопределяет расширение антиимперского движения, появление различных платформ политических партий и расширение идеи перехода к федерации с созданием областных и национальных автономий.
Пришедшие к власти в 1917 г. большевики к федерации относились отрицательно («…федерация вредна, федерация противоречит принципам социал-демократии в их применении к русской действительности…»), однако ход истории достаточно быстро изменил их взгляды, и именно при советской власти (в 1918 г.) Россия впервые де-юре стала федеративным государством. Переход к федерализму рассматривался как единственный способ остановить распад бывшей Российской империи.
Российская федерация изначально носила не договорный или конституционно-договорный (как федерация СССР), а конституционный характер: федерация в России была провозглашена, учреждена, а не явилась следствием добровольного объединения различных территорий и народов. В январе 1918 г. III Всероссийский съезд Советов принимает Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, которая учредила Россию как федерацию советских национальных республик. Позднее федеративная форма территориального устройства закрепляется в Конституции 1918 г. и во всех последующих российских конституциях. Субъектами федерации в советский период развития являлись только республики (в том числе автономные республики), хотя предусматривалось наличие в составе федерации отдельных территорий (автономных областей, автономных округов) с особым национальным составом, бытом, традициями, которые также принимали участие в работе федеральных органов власти. Примечательно, что по Конституциям СССР 1937 и 1977 гг. автономные республики РСФСР имели непосредственное фиксированное представительство в одной из палат — Совете национальностей Верховного Совета СССР. Таким образом, представители большей части составных частей РСФСР (краев и областей) от участия в решении общефедеральных вопросов были отстранены. Количество, состав, названия автономных республик России неоднократно (зачастую произвольно) изменялись.
Начало 1990-х гг. в истории российского федерализма отмечено как так называемый «парад суверенитетов». В Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г. подтверждена необходимость существенного расширения прав автономных республик. В 1991 г. четыре из пяти автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская), входившие в состав краев, провозгласили себя республиками; Еврейская автономная область, сохранив свое наименование, вышла из состава Хабаровского края; Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области; появились проекты образования новых республик на основе некоторых краев, областей (Уральской, Дальневосточной и др.).
После распада СССР в 1991 г. стал реальным и распад Российской Федерации. В значительной степени его предотвратил Федеративный договор 1992 г. Данный Договор представлял собой фактически синтез трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и группами субъектов федерации: во-первых, республиками; во-вторых, краями, областями, городами федерального значения; в-третьих, автономной областью и автономными округами. Федеративный договор вошел как составная часть в Конституцию РФ 1978 г., что предопределило его юридическую силу, значение и место в правовой системе государства. Однако Федеративный договор не мог разрешить все негативные тенденции в российских внутрифедеративных отношениях прежде всего потому, что закреплял неравноправие различных субъектов федерации, а это не могло удовлетворить представителей большей части субъектов — краев и областей. Кроме того, Договор подписали не все регионы, в частности, Татарстан, Чечено-Ингушская Республика, многие субъекты РФ подписали его с оговорками. В настоящее время Федеративный договор юридически не отменен, упоминания о нем содержатся в действующей Конституции РФ, однако его значение и место в правовой системе принципиально изменились: в соответствии с ч. 1 разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ положения Договора действуют в части, не противоречащей Конституции РФ. Таким образом, большая часть положений Федеративного договора сегодня фактически не действует, и этот Договор стал не столько действующим правовым актом, сколько историческим документом.
Дальнейшее развитие федеративных отношений в России осуществляется на основе Конституции РФ 1993 г.
Поделитесь на страничке
Следующая глава >
Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Проблемы и перспективы развития федерализма в Российской Федерации»
Актуальность темы исследования:
Проблемы государственного устройства России являются, пожалуй, наиболее сложными во всем государствоведении как в теоретическом, так и в практическом плане. Поэтому, несмотря на то, что этим проблемам уделено большое внимание в нашей науке, они по-прежнему остаются не менее актуальными и требуют дальнейшего исследования и выработки необходимых практических мер по совершенствованию Российской Федерации.
Разработка и воплощение в жизнь наиболее целесообразной разновидности федерации для России имеет, прежде всего, значение для сохранения и укрепления целостности нашего государства и обеспечения его безопасности, как с точки зрения внутреннего устройства, так и на международной арене. Определение основных направлений совершенствования Российской Федерации важно также для наиболее целесообразной организации публичной власти, как в центре, так и в регионах, для четкого определения правильного соотношения различных уровней власти.
Значимость данных проблем определяется также необходимостью создания гражданского общества в рамках всей страны, обеспечения общефедеральных стандартов прав и свобод человека и гражданина.
Федерализм вызывает особый интерес в силу той роли, которую играют федеративные государства в современном мире. Федеративная форма государственного устройства является довольно распространенной, и исследование ее различных аспектов имеет существенное теоретическое и практическое значение. Актуальность и сложность выбранной темы обусловлена постоянным совершенствованием самих федеративных государств с целью добиться наиболее полного развития демократии, максимального учета в федеративном устройстве местных условий и интересов Центра, наиболее целесообразного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов. Нельзя не отметить, что шесть крупнейших государств мира являются федерациями1.
Выбор федеративной формы государственного устройства в Российской Федерации — это предпочтение пути развития, который в состоянии обеспечить целостность и стабильность, мир и согласие в государстве, демократическое развитие общества. Принятая в 1993 г. новая российская Конституция, наконец, сделала Россию федерацией de facto. Удалось приблизиться к такой конституционной модели, которая отвечала бы современным требованиям демократии, позволяла бы рационализировать осуществление государственной власти, снять противоречия между различными вариантами видения сущности федеративного устройства и его предназначения.
Несмотря на это, проблемы федерализма и федеративных отношений и в настоящее время являются очень актуальными в Российской Федерации в связи с проведением длительных многоступенчатых реформ, в том числе и реформ государственного устройства.
