Бюджетная политика
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ: ОСОБЕННОСТИ И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ
С.В. МИШИНА, кандидат экономических наук, начальник отдела доходов комитета экономики, финансов и контроля Администрации городского округа «Город Калининград»
Большинство современных исследований, посвященных проблемам муниципальной собственности, ведется в рамках узкого подхода или рассмотрения отдельных элементов системы управления муниципальной собственностью. Следует отметить недостаточную изученность отечественными и зарубежными учеными проблем теории и практики управления муниципальной собственностью, ее социально-экономических аспектов, которые нуждаются в специальных исследованиях. Возникает необходимость синтеза отдельных трактовок на новой концептуальной основе, рассматривающей муниципальную собственность как сложную социально-экономическую, правовую и управленческую категорию.
Принципиальная особенность современного состояния муниципальной собственности состоит в том, что в преобладающей своей части она является доходопотребляющей. Огромная часть (до 60-70%) бюджетных доходов направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии.
Все это определяет актуальность и обусловливает необходимость исследования социально-экономических аспектов и формирование оптимальной системы управления муниципальной собственностью.
За прошедшие годы муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели суще-
ственный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях. Однако, по мнению автора, изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформы привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом.
Особенностью муниципальной собственности является то, что она служит для удовлетворения общественных интересов и коллективных потребностей местного сообщества, т.е. имеет социальное значение, является средством благоустройства, а также используется для извлечения дохода. Поэтому муниципальная собственность имеет двойственный характер и сочетает в себе принципы социальной пользы и доходности. Не всякая муниципальная собственность может приносить доход, а потому доходную муниципальную собственность необходимо использовать так, чтобы была возможность получения средств на содержание бездоходной муниципальной собственности, имеющей социальное значение. Многоаспектность, ярко выраженная социальная направленность и функционирование в границах единой компактной территории являются особенностями муниципальной собственности, которые необходимо учитывать при определении системы управления муниципальной собственностью.
Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют одно целевое назначение, так как созданы для решения вопросов сугубо местного, социального значения, но с другой — исключительно многофункциональны, поскольку задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности, участвуют в обеспечении доходов местного бюджета, в укреплении социальной инфраструктуры территории через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости, в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, инженерных коммуникаций), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры.
Управление муниципальной собственностью характеризуется ярко выраженной социальной направленностью. Это проявляется в постановке генеральной цели управления: достижение возможного уровня удовлетворения социальных запросов населения, предотвращение социальных конфликтов. Реальная направленность управления муниципальной собственностью на решение социальных проблем населения, удовлетворение потребностей людей, обеспечение подъема жизненного уровня достигаются лишь непосредственной увязкой системы управления с социальными результатами. При наличии противоречий между экономическими критериями результативности решений и социальными критериями преимущество отдается, как правило, социальным критериям.
Таким образом, муниципальную собственность можно определить как систему отношений по присвоению населением муниципального образования средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами, производственной и социальной инфраструктурой в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы.
Выделим, следующие основные функции муниципальной собственности с позиции обеспечения социально-экономического развития территории:
а) обеспечение деятельности муниципального сектора экономики, всего хозяйственного комплекса муниципального образования;
б) обеспечение доходов местного бюджета за счет использования муниципальной собственности,
деятельности муниципальных предприятий, приватизации имущества;
в) обеспечение развития социальной инфраструктуры города, социальная поддержка и обеспечение занятости;
г) обеспечение деятельности учреждений здравоохранения, культуры, образования, физкультуры и спорта;
д) обеспечение развития и содержания инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспорта, инженерных коммуникаций и сооружений, связи), информационной, экологической инфраструктуры;
е) обеспечение развития рыночной инфраструктуры, прежде всего создание условий для развития малого и среднего бизнеса.
Муниципальная собственность обладает следующими специфическими характеристиками:
— обеспечивает нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования, формирует и поддерживает систему социальных гарантий, служит целям благоустройства;
— часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета;
— выступает в двух взаимосвязанных проявлениях: как имущественно-хозяйственный (вещественный) и экономический (стоимостный) комплекс;
— создает механизм, позволяющий населению муниципального образования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользования муниципальной собственностью;
— наличие достаточного количества муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур;
— используется для реализации финансовых интересов муниципалитета как собственника.
