Томская межрайонная природоохранная прокуратура информирует, что информирует о том, что в 2017 году в экологическом праве появился новый институт – накопленный вред окружающей среде. В настоящее время федеральным законодателем сформирована необходимая нормативная правовая база для его применения.
С 01.01.2017 вступили в силу положения Федерального закона от 03.07.2016 № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым внесены изменения в Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Под накопленным вредом окружающей среде понимается вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме.
Главой 14.1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» урегулирован порядок ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Так, выявлению объектов накопленного вреда окружающей среде предшествует проведение инвентаризации и обследования соответствующих территорий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность либо на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов.
Для оценки объекта накопленного вреда окружающей среде необходимо установить объём загрязняющих веществ, отходов, их класс опасности, площадь территорий, на которых расположены такие объекты, уровень негативного воздействия на окружающую среду, количество населения, проживающего на соответствующих территориях и иные сведения. При этом по общему правилу выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде, как и организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления.
Организация работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде включает в себя проведение инженерных изысканий, разработку проекта работ по ликвидации накопленного вреда, его согласование и утверждение, непосредственное проведение работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, контроль и приёмку выполненных работ. В свою очередь порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде должен быть детально урегулирован Правительством Российской Федерации.
Учёт объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде. Ведение такого реестра осуществляет Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с Правилами ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.04.2017 № 445. Сведения, содержащиеся в государственном реестре, размещаются на официальном сайте указанного государственного органа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в открытом доступе.
Спрессованные бочки из-под горюче-смазочных материалов, брошенные военными на арктических островах. Государственный заказник «Земля Франца-Иосифа». Фото: Роман Ершов, www.rus-arc.ru
Статья подготовлена специально для 70 номера издаваемого «Беллоной» журнала «Экология и право».
Накопленный вред окружающей среде: появление понятия
В первой половине XX века в населенном пункте Лав-Канал в окрестностях города Ниагара-Фолс штата Нью-Йорк располагался полигон промышленных отходов, а впоследствии здесь построили жилые дома, детские сады и площадки. Частые случаи заболевания раком и рождения детей с различными дефектами привлекли внимание средств массовой информации, благодаря чему проблема приобрела национальный характер, а власти были вынуждены переселить более 800 семей и выплатить им компенсации.
Было очевидно, что количество подобных точек накопленного вреда на территории страны могло достигать нескольких сотен и даже тысяч, и что они способны привести к поистине катастрофическим последствиям для здоровья населения. Поэтому в 1980 году Конгресс США одобрил Акт «О всеобъемлющих мерах по охране окружающей среды, компенсациях и ответственности». Акт предусматривал ретроспективную ответственность за вред окружающей среде и позволял взыскивать с действующего собственника расходы на рекультивацию загрязненных территорий, вне зависимости от того, имел ли он отношение к загрязнению или нет.
В России понятие «накопленный вред окружающей среде» появилось в Федеральном законе № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», вступившем в силу 1 января 2017 года. Федеральный закон от 03.07.2016 № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» закрепил следующее определение: накопленный вред окружающей среде – это вред, «возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме».
Некоторые особенности законодательства РФ по ликвидации вреда
Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает правовой режим и механизмы ликвидации такого вреда. В частности, он предусматривает, что выявление загрязненных объектов осуществляется в ходе инвентаризации и обследования территорий и акваторий, где в прошлом велась экономическая и иная деятельность, а сейчас – расположены бесхозяйные объекты капитального строительства, и размещаются отходы. Государственный реестр таких объектов ведет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования. Данная работа включает в себя рассмотрение заявлений от органов государственной власти или местного самоуправления, категорирование объектов и обновление информации.
В соответствии с приказом Минприроды России от 04.08.2017 № 435 «Об утверждении критериев и срока категорирования объектов, накопленный вред окружающей среде на которых подлежит ликвидации в первоочередном порядке» категорирование осуществляется в течение 30 рабочих дней со дня включения объектов в государственный реестр. При этом рассматриваются следующие критерии:
– объем загрязняющих веществ;
– масса размещенных отходов производства и потребления по различным классам опасности;
– площадь территории (акватории), подверженной негативному воздействию;
– уровень и объем негативного воздействия на окружающую среду;
– наличие на объектах опасных веществ, указанных в международных договорах, подписанных и ратифицированных Российской Федерацией;
– количество населения, проживающего на территории, окружающая среда которой испытывает негативное воздействие объекта или находится под угрозой такого воздействия;
– общее влияние объекта на состояние экологической безопасности, определяемое как сумма значений, полученных по указанным выше критериям.