Необходимость разработки проблем федерации и федерализма возросла сегодня и в связи с тем, что сейчас эти вопросы осмысливаются в новом правовом пространстве, с гораздо более широких позиций. Президент России в своих ежегодных Посланиях Федеральному Собранию не раз обращался к проблемам реформирования государственного устройства. В Послании Федеральному Собранию в 2001 году В.В. Путин отмечал, что «по
1 Это Российская Федерация, Соединенные Штаты Америки, Бразилия, Канада, Индия, Австралия. настоящему сильное государство — это еще и прочная Федерация»2. Кроме того, Президент определял стоящие перед государством проблемы и устанавливал направления осуществления реформ. Так, в этом Послании Президент указывал на необходимость более четкой проработки вопроса о разделении предметов ведения и компетенции между Федерацией и субъектами как одной из наиболее сложных проблем федерации. В Послании Федеральному Собранию 2002 года В.В. Путин, касаясь практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и отдельными субъектами Федерации, необходимой в определенный период, отметил, что само существование таких договоров часто приводило к фактическому неравенству в отношениях между субъектами Российской Федерации, и в конечном счете — неравенству между гражданами3. В Послании 2003 года Президент подвел некоторые итоги проведенной работы по реформированию государственного устройства: «юридически и фактически восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам. Благодаря восстановлению единого правового пространства смогли вплотную заняться разграничением полномочий между центром и регионами»4.
В подтверждение этих слов можно констатировать, что в последние годы в России действительно уже много сделано на пути реформирования существующей федерации: расторгнуто большинство договоров между Федерацией и субъектами, которые способствовали нарушению
2 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, 2001 год.
3 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, 2002 год.
4 Послание Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации, 2003 год. конституционного принципа равенства субъектов между собой, изменен порядок формирования Совета Федерации, созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента, что способствует более четкой реализации властных полномочий Президента в субъектах Федерации5; создан Государственный Совет — совещательный орган при Президенте РФ, формируемый из глав исполнительной власти субъектов РФ, что позволяет лучше осуществлять взаимодействие органов государственной власти Федерации и ее субъектов; создана Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Очевидно, что упомянутые реформы — не последние на пути совершенствования сильного демократического федеративного государства в России. Осталось еще множество нерешенных вопросов в сфере государственного устройства. Среди таких «пробелов»: отсутствие законодательного закрепления института федерального вмешательства, слабая проработка механизмов реализации федерального контроля над нормативными актами субъектов Федерации, а также решений Конституционного суда.
Как представляется, федерация — это именно та форма государственного устройства, которая способна определять развитие целого ряда государств, включая Россию, на довольно длительный срок. Именно этим обусловлен выбор темы исследования — проблем и перспектив
5 Очевидны положительные тенденции в создании таких образований. Главы округов не вторгаются в компетенцию субъектов и не «оттягивают» на себя права и обязанности субъектов. Среди их полномочий -организация контроля над исполнением федеральных законов, указов Президента РФ на территории субъектов, организация взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов, и др. федерализма в Российской Федерации. Актуальность выбранной темы определяется еще и некоторыми особенностями федерации в России, не имеющими аналогов в других государствах.
Методы исследования
Методологической основой диссертации являются общенаучные методы исследования, а также конкретно-исторический, сравнительно-правовой методы, юридический анализ. Применены методы диалектического познания, системно-структурный и логический подходы, иные научные приемы исследования, что позволило выявить определенные закономерности и тенденции развития федерации в России, определить основные проблемы и наметить возможные пути их разрешения.
Состояние научной разработанности проблемы
Нельзя не отметить большой интерес ученых и исследователей к изучению вопросов федеративного устройства и федерализма, как вообще — в мировой науке, так в частности в советской науке и современной российской науке. Более того, в связи с проходящей федеративной реформой, современные российские авторы уделяют все больше внимания не только общим вопросам федерации, федерализма и путей их совершенствования, но и более узким вопросам, но от этого не менее важным, таким как разграничение предметов ведения и полномочий в федерации, принципы федерации, оптимизация структуры и состава федерации, перспективы развития федерализма.
Становлению и развитию теории федерации и федерализма способствовали фундаментальные исследования прошлого, в частности, работы иностранных исследователей: Ж.Бодена, М.Вебера, Т.Гоббса, Г.Еллинека, М.Зейделя, А.Лабанда, Ш.Монтескье, Д.Мэдисона, Ж.Ж.Руссо, А.Токвиля, дореволюционных российских государствоведов: Н.М. Коркунова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, в которых авторы рассматривали истоки и суть процессов государственного развития, определяли основные закономерности и тенденции развития, рассматривали проблемы распределения государственной власти по вертикали.
Большое внимание вопросам государственного устройства и в частности вопросам федерации в СССР и РСФСР уделялось представителями старой юридической школы, известными учеными, такими как И.Н. Ананов, А.И. Лепешкин, Г.В. Александренко, Д.Л. Златопольский, И.П. Ильинский, H.A. Михалева, В.Е. Чиркин, В.И. Лафитский, Б.С. Крылов, Л.М.Карапетян, С.И. Русинова, Н.П. Фарберов и многие другие. Работы этих авторов послужили основой исследований диссертанта, посвященных опыту развития РСФСР в составе Союза Советских Социалистических Республик. В их работах содержится не только анализ теоретических основ федерализма, но и зачастую проводится сравнительный анализ опыта иностранных федераций. С некоторыми выводами этих авторов, особенно в исследованиях, написанных в период существования СССР, можно не согласиться, однако в целом, работы указанных авторов представляют очень большой интерес как чрезвычайно глубокие исследования, основанные на конкретном историческом опыте.
Нельзя не отметить и молодых авторов, занимающихся проблемами федеративного государства, чьи работы уже занимают достойное место в ряду исследований федерации и федерализма, которые использовались диссертантом. Среди них A.C. Автономов, A.M. Арбузкин, H.A. Умнова, И.В. Лексин, К.Т. Курашвили, Н.М. Добрынин, A.A. Жученко и др. В них интересны новые взгляды и походы к проблемам федерации, предложения по реформированию, хотя, к сожалению, можно отметить неглубокую проработанность исторической базы. Особое внимание заслуживают фундаментальные исследования конституционного права Российской Федерации и зарубежных стран, содержащиеся в учебных пособиях и монографиях, авторами которых являются М.В. Баглай, Ю.И. Лейбо, JI.M. Энтин, Б.А. Страшун, O.E. Кутафин, Е.И. Козлова.