Следует отметить, что на современном этапе процесс формирования муниципальной собственности в России характеризуется следующими особенностями:
— формирование объектов муниципальной собственности в зависимости от функций, выполняемых отношениями муниципальной собственности в экономической системе и полномочий;
— неоднородность объектов муниципальной собственности как по значимости в муниципальном образовании, так и по их воздействию на жизне-
Таблица 1
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Распределение неналоговых доходов в 2006 и 2009 гг. по типам муниципальных образований, млрд руб.
Год Городские округа Муниципальные районы Поселения Всего неналоговых доходов
Сумма В общем объеме неналоговых доходов, % Сумма В общем объеме неналоговых доходов,% Сумма В общем объеме неналоговых доходов,%
2006 111,0 64,8 49,7 29,0 10,6 6,2 171,3
2009 157,3 64,6 59,4 24,4 26,8 11,0 243,5
Источник: данные Минфина России. См.: http://www.minfin.ru.
деятельность населения этого муниципального образования;
— определенная дискретность, размытость владения субъектом муниципального образования объектами муниципальной собственности.
Иначе говоря, в муниципальном образовании происходит разделение функций собственника и пользователя объектами муниципальной собственности, что вызывает существование скрытой формы антагонизма между присвоением и управлением объектами и отношениями муниципальной собственности.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав муниципального имущества может быть включено только то имущество, которое необходимо для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти, т.е. определяется компетенцией муниципальных образований и необходимостью создания условий для деятельности органов местного самоуправления. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть перепрофилировано или передано другим собственникам1.
Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Но было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества.
1 Хотя в российских условиях не выявлено прямой зависимости эффективности использования имущества от того, какому собственнику, публичному или частному, эта собственность принадлежит.
Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, в перспективном плане ограничивает возможности по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение тех же вопросов местного значения.
Рассмотрим динамику и структуру неналоговых доходов местных бюджетов в разрезе типов муниципальных образований РФ. По данным Минфина России, фактические поступления неналоговых доходов (в том числе доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждений) в 2009 г. составили 243,5 млрд руб., что превышает уровень 2006 г. на 72,2 млрд руб., или 42,1% (табл. 1).
В структуре неналоговых доходов в 2009 г. 48,8% составили доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности. При этом львиная доля доходов приходится на городские округа — 66,1%. Доля данного вида дохода в муниципальных районах составляет 19,3%, в поселениях — 14,6%.
Таким образом, доходы от использования муниципального имущества являются для муниципалитетов существенными. Поэтому если государство фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника (табл. 2).
Однако вернемся к процессу формирования муниципального имущества. В итоге муниципальной реформы муниципальные образования столкнулись со следующими проблемами .
Таблица 2
Структура неналоговых доходов местных бюджетов Российской Федерации в 2009 г., млрд руб.
Городские округа Муниципальные районы Поселения Всего
Неналоговые доходы Сумма В неналоговых доходах, % В общем объеме поступлений, % Сумма В неналоговых доходах, % В общем объеме поступлений, % Сумма В неналоговых доходах, % В общем объеме поступлений, % Объем поступлений В общем объеме поступлений, %
Доходы от предпринимательской и иной 13,0 8,3 69,6 5,3 8,9 28,3 0,4 1,5 2,1 18,7 100,0
приносящей доход деятельности
Доходы от использо- 78,6 49,9 66,1 22,9 38,5 19,3 17,3 64,5 14,6 118,8 100,0
вания имущества, находящегося в муниципальной собственности
Платежи при пользо- 3,6 2,3 50,7 3,5 5,9 49,3 0,0 0,0 0,0 7,1 100,0
вании природными ресурсами
Доход от оказания 20,1 12,8 65,7 9,6 16,2 31,4 0,9 3,4 2,9 30,6 100,0
платных услуг и компенсации затрат государства
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Доходы от продажи материальных и нематериальных активов 30,2 19,2 60,6 12,1 20,4 24,3 7,5 28,0 15,1 49,8 100,0
Штрафы, санкции, возмещение ущерба 10,7 6,8 64,1 6,0 10,1 35,9 0,0 0,0 0,0 16,7 100,0
Другие неналоговые 1,1 0,7 61,1 0,0 0,0 0,0 0,7 2,6 38,9 1,8 100,0
доходы
Всего… 157,3 100,0 64,6 59,4 100,0 24,4 26,8 100,0 11,0 243,5 100,0
Источник: данные Минфина России. См.: http://www.minfin.rii.