По результатам категорирования объекты включаются в паспорт приоритетного проекта, а на ликвидацию накопленного вреда предоставляются субсидии из федерального бюджета. Согласно утвержденному механизму организация работ по ликвидации является прерогативой органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Представители Минприроды заявляют, что в ходе четырехлетнего мониторинга было выявлено 1800 таких объектов в 80 субъектах Федерации. Площадь загрязненных земель составляет 160 тыс. га, а масса накопленных отходов – 260 млн тонн. На этих территориях проживает свыше 18 млн человек. Министерство объявило, что приоритетный на ближайшие годы проект – «Чистая страна» – включает проведение работ на трех объектах, расположенных в Арктической зоне РФ: ликвидация накопленного вреда на архипелаге Земля Франца-Иосифа, нефтяного загрязнения в водоохранной зоне ручья Кузнецов (Архангельская область) и хвостохранилища Куларской золотоизвлекающей фабрики Усть-Янского улуса (Республика Саха (Якутия). Наибольшее финансирование получат работы на архипелаге Земля Франца-Иосифа – 1,4 млрд руб.
Нюансы мирового законодательства
Интересно посмотреть на некоторые особенности соответствующего законодательства в других государствах. В целом страны по-разному решают вопросы борьбы с накопленным вредом, но можно выделить три доминирующих подхода:
– введение института экологической ответственности;
– учреждение государственно-частных партнерств;
– реализация государственных инициатив.
Выбор того или иного варианта (или их сочетания) зависит от ряда факторов. Среди них – уровень развития экологического законодательства; культура предъявления претензий по возмещению вреда; уровень страховой культуры; степень государственного участия в экономике страны и т. д.
Как правило, при обнаружении накопленного экологического вреда уполномоченный орган решает следующие вопросы:
– можно ли идентифицировать ответственное лицо;
– каков режим ответственности согласно местному и международному законодательству;
– каким образом вред может быть возмещен.
Конечно, установить ответственное лицо удается далеко не всегда, и тогда законодательство большинства стран возлагает ответственность за расходы по очистке на того, кто в настоящий момент владеет территориями – источниками загрязнения. В пользу данной позиции отмечают два аргумента. Во-первых, по закону собственник или владелец несет ответственность в том числе и за риски, источником которых является его имущество, а также обязан предпринимать необходимые меры по предотвращению этих рисков и негативных последствий. Во-вторых, именно собственник или владелец имеет доступ к территориям, которые необходимо очистить.
Такой подход реализован, например, в Великобритании. Здесь ответственность за загрязнение несет лицо, которое причинило экологический ущерб или сознательно дало добро на такое загрязнение. Однако если по результатам расследования компетентный орган не сможет установить данное лицо, то ответственность возлагается на собственника или владельца земельного участка. При этом предусмотрена возможность ретроспективной ответственности: если текущий собственник или лицо, эксплуатирующее имущество, не является причинителем вреда, то у него есть право предъявить требование о компенсации понесенных на возмещение расходов к тем, кто этот вред действительно причинил.
В законодательстве некоторых стран иногда устанавливается дата, которая указывает на то, когда тот или иной экологический ущерб можно считать накопленным, или историческим, загрязнением. Например, в Бельгии (Фландрии) к таковым причисляются загрязнения, произошедшие до 29 октября 1995 года. Предприятие должно устранить подобное загрязнение, если оно представляет угрозу жизни и здоровью третьих лиц или окружающей среде. Если в отношении одного и того же объекта были зафиксированы и историческое загрязнение, и загрязнение в ходе текущей хозяйственной деятельности, то ему придается статус именно последнего, если только ответственное лицо не сможет доказать, что оно возникло до 29 октября 1995 года. В Польше датой отсчета для исторических загрязнений признано 30 апреля 2007 года, и нынешний собственник участка несет ответственность за его очистку независимо от того, какая деятельность стала причиной загрязнения.
В некоторых странах государство активно привлекает представителей бизнеса к ликвидации загрязнения почв, создавая государственно-частные партнерства. В качестве успешного примера можно привести проект, реализованный на территории Германии. В 2002 году власти федеральной земли Северный Рейн – Вестфалия и представители бизнеса заключили соглашение, согласно которому обе стороны обязались направить инвестиции в работы по очистке территорий от накопленного экологического ущерба. Соглашение предполагало, что представители бизнеса выплачивают 3 млн евро в течение 2005 года и 2 млн евро в 2006 году, а власти – 3,5 млн евро ежегодно в течение всего срока соглашения (3 года). Средства аккумулировала организация под названием AVV (Ассоциация по утилизации отходов и загрязненных территорий земли Северный Рейн-Вестфалия), она же несла ответственность за организацию работ.