Как представляется, было бы неверным изучать проблемы и перспективы федерализма, не используя опыт и подходы представителей зарубежной доктрины. В частности при проведении исследования использовались труды таких зарубежных авторов как В.Остром, У.Райкер, П. Пернталер, Д.Элейзер, P.JI. Уотте, Р.Агранофф и др. Эти авторы проводят многосторонние исследования федерализма и федеративных государств, их моделей и принципов формирования.
Вместе с тем нельзя не отметить, что по многим вопросам и проблемам федерализма в научном мире не существует единой точки зрения, особенно в вопросах классификации России, как федеративного государства, или, например, вопросов суверенитета федерации и ее субъектов.
Несмотря на то, что проблеме развития федераций и федерализма посвящено немало научных трудов, а само законодательное регулирование довольно интенсивно развивается, в данной сфере остаются острейшие вопросы, которые нуждаются как в теоретическом осмыслении, так и в разработке практических предложений по их решению.
Цель исследования
Целью настоящего диссертационного исследования является изложение условий, факторов и закономерностей существования и развития федерации в России на основе анализа исторического опыта федеративных отношений как в Советском Союзе, а позднее в Российской Федерации, так и в западных федерациях с большим опытом существования подобной формы территориального устройства государства. Кроме того, исследуются проблемы, скопившиеся в Российской Федерации в настоящее время, их истоки, и возможности их решения.
Исходя из вышеизложенного, в диссертации реализуются следующие задачи:
• определение исторических видов в федеративном государстве;
• определение особенностей Российской Федерации, которые связаны с многовековым развитием России как государства и которые обусловлены изменениями, происходящими в сфере экономических, политических и правовых отношений;
• анализ конституционно-правовых аспектов федеративного устройства Российской Федерации в соответствии с новой Конституцией 1993 года и практикой государственного строительства, сложившейся на настоящее время;
• анализ системы распределения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, определение слабых сторон такого распределения, предложение мер по ее реформированию;
• определение перспектив федеративного устройства в Российской Федерации;
• анализ реформ, происходящих в сфере государственного устройства в Российской Федерации в настоящее время;
• формулирование предложений по совершенствованию федеративной системы в России.
Поскольку целый ряд вопросов федеративного устройства России достаточно глубоко исследован в трудах ученых, диссертант лишь кратко остановился на них (так не были освещены вопросы определения предметов ведения субъектов Федерации, кратко изложены вопросы территории в федеративном государстве, вопросы распределения компетенции государственных органов Федерации и субъектов), что позволило глубже рассмотреть те проблемы, которые с его точки зрения недостаточно исследованы или вообще оказались вне поля зрения ученыхконституционалистов, либо на тех положениях, которые им подвергнуты критическому анализу.
Объект и предмет исследования
Объектом исследования является Российская Федерация, ее предшественник — Союз Советских Социалистических Республик (правопреемником которого она является), а также федеративные государства мира, опыт построения федераций которыми является чрезвычайно полезным для России, и в том числе опыт Соединенных Штатов Америки, Канады, Бельгии, Германии, Австралии, Латиноамериканских государств.
Предметом исследования является опыт Российской Федерации, как государства, которое на протяжении своей истории сталкивалось как с унитаризмом в государственном развитии, так и с федерализмом. Кроме того, в диссертации осуществлен сравнительный анализ опыта иностранных федераций на пути совершенствования их государственного устройства с целью использования в качестве примеров при проведении текущих реформ в России.
Научная новизна исследования
Научная новизна исследования заключается, прежде всего, в постановке и осмыслении процессов конституционно-правового развития и реформирования Российской Федерации, тенденций развития и изменения федерализма в качестве формального и фактического свойства государственного устройства России.
В диссертации осуществлена новая классификация принципов федерации в России, более детально разработаны конкретные принципы. Кроме того, рассмотрены модели федерации и выдвинуты предложения по имплементации моделей в существующие условия государства.
В работе рассмотрены основные тенденции распределения предметов ведения в Российской Федерации и зарубежных странах, выявлены недостатки существующей системы распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, автором выдвинуты предложения по реформированию существующей системы, в том числе внесению изменений в Конституцию Российской Федерации.
Положения, выносимые на защиту
1. Соглашаясь с теми авторами, которые признают лишь две формы государственного устройства — унитарную и федеративную; «диссертант обосновывает необходимость выделения формы, являющейся переходной от международно-правового образования, в том числе конфедерации, к федерации, то есть формы, в которой появляются определенные признаки единого государства.
2. Анализируя особенности таких объединений как Европейский Союз, диссертант приходит к выводу о том, что ЕС, являясь по существу конфедерацией, носит в себе признаки федерализма (наличие акта учредительного характера, единой целостной системы государственных органов, обязательность большинства принимаемых актов для государств-членов ЕС, единой денежной единицы, гражданства, наличия единого пространства для передвижения лиц, товаров, услуг и.т.д., и имеет явную тенденцию к созданию федерации.
3. На основе исследования причин образования федеративных государств в диссертации показано, что на этот процесс может оказывать существенное влияние целый комплекс факторов или один из них, в том числе исторические традиции, национальный состав населения, наличие серьезных противоречий между отдельными частями государства, языковые различия и др.
4. Исследования реальных взаимоотношений центра и регионов в унитарных и федеративных государствах дает основания полагать, что существует необходимость признания существенных различий между такими понятиями как «унитарное» и «федеративное» государственное устройство, с одной стороны, и «унитаризм» и «федерализм» с другой, поскольку децентрализованное унитарное государство может носить в себе явные признаки федерализма, и, наоборот, централизованные федерации, имеющие в своем составе автономии могут на практике функционировать на основе четко выраженного унитаризма.
5. Анализ основных тенденций, характерных для современных государств, дает основания для выделения трех противоположных направлений в их развитии: первую основную тенденцию характеризуют централизация, усиление черт унитаризма в федеративных государствах, вторую — децентрализация, приводящая в определенных случаях к распаду единого федеративного государства, созданию на его основе независимых государств, третью — преобразование унитарных государств в федеративные, что может быть связано с международных влиянием, усилением сепаратизма в отдельных регионах и другими факторами. Наиболее перспективным является, по мнению диссертанта, преобразование в федерации независимых государств с целью главным образом укрепления экономической и политической независимости.