1. Муниципальное имущество по-прежнему сконцентрировано в основном на районном уровне, муниципальные районы крайне неохотно передают его поселениям (особенно если имущество предназначено для решения вопросов местного значения, которые у районов и поселений частично пересекаются (например, в сфере культуры, спорта, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций).
2. Поселениям передан большой объем имущества, требующего экстренного капитального ремонта, находящегося в аварийном либо предаварийном состоянии. Это фактически возлагает на поселения дополнительное финансовое обременение, которое они за счет своих средств при существующем в стране распределении доходных источников не могут полностью покрыть. В связи с этим поселения вынуждены сокращать финансирование по другим направлениям.
3. Серьезной практической проблемой является определение муниципального образования, в собственность которого должен перейти неделимый объект. Например, такая ситуация складывается во время передачи в муниципальную собственность поселений сетей и предприятий электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, обслуживающих население нескольких поселений.
Кроме того:
— на федеральном уровне определены лишь некоторые процедуры разграничения собственности, в то время как отсутствует порядок, содержащий критерии разграничения (например, выявление круга пользователей спорным объектом имущества);
— объекты публичного имущества (федерального, регионального, муниципального) не имеют технических паспортов, отсутствуют документы, устанавливающие право собственности или иное вещное право, а для создания подобной документации требуются финансовые средства;
— порядок регистрации права публичного имущества продолжает оставаться сложным;
— у муниципалитетов возникла проблема содержания бесхозного имущества.
Учитывая сказанное, можно утверждать, что в основе формирования муниципальной собственности изначально лежит система определенных экономических противоречий, являющихся результатом взаимодействия разнонаправленных интересов различных субъектов экономических отношений. Первое из них — между потребностью местных органов власти в доходообразующих объ-
ектах муниципальной собственности и процессом приватизации муниципального имущества.
В качестве второго может быть названо противоречие между приватизацией и муниципализацией ранее приватизированного имущества. При этом если результатом первого противоречия становления муниципальной собственности в РФ явилось сокращение числа объектов, способных приносить муниципалитетам стабильный доход, то второе противоречие послужило причиной существенного увеличения объемов бюджетных расходов местных органов власти.
Дело в том, что в условиях становления рыночных отношений и разразившегося экономического кризиса многие приватизированные предприятия в целях снижения себестоимости своей продукции и повышения ее конкурентоспособности пошли по пути отказа от подведомственных им объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения. Большая часть этих объектов была передана в собственность муниципальных образований. Их передача на баланс органов местного самоуправления не только не увеличила имущественные активы местных властей, а напротив, уменьшила их, поскольку характер этих объектов потребовал дополнительных затрат на их ремонт и содержание, что значительно превысило реальные доходы, получаемые за счет их использования.
Иначе говоря, первоначальный этап формирования муниципальной собственности в РФ, протекавший на фоне противоречий между потребностью местных органов власти в доходообразующих объектах муниципальной собственности и процессом приватизации муниципального имущества, а также между приватизацией и муниципализацией ранее приватизированного имущества, не способствовал укреплению экономических основ местного самоуправления в нашей стране. Сложившаяся в результате разграничения государственной собственности и приватизации структура имущественно-финансового комплекса муниципальных образований характеризуется преобладанием объектов, требующих бюджетного финансирования со стороны местного самоуправления. А это в условиях выхода из финансового кризиса практически невыполнимо. Причем чем меньше муниципальное образование, тем больше доля в общем объеме муниципальной собственности указанных выше объектов и соответственно больше проблем с их содержанием и финансированием.