Особенности экологического страхования
Введение ответственности за историческое загрязнение окружающей среды стало толчком для формирования рынка экологического страхования. Сегодня комплексное экологическое страхование – один из способов управления соответствующими рисками, включая риски исторического загрязнения. Это, конечно, не означает, что компании, предоставляющие такие страховые продукты, готовы застраховать представителей любых отраслей. Однако ситуация существенно улучшилась по сравнению с концом прошлого столетия, когда спрос был, а предложения – нет.
Главной особенностью такого страхового полиса является то, что он выдается на базе заявленного требования (claims-made), т. е. страховым случаем является не причинение вреда, а предъявление претензии в течение срока страхования. Поскольку причинение вреда, которое повлекло за собой предъявление претензии, могло произойти несколько лет или даже десятилетий назад, страховщики иногда устанавливают в полисе так называемую ретроактивную дату. Претензии в отношении случаев причинения вреда, произошедших до наступления этой даты, не будут рассматриваться в качестве страхового случая. Введение ретроактивной даты характерно для высокорисковых индустрий или территорий с длительной промышленной историей.
Кроме того, в отношении последних страховщики для принятия решения о предоставлении покрытия накопленного экологического вреда в качестве обязательного требования устанавливают необходимость проведения экологической экспертизы предмета страхования. Экспертиза с последующим составлением отчета о возможных рисках и их последствиях может проводиться силами либо страховщика, либо специализированной организации в сфере экологического
аудита и консалтинга. Естественно, должен быть соблюден принцип, согласно которому страховой случай будет обладать признаками вероятности и случайности, т. е. страхователь в момент заключения договора страхования должен находиться в добросовестном неведении относительно факта наличия накопленного вреда на страхуемом объекте.
В США, пожалуй, представлена наиболее широкая линейка страховых продуктов в сфере экологического страхования. Например, один из них – полис на случай передачи права на имущества (Property Transfer Policy). Это эффективный инструмент управления экологическими рисками в ходе купли-продажи имущества, о загрязнении которого пока неизвестно, но существует вероятность, что оно может проявиться впоследствии. В полисе зафиксированы два соглашения о страховании: об ответственности перед третьими лицами и о расчистке территории и застрахованного имущества. Данный полис предполагает передачу прав и обязанностей по нему последующим собственникам проданного имущества. Срок страхования составляет обычно от 7 до 10 лет. Для европейского и российского рынков такой срок является скорее исключением, так как здесь он, как правило, не превышает года.
В заключение хотелось бы отметить, что закрепление в России института накопленного вреда окружающей среде свидетельствует об активных шагах государства по приведению национального экологического законодательства в соответствие с мировыми тенденциями. Кроме того, это существенный практический шаг на пути решения глобальных проблем, связанных с загрязнением окружающей среды.
10.05.2017 10:38:00
Федеральным законом от 03.07.2016 № 254-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в действующее законодательство внесен ряд изменений, вступающих в силу с 1 января 2017 года.
Так, статья 2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» была дополнена новыми понятиями: накопленный вред окружающей среде и объекты накопленного вреда окружающей среде.
Накопленный вред окружающей среде – это вред, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме.
Объектами накопленного вреда окружающей среде являются территории и акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.
В рамках указанных нововведений Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» дополнен также новой главой XIV.1. «Ликвидация накопленного вреда окружающей среде», в связи с чем, в деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления с 1 января 2017 года начинают внедряться новые процедуры и полномочия.
Так, в соответствии с частью 2 статьи 80.2. Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде вправе осуществлять органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, организацию работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области охраны окружающей среды.
Выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов (часть 1 статьи 80.1.)
При этом объекты накопленного экологического вреда будут подлежать оценке, категорированию и внесению в Государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде (части 2,4,6 статьи 80.1.)
Постановлением Правительства РФ от 13.04.2017 № 445 утверждены Правила ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде (далее — Правила), в соответствии с пунктом 2 которых ведение Государственного реестра включает в себя рассмотрение материалов выявления и оценки объектов, принятие решения о включении объектов в государственный реестр или об отказе во включении объектов в государственный реестр, категорирование объектов, обновление информации об объекте и исключение из государственного реестра.
Органом, осуществляющим ведение Государственного реестра, является Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Печорская природоохранная межрайонная прокуратура
Возврат к списку
В 11:00 в Общественной палате РФ (Миусская пл., д. 7) состоится общественная экспертиза проекта ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты РФ в части ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду и возмещения ущерба окружающей среде, нанесенного и накопленного в результате прошлой хозяйственной деятельности».