6. Российская Федерация является фактической федерацией, начиная с 1993 года, когда была принята Конституция, закрепившая федеративное государственное устройство. Несмотря на конституционное закрепление прежними конституциями федеративного устройства РФ, фактически это было унитарное государство, обладающее всеми соответствующими признаками и принципами.
7. В диссертации раскрываются различные модели федеративного государственного устройства как в зарубежных странах и в советском государстве, так и характерные черты модели Российской Федерации на современном этапе.
8. На основе исследования негативного и позитивного подхода к понятию государственного суверенитета в диссертации доказывается, что провозглашение некоторых республик в составе Российской Федерации суверенными государствами не только противоречит Конституции Российской Федерации, но и не соответствует юридическому и фактическому положению этих субъектов.
9. В диссертации выделены и более детально разработаны отдельные принципы федерации в России.
10. На основе исследования особенностей различных субъектов Российской Федерации диссертантом предлагаются пути уменьшения их числа за счет автономий, что, одновременно, позволило бы решить проблему взаимоотношений автономий с теми субъектами РФ, в состав которых они входят.
11. В результате исследования различных подходов к классификации предметов ведения и полномочий Российской Федерации, предлагаемых различными российскими авторами, в диссертации предлагается более полная и обоснованная классификация как исключительных, так и совместных с субъектами РФ полномочий.
12. Анализ разграничения предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленного в Конституции РФ, дает основания для вывода о необходимости уточнения ряда формулировок ее ст.71 и 72, а также расширения перечня предметов их совместного ведения.
13. В связи с тем, что перечни исключительных и совместных предметов ведения, установленные Конституцией РФ являются закрытыми, а все, не перечисленные предметы ведения по остаточному принципу передаются субъектам федерации, конституционно требуется решить вопрос о принципах и порядке отнесения новых предметов ведения к компетенции Российской Федерации, совместной компетенции или исключительной компетенции субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость исследования
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего развития юридической науки в области разработки проблем государственного устройства, а также учтены в процессе дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации. Положения диссертации могут использоваться при преподавании дисциплин: «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».
Апробация результатов исследования
Материалы диссертационного исследования использовались в учебном процессе на факультете международного права Московского государственного института международных отношений (Университет) при преподавании студентам дисциплин: «Теория государства и права», «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран». Некоторые выводы и предложения изложены в опубликованных работах. Материалы диссертации также были использованы в процессе практической работы по подготовке законопроектов и аналитических заключений в качестве юриста-эксперта Фонда правовых проблем федерализма и местного самоуправления по фундаментальным вопросам государственного устройства Российской Федерации и иностранных государств.
Портнова Е. В.
НЕКОТОРЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
7.4. НЕКОТОРЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО
ФЕДЕРАЛИЗМА
Портнова Елена Витальевна, кандидат юридических наук, доцент. Доцент кафедры Частного и публичного права Место работы: Пензенский государственный университет
Аннотация: Задача состоит в том, чтобы выявить наиболее острые и значимые проблемы российского федерализма и найти пути их преодоления.
Выводы: исходя их анализа проблем российского федерализма и беря во внимание исторические особенности Российской Федерации, полагаем, что модель современного федерализма должна соответствовать таким признакам, как сильная центральная власть, симметричность, административно-территориальная структурная организация субъектов Российской Федерации.
Практическая значимость: выводы, представленные в статье, будут способствовать расширению теоретических и практических представлений относительно организации российского федерализма, в связи с чем предполагается, что они могут иметь определенную ценность для науки Конституционное право.
Ценность: статья предназначена для научных работников, преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, судейского сообщества, а также всех, кто интересуется проблемами российского федерализма.
Ключевые слова: Российский федерализм, государственно-территориальное устройство, субъекты Российской Федерации, разграничение сфер ведения.
SOME CURRENT PROBLEMS OF RUSSIAN FEDERALISM
Portnova E. Candidate of Law Associate Professor of private and public law Place of employment: Penza State University
В настоящее время Российская Федерация насчитывает 85 субъектов и является самой большой федерацией во всем мире. В рамках настоящей статьи автор ставит перед собой цель осветить наиболее острые и значимые проблемы современного российского федерализма и возможные пути их решения.
Для начала следует определиться с тем, что же такое федерализм. В юридической науке сформулировано несколько определений федерализма. Как правило, федерализм рассматривается, во-первых, в качестве одной из форм территориального устройства государства, обеспечивающих единство страны и децентрализацию государственной власти на основе принципа разграничение сфер ведения между федерацией и регионами, во-вторых, как одна из основ конституционного строя РФ. Федерализм также интерпретируется как важнейший механизм гарантии устойчивости государства, а также развития отношений между различными этническими общностями . Многие исследователи связывают проблемы российского федерализма со стремлением центральной власти сохранить единство, в то время как многие субъекты
РФ стремятся к автономному существованию.
Одна из проблем российского федерализма связана с противоречивостью закрепления федеративной формы государственно-территориального устройства Российской Федерации. Ни в одном государстве с федеративным территориальным устройством в мире нет такого видового разнообразия членов федерации, как в России (в настоящее время насчитывается 6 видов субъектов РФ) . Конституция РФ фактически установила ассиметричную федерацию, назвав в ч.2 ст. 5 республику «государством». В то же время в ч.4 ст. 5 Конституции РФ говорится, что субъекты федерации равноправны в своих взаимоотношения с федеральной властью. Однако же на практике разные виды субъектов РФ имеют различные права и обязанности, вследствие чего происходит разрыв законодательного пространства. Так, республики в составе Российской Федерации вправе принимать свои конституции, вводить собственное гражданство, устанавливать свой язык, в то время как иные субъекты РФ вправе иметь лишь собственный устав. Таким образом, асимметричность России обусловлена закреплением различ-
ного статуса субъектов РФ, в основу образования которых положены территориальный и национальный признаки, а также существованием сложносоставных субъектов федерации .
Говоря об асимметричности Российской Федерации, не стоит забывать и о том, что субъекты РФ значительно отличаются между собой по масштабу. Так, площадь самого маленького субъекта РФ Севастополя равна 1080 км, а площадь самого большого субъекта РФ Якутии составляет 3083523 км. Понятно, что при такой значительной разнице в площади сложно выровнять и условия развития субъектов РФ.