При разграничении собственности особенно важно учитывать тот факт, что она выступает как источник доходов и как инфраструктура для осуществления определенных задач. В связи с этим при разграничении собственности за органами местного самоуправления должны быть в обязательном порядке закреплены имущественные объекты и земельные участки, которые составляют инфраструктуру предметов ведения местного самоуправления. Очень важно при этом обеспечить завершенность технологических циклов.
Муниципальная собственность включает широкую сеть объектов как хозяйственного, так и социально-бытового назначения, локализованную в рамках муниципального образования и являющуюся основой территориальной воспроизводственной
системы. От уровня развития муниципальной собственности, а также эффективности использования ее составляющих и всей системы в целом во многом зависит качество жизни местного населения.
Список литературы
1. Леви А. Муниципальная собственность: проблемы формирования // Муниципальная власть. 2007. № 1.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.
1. Понятие муниципального права и местного самоуправления. Соотношение понятий.
2. Местное самоуправление как основа конституционного строя России, и его место в системе народовластия.
3. Предмет и методы правового регулирования муниципального права РФ.
4. Муниципальное право как отрасль права России (система, источники). Соотношение норм муниципального права с нормами других отраслей права.
5. Муниципальное право России как наука (система, источники).
6. Муниципальное право как учебный предмет (система, источники).
7. Характеристика англосаксонской модели местного самоуправления.
8. Характеристика континентальной модели местного самоуправления.
9. Характеристика местного самоуправления Германии.
10. Становление и развитие местного самоуправления России (основные этапы).
11. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.
12. Основные теории развития местного самоуправления.
13. Развитие местного самоуправления в современный период.
14. Приватизация муниципального имущества (основные способы).
15. Муниципальная собственность. Понятие и характеристика.
16. Понятие и значение местного бюджета.
17. Бюджетный процесс (основные стадии).
18. Доходная часть местного бюджета от региональных налогов и сборов.
19. Доходы местных бюджетов от федеральных налогов и сборов.
20. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
21. Исполнение местного бюджета.
22. Межмуниципальное сотрудничество.
23. Местные налоги (понятие, порядок установления и представления льгот по местным налогам)
24. Средства финансовой помощи местным бюджетам.
25. Формы прямого волеизъявления граждан. Общая характеристика.
26. Местный референдум.
27. Выборы депутатов и должностных лиц в органы местного самоуправления (организация и порядок проведения).
28. Правовой статус избирательных комиссий в муниципальных выборах.
29. Выдвижение и регистрация кандидатов.
30. Избирательные фонды, агитация.
31. Подведение итогов выборов признание выборов недействительными.
32. Сходы граждан.
33. Собрания и конференции граждан, их виды.
34. Народная правотворческая инициатива граждан (понятие, процедура).
35. Опрос граждан.
36. Обращение граждан в органы местного самоуправления.
37. Голосование по отзыву депутатов и других выборных должностных лиц местного самоуправления.
38. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования.
39. Публичные слушания.
40. Временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.
41. Территориальное общественное самоуправление.
42. Прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления.
43. Контроль за деятельностью органов местного самоуправления.
44. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.
45. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами
46. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
47. Правовые акты органов местного самоуправления. Характеристика и виды.
48. Понятие и общая характеристика организационных основ местного самоуправления.
49. Система органов местного самоуправления. Модели организации системы органов.
50. Структура органов местного самоуправления (Понятие и правовое регулирование).
51. Организация местного самоуправления в муниципальном районе и поселениях. Их взаимоотношения.
52. Организация местного самоуправления в городах и в городских округах.
53. Территориальная основа местного самоуправления. Порядок изменения границ.
54. Границы и состав территории муниципального образования. Виды земель, составляющих территорию муниципального образования.
55. Особенности организации местного самоуправления на территории ЗАТО.
56. Особенности организации местного самоуправления на территории наукограда.
57. Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях.
58. Особенности организации местного самоуправления на территории городов федерального значения.
59. Место и роль представительных органов в системе местного самоуправления.
60. Порядок формирования представительных органов местного самоуправления.
61. Структура представительных органов местного самоуправления.
62. Компетенция представительных органов местного самоуправления.
63. Статус депутата, выборного должностного лица.
64. Формы депутатской деятельности.
65. Гарантии деятельности депутата представительного органа местного самоуправления.
66. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ.
67. Понятие и система исполнительных органов местного самоуправления.
68. Правовой статус главы муниципального образования.
69. Порядок формирования исполнительных органов местного самоуправления.
70. Структурные подразделения исполнительных органов.
71. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления.
72. Правовой статус контрольного органа местного самоуправления.
73. Понятие, правовая основа и особенности муниципальной службы.
74. Принципы прохождения муниципальной службы.
75. Муниципальная должность. Категории муниципальных должностей.
76. Права и обязанности муниципального служащего.
77. Прохождение муниципальной службы. Ограничения, связанные с муниципальной службой.
78. Гарантии и льготы муниципальных служащих.
79. Ответственность и поощрение муниципальных служащих.
80. Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями различных форм собственности.
81. Соотношение полномочий представительного и исполнительного органа местного самоуправления.
82. Порядок принятия актов представительным органом местного самоуправления.
83. Методы деятельности органов местного самоуправления.
84. Виды правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц.
85. Понятие, виды и система гарантий местного самоуправления.
86. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны общественного порядка.
87. Вопросы местного значения. Понятие, система, правовое закрепление.
88. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
89. Полномочия федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления.
90.Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.
Основные проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе в сфере развития государственно-муниципального частного партнерства и пути их решения
- | Печать |
Подробности Категория: Основные проблемы в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в том числе в сфере развития государственно-муниципального частного партнерства и пути их решения
Решение задачи создания эффективной системы финансирования сферы жилищно-коммунальных отношений требует особого внимания. В значительной мере организация функционирования жилищно-коммунального хозяйства входит в сферу ведения местного самоуправления и напрямую влияет на уровень и качество жизни большинства жителей муниципальных образований. В настоящее время эта сфера отношений является источником постоянного социального напряжения и социальных конфликтов, связанных с:
- высокой изношенностью и низкой энергоэффективностью жилищного фонда и коммунальных сетей;
- непрозрачностью процедур установления тарифов на услуги ресурсоснабжающих организаций, слабым распространением практики установления индивидуальных для каждого дома размера платы за жилое помещение;
- слабым развитием конкуренции на рынке управляющих организаций, низким качеством услуг, предоставляемых ими населению, наряду с высокой стоимостью этих услуг;
- насаждением одной организационно-правовой формы объединения собственников – товариществ собственников жилья, наряду с неэффективным функционированием ТСЖ, обусловленным, в том числе, повсеместной пассивностью и низкой правовой грамотностью собственников, а также распространенными злоупотреблениями недобросовестных должностных лиц, стремящихся к подмене реальных ТСЖ их фиктивными аналогами.
При этом муниципальные образования не только не имеют реальных финансовых возможностей для решения этих проблем, но и достаточных возможностей по организации надлежащего контроля и регулирования в данной сфере.
Принципиального решения требуют вопросы высокого износа основных фондов коммунальной инфраструктуры и низкого качества обслуживания многоквартирных домов, что соответственно влечет падение качества и комфорта проживания в них граждан. Безусловно имеется положительный эффект от деятельности Фонда содействия реформированию ЖКХ, за счет средств которого и средств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в основном и осуществляется капитальный ремонт многоквартирных домов. Вместе с тем такой капитальный ремонт осуществляется в минимально-необходимых объемах. При этом зачастую не ставится задача повышения уровня эффективности использования ресурсов, снижения потерь и повышения уровня благоустройства дома при проведении его ремонта. В результате отремонтированные многоквартирные дома не соответствуют современным требованиям.