Данный законопроект был разработан Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
Организатор — Комиссия ОП РФ по экологии и охране окружающей среды.
Модератор — председатель Комиссии ОП РФ Сергей Чернин.
В связи с системной проблемой, сложившейся в результате спада производства 1990-х годов, а также при переходе к рыночной экономике, сопровождавшимся масштабной приватизацией и сокращением промышленного производства, появилось значительное количество бесхозных или экономически непривлекательных активов, характеризующихся высокой степенью загрязнения. Крупномасштабная приватизация российских промышленных предприятий в процессе перехода к рыночной экономике происходила при осуществлении приватизационных сделок без учета ответственности за экологический вред, нанесенный в результате прошлой экономической деятельности. В результате появилось значительное количество бесхозяйных объектов и брошенных территорий, характеризующихся высокой степенью опасности для окружающей среды и здоровья населения, а также территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии.
На данный момент основными направлениями деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года предусмотрено решение проблем ликвидации накопленного экологического ущерба. К 2020 году необходимо полностью решить проблему восстановления безопасной среды обитания в регионах экологического кризиса, где проживают около 1 млн. жителей страны. Однако вопросы ликвидации накопленного вреда окружающей среды ни в правовом, ни в организационном отношении не были урегулированы.
«В законодательстве не содержится четкого определения «накопленный вред окружающей среде», что не позволяет на сегодняшний момент однозначно выделять такие объекты из всего множества случаев, когда экология страдает в результате хозяйственной деятельности. При этом ущерб от нанесения вреда окружающей среде, в соответствии с действующим законодательством, должен быть возмещен юридическими и физическими лицами, причинившими вред. В ситуации с объектами накопленного экологического ущерба определить ответственного за ликвидацию сложно, так как негативнее воздействие оказывалось не одно десятилетие. И эта проблема также должна быть решена законодательно», — отмечает председатель Комиссии по экологии и охране окружающей среды Сергей Чернин.
Также не установлены полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по проведению инвентаризации и ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
Законопроект предусматривает определение понятий «накопленный вред окружающей среде», «накопленный экологический ущерб», «объекты накопленного экологического вреда», «ликвидация накопленного вреда окружающей среде», что позволит однозначно на законодательном уровне выделить такой вид вреда окружающей среде и упорядочить терминологию, используемую в настоящее время.
Участвуют: первый заместитель председателя Комиссии ОП РФ по экологии и охране окружающей среды Валерий Серов, представители профильных органов власти и экспертного сообщества.
Форма для аккредитации СМИ
Телефон для аккредитации: (495) 221-83-61.
Информация для участников по тел.: (495) 221-83-64.
В рамках подпрограммы «Ликвидация накопленного экологического ущерба», которая включена в состав государственной программы «Охрана окружающей среды» (новая редакция Госпрограммы готовится к внесению в Правительство Российской Федерации) в 2016 году запланирована реализация Основного мероприятия «Поддержка региональных проектов в области обращения с отходами и ликвидации накопленного экологического ущерба», которое будет осуществляться посредством предоставления субсидий из средств федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на данные цели.
Подготовлен проект Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий по ликвидации накопленного экологического ущерба, который также включен в новую редакцию Госпрограммы.
Минприроды России приступило к формированию предварительного перечня проектов по ликвидации накопленного экологического ущерба.
В администрации субъектов Российской Федерации срочной телеграммой направлены запросы для предоставления заявок на участие в конкурсном отборе проектов по ликвидации накопленного экологического ущерба.
Перечень документов и материалов, необходимых для представления в Минприроды России заявок на предоставление субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, направленных на ликвидацию последствий негативного воздействия на окружающую среду в результате прошлой экономической и иной деятельности в рамках подпрограммы «Ликвидация накопленного экологического ущерба» государственной программы «Охрана окружающей среды»:
I. Официальное письмо в Минприроды России
В письме указываются:
1. Предлагаемые к реализации проекты.
2. Информация о наличии утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документации (акт субъекта Российской Федерации об утверждении ПСД);
3. Информация о наличии предусмотренных законодательством Российской Федерации заключений и/или экспертиз или информация о планируемых сроках их получения;
4. К письму прилагаются копии актов субъекта Российской Федерации об утверждении ПСД, копии имеющихся заключений и/или экспертиз.
II. Заявка на предоставление субсидии из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий, направленных на ликвидацию последствий негативного воздействия на окружающую среду в результате прошлой экономической и иной деятельности в рамках подпрограммы «Ликвидация накопленного экологического ущерба» государственной программы «Охрана окружающей среды» (для каждого проекта представляется отдельная заявка).
Информацию просьба направить официально в адрес Минприроды России в указанные сроки.