Следующая проблема российского федерализма связана с большой территорией Российской Федерации. Выше упоминалось о том, что в России в настоящее время насчитывается 85 субъектов. В связи данным фактом возникает проблема уменьшения количества регионов, которая может быть решена лишь через их укрупнение. Не стоит также игнорировать тот факт, что между субъектами РФ существует большой разрыв по условиям жизни людей, по уровню безработицы, доходов, культуры, по развитию инфраструктуры и т.д. Основная задача федеральных властей состоит в недопущении чрезмерных разрывов в уровне жизни между регионами и справедливом перераспределении собранных на федеральном уровне средств.
Указанные особенности российского федерализма порождают также проблему управления регионами. Возможно, наиболее вероятным решением указанной проблемы будет децентрализация федеративных отношений. В процессе развития федеративных отношений предметы ведения федерации и субъектов РФ подвергаются многочисленным изменениям и уточнениям. Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ вправе делегировать отдельные полномочия региональным органам исполнительной власти и, наоборот . В настоящее время уже создана специальная рабочая комиссия по вопросам перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти, а также органами местного самоуправления. Региональным органам государственной власти планируется передать 101 полномочие в качестве собственных полномочий в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов. В то же время федеральные органы власти оставляют за собой право контролировать осуществление делегированных полномочий, а также предусмотрено изъятие полномочий, если их исполнение будет признано неэффективным. При этом важно не только предусмотреть делегирование части полномочий регионам на постоянной основе, но также предусмотреть и передачу постоянных источников доходов в экономически разумном объеме. Однако часть субъектов РФ неоправданно надеются на федеральной финансовое обеспечение тех проектов, которые могут быть претворены в жизнь за счет регионального бюджета. Данная позиция приводит к тому, что субъекты Российской Федерации, пытаясь на законодательном уровне расширить свои полномочия, пытаются минимизировать свои расходы на реализацию закрепленных полномочий с целью получения федеральных субсидий. Тут важна и работа самих регионов, чтобы определить те сферы, за которые субъект федерации может нести ответственность в полном объеме. В этой связи важное значение имеет Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П по делу о проверке конституционности
положений статьи 153 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы . Суд выразил правовую позицию, согласно которой перераспределение полномочий между Федерацией и субъектами Российской Федерации не может повлечь снижение достигнутого уровня социальных гарантий, предоставляемых гражданам. Так, в случае если муниципальное образование тратит деньги на содержание детей в детских дошкольных учреждениях, то при нехватке этих средств данные расходы покрываются за счет средств вышестоящих бюджетов в субсидиарном порядке .
В итоге перераспределения полномочий между федерацией и субъектами РФ предполагается, что региональные и муниципальные власти должны получить большую автономность и функционировать исключительно в интересах общества. Однако некоторые исследователи утверждают, что в настоящее время избыточная децентрализация государственной власти сменяется чрезмерной концентрацией властных полномочий у федерального центра .
Не стоит забывать о том, что современный российский федерализм — во многом уникальное явление, не имеющее аналогов в истории и современном мире. Исторически развитие федерализма в России обусловлено рядом присущих ей черт, которые связаны с историческими, экономическими, социально-культурными и национально-этническими причинами . Российский федерализм построен на национально-государственном, национально-территориальном а административно-территориальном принципах. Такой подход учитывает многонациональность населения России, в которой проживает 193 этноса. В связи с этим в Российской Федерации долгое время оставалась нерешенной проблема концепций «о праве наций на самоопределение» и «о сохранении территориальной целостности России». Данная коллизия была разрешена посредством принятия ФКЗ от 17 декабря 2001 года «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», который закрепил невозможность выхода субъектов РФ из состава России. Ценность названного закона видится также в том, что он решил проблему со сложносоставными субъектами РФ путем укрупнения субъектов Российской Федерации. В период с 2004 по 2008 годы было проведено объединение Пермской, Камчатской, Иркутской, Читинской областей и Красноярского края с входящими в их состав автономными округами. Укрупнение субъектов ВФ проводится на основе территориальной, исторической и культурной общности народов с целью предупреждения сепаратизма.
Рассматривая проблемы управления столь масштабной федерацией, не нужно забывать о региональной политике. В соответствии с Указом Президента РФ региональная политика есть система целей и задач государственных органов по управлению развитием регионов страны, а также механизм их реализации . Основная задача государственной политики в рамках данной программы — устранение социально-экономических различий между регионами, что будет способствовать достижению стабильности в стране.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Реформы В.В. Путина, проводимые с целью оптимизации управления страной во время первого Президентского срока, явились большим шагом в укреплении федеративных отношений. В результате реформ был учрежден пост полномочного представителя Пре-
Портнова Е. В.
НЕКОТОРЫЕ СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
зидента в федеральных округах; подвергся реформированию Совет Федерации; произошло приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным; введен институт федерального вмешательства в регионы.
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» , принятым Государственной думой 6 октября 1999 года, был введен институт федерального вмешательства в регионы. Чуть позже, 19 июля 2000 года, принимается Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающий:
1. Ответственность региональных органов власти в случае нарушения Конституции Российской Федерации, а также федерального законодательства.
2. Право Президента РФ на роспуск законодательного органа субъекта РФ, при условии одобрения Государственной Думой.
3. Отрешение от должности главы субъекта РФ, в случае издания им нормативно-правового акта, противоречащего Конституции РФ, а также федеральному законодательству.
4. Временное отстранение от должности главы субъекта РФ при наличии мотивированного заключения Генпрокурора РФ .
Результатом указанных преобразований явилась некоторая стабилизация законодательной базы федеративных отношений, проведено более четкое разграничение сфер ведения между центром и регионами. Кроме того, ряд исследователей отмечают, что при укреплении вертикали власти в начале 2000-х произошло чрезмерное укрепление федерального центра и изменился баланс сил между субъектами РФ и федерацией в пользу последней .