В целях выхода из сложившейся ситуации Распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.02.2010 № 102-р утверждена концепция федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы». В данной Концепции определены основные цели и приоритетные направления реформирования ЖКХ:
- обеспечение к 2020 году собственников многоквартирных домов коммунальными услугами нормативного качества и по доступной цене;
- совершенствование конкурентных отношений в сфере управления и обслуживания жилищного фонда (создание ТСЖ и управляющих организаций);
- развитие управления имущественным комплексом коммунальной сферы на основе частно-муниципально-государственного партнерства, концессионных соглашений (вовлечение бизнеса);
- перевод льгот и субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг в денежную форму (монетизация льгот);
- развитие системы ресурсо- и энергосбережения (приборы учета).
Однако сама федеральная целевая программа до сих пор не принята. Вместе с тем требуются серьезные изменения характера общественных отношений в сфере коммунального хозяйства. Видится целесообразным инициировать целевой государственный заказ на проекты модернизации инфраструктуры, в том числе распространение механизмов государственных гарантий инвестиций в инфраструктуру муниципальных образований и в межмуниципальные инфраструктурные проекты.
Необходимо также отметить, что в настоящее время не определены механизмы дальнейшей, после завершения сроков работы Фонда, государственной поддержки собственников помещений в проведении капитальных ремонтов многоквартирных домов и модернизации коммунальной инфраструктуры муниципальных образований.
В этой связи отдельного внимания требуют вопросы межбюджетных отношений. Например, при формировании бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год в расчетах потребности муниципального образования в финансовых средствах, расходы на капитальный ремонт муниципального имущества не принимаются во внимание. Доходы от сдачи такого имущества в аренду учитываются в общей сумме доходов бюджета муниципального образования, которые направляются на финансирование расходов (на содержание учреждений, благоустройство и иные учтенные в расчете мероприятия), утвержденных в соответствии с нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.
Аналогичное внимание требуется уделить при решении вопроса о ремонте другого муниципального имущества в сфере ЖКХ: теплотрасс, котельных и водопроводов, так как в структуре действующих тарифов соответствующие средства в достаточном объеме не предусматриваются.
Другой проблемой, не способствующей полноценному финансовому обеспечению полномочий муниципалитетов в сфере ЖКХ, является действующая методика анализа финансовых потребностей муниципальных образований в целях выравнивания бюджетной уровня их расчетной обеспеченности. Указанная методика не учитывает фактический рост цен и тарифов на коммунальные услуги, которые занимают в расходах муниципальных учреждений второе место после заработной платы. Рост тарифов на коммунальные услуги по теплу и электрической энергии значительно превышает прогнозируемый рост тарифов, рассчитанных по этой методике. Данная методика содержит понижающие коэффициенты к утвержденным нормативам по ряду расходных полномочий. Например, при применении понижающих коэффициентов по капитальному ремонту муниципального жилищного фонда нормативные расходы уменьшаются на 55 процентов, а по капитальному текущему ремонту дорог и их содержанию на 95 процентов.
Таким образом, муниципальное имущество невозможно отремонтировать за счет средств местного бюджета, что входит в противоречие с обязанностью собственника проводить капитальный ремонт муниципального имущества.
Следующей концептуальной проблемой, препятствующей эффективному развитию сферы ЖКХ, является непрозрачность процедур установления тарифов на услуги ресурсоснабжающих организаций, что вызывает необоснованный рост стоимости коммунальных услуг в целом и существенно превышающий темпы роста доходов граждан. В совокупности со слабым развитием конкуренции на рынке управляющих организаций данной обстоятельство порождает низкое качество жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых населению, и сопровождается высокой стоимостью этих услуг. Еще одной важной проблемой при реализации полномочий муниципалитетов является отсутствие действенного контроля со стороны муниципальных образований за деятельностью организаций, осуществляющих эксплуатацию и обслуживание общего имущества в многоквартирном доме, что является следствием отсутствия у муниципалитетов реальных рычагов влияния на эти организации.
В то же время, проблемы ЖКХ сегодня невозможно решить только за счет финансовых ресурсов бюджетов всех уровней. Государственно-муниципально-частное партнерство является важным инструментом развития муниципальной, прежде всего, жилищно-коммунальной инфраструктуры.
Важнейшим условием для развития жилищно-коммунальной инфраструктуры муниципальных образований является привлечение в неё частных инвестиций. Развитие государственно-муниципально-частного партнерства на территории муниципальных образований требует объединение усилий органов власти всех уровней. На федеральном и региональном уровне должны быть приняты соответствующие законы и подзаконные акты, разработаны и внедрены программы, стимулирующие сотрудничество между муниципальными образованиями и бизнесом.
Существенной составляющей данных программ должно стать обучение выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, информирование органов местного самоуправления о круге потенциальных инвесторов, о технологиях работы с ними, опыте других муниципалитетов по реализации инвестиционных проектов, создание общедоступных баз инвестиционных предложений и проектов, методическая поддержка органов местного самоуправления в данной сфере, как на этапе подготовки инвестиционных предложений, так и на этапе их реализации. Общественные организации и объединения муниципальных образований также могут внести значительный вклад в процесс развития публично-частного партнерства на местном уровне.
Необходимо также внести в жилищное законодательство соответствующие положения, предусматривающие расширение рынка арендного жилья, субсидирование государством ставки ипотечного кредита, расширение возможностей муниципальных образований по строительству муниципального жилья, а также внедрение форм жилищной кооперации как организационно-правовой формы приобретения, владения и распоряжения жилыми помещениями.
В целях недопущения выселения детей из жилых помещений «в никуда», необходимо внести соответствующие поправки в нормы проекта федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», исключающие возможность выселения ребенка при совершении сделок с жильем, в порядке реализации залога и т.п.
Мониторинг ситуации и формулирование предложений в данной сфере, а также проведение мероприятий по обучению и обмену опытом для руководителей муниципальных образований и граждан является одним из важных направлений деятельности ВСМС.
Презентация по законопроектам №59728-6 и №37117-6
УДК 332.012.334 A.B. БОКАЕВ
ББК 65.44-14 аспирант Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: bav67@bk.ru
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ЭФФЕКТИВНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ
Рассматриваются проблемы в сфере формирования муниципальной собственности и управления ею. Выделяются основные позиции, задачи и критерии оценки эффективного управления муниципальной собственностью и ее использования.
Ключевые слова: муниципальная собственность, эффективное использование, органы местного самоуправления, местный бюджет.
A.V. BOKAEV
post-graduate student, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: bav67@bk.ru
SOME ISSUES AND WAYS OF EFFICIENT USE OF MUNICIPAL PROPERTY
Keywords: municipal property, efficient use, local government bodies, local budget.
Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Сегодня, несмотря на тотальную приватизацию, муниципалитеты остаются крупными собственниками имущества. Поэтому вопросы формирования муниципальной собственности, эффективного управления и распоряжения ею весьма актуальны в современных экономических условиях.
Основными проблемами, возникающими в сфере формирования муниципальной собственности и управления ею, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Экономический механизм управления муниципальной собственностью представляет собой комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбаланси-
рованное развитие жизнедеятельности муниципального образования.
Выделяют три позиции, по которым оценивается эффективность использования муниципальной недвижимости: земельная,
градостроительная, природоохранная.
С земельной позиции эффективность выражается максимальной суммой собираемых земельных платежей, с градостроительной позиции — созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса муниципалитета, с природоохранной — максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, положительно сказывающегося в конечном итоге на здоровье населения.
На основании оценки эффективности использования объектов муниципальной собственности можно проводить планирование вариантов использования объектов недвижимости (продажа, сдача в аренду, передача
© А.В. Бокаев, 2011
А.В. БОКАЕВ
в управление, передача в залог, внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемого общества).
По мнению ряда представителей органов государственной власти и местного самоуправления, ученых и специалистов, закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса.
Оптимизация объема муниципальной собственности в первую очередь зависит от эффективного и стабильного разграничения полномочий между уровнями власти . Этот процесс в настоящее время не завершен.