Далее начался длительный процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным. Существенный вклад в укрепление российского федерализма внесло решение Конституционного Суда Российской Федерации «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», в котором Суд пояснил, что в соответствии с Основным законом РФ не допускается какого-либо другого носителя суверенитета и источника власти, кроме многонационального народа РФ. Следовательно, не предполагается и какого-либо другого государственного суверенитета, помимо суверенитета России . Последний исключает наличие двухуровнего суверенитета властей, которые существуют в единой государственной системе власти. Таким образом, указанное Постановлений Конституционного Суда РФ исключило наличие собственного суверенитета у республик и иных субъектов РФ.
Указанная позиция Конституционного Суда РФ чуть позже была подтверждена в Определении Конституционного Суда РФ «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Рес-
публики Коми, Республики Северная Осетия-Алания и Республики Татарстан» . Конституционный Суд РФ признал неконституционными ряд положений статей региональных основных законов, устанавливающих суверенный характер государственности данных субъектов Федерации, их правомочие регулировать вопросы, относящиеся к ведению Федерации.
Наиболее острой в настоящее время видится проблема развития новых регионов, вошедших в состав РФ. 18 марта 2014 года между Россией и Республикой Крым был заключен договор, согласно которому в составе Российской Федерации образуются новые субъекты РФ — республика Крым и город федерального значения Севастополь. В соответствии с указанным договором до 1 января 2015 года вводится переходный период с целью урегулирования проблем присоединения новых регионов в экономическую, финансовую и правовую системы РФ. Следовательно, перед федеральными органами власти возникла важная миссия, заключающаяся не только в перестроении всех систем органов власти вошедших территорий, но и в самой деликатной форме интегрировать население страны в новую культуру. Несмотря на гарантированность права народа на сохранение своего языка, осознание себя в качестве части другого государства, перестройка прежнего жизненного уклада, не могут пройти незаметно. Ряд исследователей отмечает, что степень единства страны есть ни что иное, как итог практической деятельности представителей государства . Не стоит забывать о том, что в основу принятия новых регионов в состав Российской Федерации положен национально-государственный принцип.
Таким образом, исходя их анализа проблем российского федерализма и беря во внимание исторические особенности Российской Федерации, полагаем, что модель современного федерализма должна соответствовать таким признакам, как сильная центральная власть, симметричность, административно-территориальная структурная организация субъектов Российской Федерации.
Список литературы:
1. Белякова А. М. К вопросу о некоторых проблемах современного российского федерализма//Пробелы в российском законодательстве. 2013. № 5. С. 43 — 47.
3. Дробышева Е.В. Изменение субъектного состава Российской Федерации как способ решения проблемы асимметричности федерации // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2008. № 3. С. 36-37.
6. Першин Е.В., Глигич-Золотарева М.В. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2. С. 11 — 13.
7. Петухов А.В. Этапы развития федеративных отношений в Российской Федерации // Регионология. 2009. № 1. С. 16-28.
8. Российская газета. № 108. 24.05.2006.
9. Российская газета. № 147. 01.08.2000.
10. Смирнова В. В. К вопросу о развитии правовых основ российского федерализма и проблемы управления //
Административное и муниципальное право. 2014. № 11. С. 1142 — 1153.
11. Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
12. Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.
13. Собрание законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
14. Указ Президента РФ от 03.06.96 № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.
15. Шайхеев Т. И. Российский федерализм: особенности конституционной модели и проблемы ее практической реализации/Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6. С. 3 — 8.
РЕЦЕНЗИЯ
на научную статью канд. юрид. наук, доцента Портновой Елены Витальевны «Некоторые современные проблемы российского федерализма» Актуальность представленной на рецензирование научной статьи заключается в том, что современное развитие российского федерализма связано с существованием некоторых проблем. Современный российский федерализм — во многом уникальное явление, не имеющее аналогов в истории и современном мире. Новизна состоит в том, что в статье выявлены наиболее острые и значимые проблемы российского федерализма на современном этапе, а также предложены пути их преодоления, заслуживающие внимания. Материал предоставлен в методически грамотной последовательности, изложен четко и логично.
Представленная на рецензирование статья написана на высоком уровне. Выводы, представленные в статье, будут способствовать расширению теоретических и практических представлений относительно организации российского федерализма, в связи с чем предполагается, что они могут иметь определенную ценность для науки Конституционное право.
Таким образом, статья канд. юрид. наук, доцента Е.В. Портновой «Некоторые современные проблемы российского федерализма» рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.
Декан Юридического факультета Пензенского государственного университета Д-р юрид. наук, д-р ист. наук, профессор
В.В. Гошуляк
Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Становление и тенденции развития современного российского федерализма»
Актуальность темы исследования. Российский федерализм в новом качестве функционирует почти пятнадцать лет, со дня подписания Федеративного договора. Его позитивные стороны в сохранении и развитии российской государственности, как и частичные социально-политические издержки, определяются в полной мере противоречиями демократизации сфер общественного развития России.
Россия находится на этапе становления федеративной государственности, которая развертывается на фоне сложных и противоречивых социально-экономических, правовых отношений. Страна все еще переживает глубокий системный кризис, охватывающий практически все стороны ее общественной жизни.
Сегодня важно дать объективный анализ процессу становления и развития федерализма в России во всей его противоречивости, I характеризующегося борьбой отжившего и нарождающегося в российской государственности.
Вот почему актуальным являются глубокие его исследования методологических проблем развития федерализма в России, исторических его предпосылок. Важно, с позиции некоторой временной дистанции, всесторонне осмыслить наиболее сложный период в его становлении — возникновение при всей противоречивости работающей модели нового федерализма, обеспечивающего сохранение Российского государства, его целостности и суверенитета, гарантию неповторения судьбы СССР. При этом нельзя игнорировать исследование роли Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года, определившего форму и содержание реального российского федерализма, основные положения которого были закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой в декабре 1993 года.
Осуществление конституционных принципов федерализма, обеспечивающих баланс интересов Федерации и ее субъектов было затруднено отсутствием необходимой правовой базы. Последовательное создание такой базы дает стимул для развития федерализма в России, устранению противоречий между федеральным центром и субъектами федерации.
Раскрывая специфику становления российского федерализма, важно определить тенденции его развития, сохранение его региональных особенностей, нарождающейся новой региональной политики.
Безусловно, совершенствование федерализма во многом обусловлено уровнем теоретической и практической компетентности управления, качественно подготовленным кадровым потенциалом, поиском форм участия в управлении в федеральных органах и на местах представителей всех народов страны. Спектр данных проблем в сопоставлении с функционированием различных моделей федерализма в зарубежных государствах может оказаться полезным в деле федеративного строительства в нашей стране.
Определение перспектив развития Российской Федерации требует комплексного подхода к определению тенденций на основе углубления демократизации всех сфер общественного развития. Федерализм необходимо рассматривать не только как фактор сохранения и упрочения российской государственности, а, . прежде всего, как основу удовлетворения экономических, социокультурных, духовных интересов народов, составляющую его социальное содержание.
Поэтому, несмотря на большой объем литературы по проблемам федерализма как в центре, так и в регионах, научный анализ процессов его развития всегда будет актуальным. . • •
Степень научной разработанности проблемы.
• / .
Проблема анализа развития федерализма в России привлекает внимание ученых разных специализаций: юристов, политологов, историков, экономистов, культурологов, этнологов и т.д. Сложилась самостоятельная научная дисциплина «федералистика». Предпринята попытка Р.Г. Абдулатиповым определить самостоятельную научную и учебную дисциплину «федералогию», комплексно отражающую специфику и потенциал теории и практики мирового и российского федерализма1. По его мнению, новая федеративная Россия уже осознала необходимость такого комплексного и предметного подхода к систематизации теории и практики федерализма.
Многие исследователи обращают внимание на то, что специальных, обобщенных работ, посвященных комплексному анализу развития российского федерализма пока нет. А имеющаяся большая исследовательская литература хотя и выступает источником продуктивной информации, но дает немало поводов для поиска концептуальных решений, гипотез и теоретических ориентиров2.
Для углубленного, анализа становления и развития федерализма в России нередко привлекаются работы западных исследователей — Д. Дж.Элазара, П. Кинга, Р. Даниэлса, X. Линца, В. Острома, К. Росса, и др3. В них исследуется зарубежный опыт федеративных отношений, представлена теория федерализма, анализируются проблемы регионализма, подчеркивается, что федерализм представляет демократическую форму государственного устройства. Труды этих ученых распространялись в научных журналах, использовались в
1 Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004. С. 5.
3Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество: М., 1993; Линц X., Степан А. Государственность, национализм и демократизация // Полис. 1995 № 7; Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5; Кола Д. Противоречия в конституционной истории СССР / Россия и строительство многонационального правового государства // Полис. 1998. № 6; Росс К. Федерализм и демократизация в России // Полис. 1999. № 3; Элазер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5; Ян Э. Государственное и этническое понимание нации: противоречия и сходство // Полис. 2000. № 1. авторских публикациях. П. Кинг подчеркивает, что «федерацию удобно определять как конституциональную систему, которая являет собой пример разделения (полномочий) между центральным и региональным правительством, и в которой регионам даровано особое представительство в процедурах принятия решений на центральном уровне. Самая характерная черта федерации, — укрепление региональных компонентов таким образом, что они представлены в центре и в этом смысле составляют часть его»1.
В.Остром расширяет функции федерализма, обращая внимание на его взаимосвязь с демократической организацией общества и самоуправлением.
Новейший период российской государственности связан и в теоретико-методологическом, и в практическом аспектах с поиском ответов на многие вопросы политического, экономического, социально-психологического, этнического характера. Многие из этих проблем имеют фундаментальный смысл. По Д.Дж. Элазару — это классификация федеральных систем: союзы, конституционно-децентрализованные союзы, федерации, конфедерации, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги и различные формы совместного управления и т.д.
Современная российская федералистика базируется на анализе теории и практики зарубежного федерализма. Однако она имеет прочную теоретическую базу, представленную трудами отечественных исследователей федерализма.
Различные аспекты становления и развития федерализма в России были предметом научно-практических исследований многих ученых и политиков. Среди них: Р.Г. Абдулатипов, A.C. Автономов, Л:Ф.
Болтенкова, С.Д. Валентей, И.Н. Барциц, В.М. Герасимов,, Н.М.
Добрынин, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, Н.В. Михайлова, A.A. Мацнев,
• t *
Н.П. Медведев, М.В. Столяров, И.А. Умнова, В.А. Черепанов^ В.Н.
I •
— i.
1 Кинг П. Классифицирование федераций // Полис. 2000. № 5. С. 14-15. » •
Чиркин и др.1 В них присутствует политологический анализ становления российского федерализма за пятнадцатилетний период. Исследовались важнейшие проблемы развития федерализма: асимметрии, этнических аспектов, разграничения предметов ведения и компетенции во властных отношениях центра и субъектов Российской Федерации, экономические проблемы, региональные особенности федерализма, основные этапы становления законодательных основ российского федерализма и другие проблемы.
Исследователи федерализма все чаще опираются на труды ученых предшественников, разрабатывавших теорию федерализма в прошлые века. Среди них A.C. Ященко, П.Драгоманов, Г. Новоторжский, Ф.Ф. Л
Кокошкин и др.
Внимание к проблемам федерализма обусловлено не только необходимостью упрочения государственности и сохранения территориальной целостности России, обращает внимание Р.Г. Абдулатипов, но и укрепления демократии ^ерез соблюдение прав и законных интересов различных национальностей, предотвращение межэтнических конфликтов, развитие рыночной экономики на основе
2 Ященко A.C. Теория федерализма: опыт систематической теории права и государства. Юрьев, 1912; Драгоманов М., Новоторжский Г. Национальность, автономия, федерация. М., 1906; Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917. учета особенностей культуры и традиций народов Федерации. «Федерализм, — подчеркивает он, — это своего рода сердцевина национальной политики, если под ней иметь в виду политику по отношению к многочисленным национальностям и территориям России. Главное при этом, чтобы . соблюдалось равноправие граждан независимо от их национальностей во всех сферах жизни, обеспечивались равноправие и национальная справедливость в функционировании исторических сообществ»1.