Оценку эффективности управления муниципальной собственностью целесообразно осуществлять по следующим критериям:
— натурально-вещественному — функционирование оценивается по качеству, количеству и специфике социальных услуг, оказываемых жителям муниципального образования;
— стоимостному — в соответствии с ним объем финансовых затрат, в том числе внебюджетных инвестиций, и предоставленных услуг принимается за единицу полученного полезного результата .
При создании субъектов хозяйствования преимущество следует отдавать хозяйственным обществам в силу следующих их особенностей:
— возможность привлечения стороннего капитала на предприятие за счет продажи долей (пакетов акций);
— ограниченность ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества размером вклада в уставный капитал;
— наличие коллегиальных органов управления деятельностью предприятия и ее контроля с участием учредителя (собственника);
— возможность повышения заинтересованности сотрудников в увеличении прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда;
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
— реализация финансовых взаимоотношений муниципального образования с хо-
зяйственными обществами в форме оплаты работ и услуг в рамках договора на основе муниципального заказа .
Бюджетная эффективность организаций, использующих муниципальное имущество, а также организаций, в уставном капитале которых есть доля муниципалитета, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды муниципалитета за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости имущества, принадлежащего муниципалитету.
Можно выделить следующие задачи эффективного управления муниципальной собственностью:
— создание благоприятного экономического климата для функционирования хозяйствующих субъектов;
— совершенствование экономических условий для развития малого и среднего предпринимательства;
— финансовое оздоровление хозяйствующих субъектов посредством предоставления им ресурсов муниципалитета и различных льгот;
— формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики в целях производственного, технологического и социального развития предприятий, создания конкурентоспособной продукции и услуг;
— стимулирование повышения прозрачности капиталов и привлечение инвестиций;
— оптимизация структуры собственности муниципального образования.
Контроль над достижением эффективности управления может осуществляться по следующим направлениям:
— увеличение доходов местного бюджета от использования муниципального имущества;
— своевременная разработка и принятие соответствующей нормативно-правовой базы;
— сближение ставок за аренду муниципального имущества и рыночных ставок арендной платы;
— обеспечение полноты реестра объектов муниципального недвижимого имущества.
Важнейшим направлением формирования муниципальной собственности является создание межмуниципальных хозяйственных обществ. В этих целях требуется внесение соответствующих изменений в гражданское
ИзвестияИГЭА. 2011. № 5 (79)
законодательство и законодательство о местном самоуправлении.
При применении норм федерального законодательства, устанавливающих порядок разграничения имущества, возникает множество вопросов. В частности, не полностью разработана нормативно-правовая база для разграничения имущества. В результате этого в ряде случаев не принимается в федеральную собственность муниципальное имущество в соответствии с перечнями, подготовленными муниципальными образованиями.
Очень серьезной задачей является разграничение единых имущественных комплексов в сферах здравоохранения, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом между уровнями власти, а также между поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Правоприменительная
практика показывает, что этому препятствует отсутствие необходимой документации, разница в тарифах при предоставлении одной и той же услуги в соседних муниципальных образованиях, отсутствие общего порядка при передаче имущественных комплексов.
Обозначенным кругом вопросов не охватывается весь спектр проблем, возникающих при разграничении муниципального имущества. Процессы формирования муниципальной собственности и совершенствования управления ею требуют дальнейшего изучения и законодательного регулирования. Необходимо ускорить их развитие на основе достижения общественного согласия между органами власти всех уровней и населением. При этом основными принципами работы следует считать необходимость повышения эффективности использования муниципального имущества и улучшения качества обслуживания населения.
Список использованной литературы
1. Налесная Я.А. Законодательное обеспечение эффективного управления государственной собственностью — важнейший фактор стратегии инновационного развития Российской Федерации // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2008. № 1. С. 31-35.
2. Пронина Л.И. О проблемах регулирования отношений по поводу муниципального имущества при осуществлении реформы федеративных отношений и местного самоуправления // Местное самоуправление. 2004. № 3. С. 12-13.
3. Шаломенцева Е.Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 52-55.
Refeгenses