Однако в литературе встречается и другая позиция, утверждающая в частности, что национальный признак несовместим с федерализмом. «Федерализм, — пишет Л. Смирнягин, — задуман для того, чтобы совместить преимущества крупного государства с выгодой самостоятельности территориальных общностей людей, которые, согласно принципам федерализма в условиях демократии, обладают неотъемлемыми и равными правами решать свои насущные проблемы самостоятельно по месту проживания.Национальный же вопрос решается в принципе внутритерриториально, так как решение адресуется всем входящим в данную нацию вне зависимости от места проживания в пределах страны, поскольку их право защищаться во всех точках страны вполне одинаково»2. Однако до сих пор в отечественном обществоведении нет единой концепции развития федерализма. Идут теоретические дискуссии о предпочтительности той или иной формы государственного устройства, о путях и тенденциях его развития.
Большое число научных трудов посвящено роли региональной политики в совершенствовании федеративных отношений. Это работы
Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996. С. 130. • • .
Федерализм и региональные отношения (Опыт России и Западной Европь*)ЛЙ., 1999. С. 36-37. ‘ • :
В.Г. Введинского, B.B. Климанова, A.A. Кисельникова, Н.П. Медведева, В.К. Медведевой, JI.A. Смирнягина, А.И. Сухарева, И.А. Умновой и др.1
Следует подчеркнуть, что специфика региональных и территориальных проблем российского федерализма как никогда требует более глубокого исследования. Пока еще недостаточно уделяется внимания анализу интегральной модели территориального развития.
Интерес представляют труды ученых в регионах, глубоко и последовательно разрабатывается теория федерализма в Татарстане, Дагестане, Ростове-на-Дону, Новосибирске и др.
Проблемы федерализма стали одними из важнейших исследовательских направлений в Российской академии государственной службы при Президенте РФ. За последние десять лет только на кафедре национальных, федеративных и международных отношений было подготовлено свыше 30 кандидатских и докторских диссертаций.
Объектом исследования являются федеративные отношения, складывающиеся в Российском государстве. ‘
Предметом исследования является политологический анализ закономерностей становления российского федерализма, выявление исторической взаимосвязи, проявляющейся в его характере, тенденций развития.
Целью исследования является осмысление процессов становления и тенденций развития современного российского федерализма. Для реализации этой цели решаются следующие задачи: определить теоретико-методологические основы анализа становления и развития российского федерализма;
1 Введинский В.Г. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000; Климанов В.В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации. М., 2000; Кисельников A.A. Региональная политика в странах рыночной экономики. Учебное пособие. М., 1998; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. Учебник. М., 2002; Медведева В.К. Региональная политика России в условиях реформирования федеративных отношений. М., 2002; Сухарев А.И. Основы регионологии. Саранск, 1998; Смирнягин JI.A. Концепция региональной системы России. Саранск, 1998.
— осуществить историко-политологический анализ особенностей становления современного российского федерализма;
— выявить роль и значение международного опыта в развитии федерализма в России;
— осмыслить тенденции развития федеративных отношений в России: соотношение централизации и децентрализации: проанализировать сущностную проблему реализации федеративных отношений — разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями власти;
— обосновать закономерность регионализации в управлении федеративными отношениями, его роль в его совершенствовании.
Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются такие методы исследования, как: метод комплексного анализа, политико-правовой, исторический, системно-структурный, логический и иные методы научного познания. Политико-правовой метод позволил, в частности, проанализировать изменения, происходящие в процессе совершенствования Российской Федерации, выявить тенденции во властных отношениях между федеральным центром и субъектами федерации, между субъектами федерации в процессе осуществления регионализации федеративных отношений.
Источниковой базой исследования стали: Федеративный договор, Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Указы и Послания Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, договоры, заключенные между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, материалы Совета Федерации, мониторинговые исследования действенности законодательства Российской Федерации. ,
Научная новизна выявляется в том, что в ней осуществлен» на «. 1 основе политического осмысления противоречивый путь зарождения современного российского федерализма, преодолеваемый в поступательном его развитии.
Представлен анализ преодоления стихийности, несбалансированности государственного развития в начале 90-х годов и основных направлений законотворческой деятельности органов государственной власти и представителей научной общественности. В связи с этим, вопреки многим отрицательным оценкам, доказывается и обосновывается роль и значение Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года, который фактически предотвратил Россию от распада вслед за СССР.
По-новому осмыслен процесс вхождения федеративных отношений в конституционное поле в связи с принятием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, что ознаменовало начало этапа стабилизации в развитии российского федерализма.
В диссертации осуществлен анализ поиска путей развития федерализма в России в условиях демократизации страны; значение обращения органов государственной власти к зарубежному опыту, критическое отношение к возможностям его использования в России. В связи с. этим впервые проанализировано содержание ряда международных научно-практических конференций, проводимых Советом Федерации в субъектах Федерации, с участием зарубежных специалистов в области федерализма.
Дана научно-практическая оценка этапов стабилизации российского федерализма и система мер, предусмотренных государственной властью в 2001-2005 гг. по реформированию федеративных отношений, направленных прежде всего, на уточнение полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации, что определило новый уровень его развития.
Осмыслены основные тенденции совершенствования российского федерализма. Выделяются тенденции централизации, обеспечивающей управляемость федеративными отношениями, согласование интересов центра и субъектов Федерации в многонациональном государстве с разноуровневыми территориальными особенностями и тенденции децентрализации, направленной на развитие самоуправления, региональной и местной политики, в их взаимосвязи как приоритетные направления совершенствования федеративных отношений. Рассмотрены проблемы оптимизации изменения субъектного состава.
В связи с осуществлением поставленных задач проанализированы различные мнения ученых федерологов, представлены авторские выводы.
Практическая значимость.
Материалы диссертационного исследования и выводы, сделанные в ней, имеют теоретическое и практическое значение. Они могут быть учтены в практической деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, других государственных структур, а также в подготовке и повышении квалификации работников органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе и руководящих кадров в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Практическая значимость исследования выявляется также в повышении личной компетенции диссертанта, так как он в настоящее время работает в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Апробация работы.
Диссертация подготовлена на кафедре национальных, федеративных и международных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. / *
Основные положения настоящего исследования нашли’ отражение ;’в публикациях автора и были использованы в учебном процессе, при разработке методических материалов по курсу «Национальные и федеративные отношения».
Диссертация обсуждалась на заседании кафедры национальных, федеративных и международных отношений в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые состоят из двух параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
