Неэффективное использование бюджетных средств

Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и экономические науки»

ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Канд. юр. наук Е. А. Чегринец

ПРИНЦИП РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Цель настоящей статьи — описание некоторых подходов к пониманию одного из основных принципов бюджетной системы Российской Федерации — принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Ключевые слова: бюджетная система, принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, модель общинных пастбищ.

Законодательство Российской Федерации закрепляет не принципы бюджетов, а принципы бюджетной системы, которая представляет собой совокупность всех самостоятельных бюджетов государства. В соответствии со статьей 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система нашей страны состоит из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; а также местных, муниципальных бюджетов.

В соответствии со статьей 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная система России основана на принципах единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

Очевидно, что под принципами бюджетной системы понимаются как принципы построения такой бюджетной системы (например, единства бюджетной системы Российской Федерации, самостоятельности бюджетов, равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), так и принципы построения и ис-

полнения самих бюджетов, входящих в бюджетную систему (например, результативности и эффективности использования бюджетных средств, достоверности бюджета, сбалансированности бюджета).

Важнейшим принципом для исполнения бюджета является принцип результативности и эффективности расходования бюджетных средств. Его основы заложены в Конституции Российской Федерации. Так, в постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 21 марта 2007 г. № 3-П по делу «О проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан В. И. Лакеева, В. Г. Соловьева и В. Д. Уласа» ясно указано на существование «обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно, как этого требует Конституция Российской Федерации, в частности ее статьи 104 (часть 3) и 114 (пункты «а», «б» части 1)».

Непосредственное нормативное закрепление принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств содержится в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, указывающей на то, «что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Отметим, что в настоящее время указанный принцип распространяется лишь на процесс расходования бюджетных средств и не распространяется ни на деятельность по получению бюджетных доходов, ни на деятельность по привлечению и управлению источниками финансирования дефицита бюджета, что, на наш взгляд, является серьезным упущением.

Другой значительной проблемой в отношении данного принципа является выявление соотношения понятий «результативность» и «эффективность». В отечественной науке и практике по этому вопросу встречаются два принципиально разных подхода. Сторонники одного считают, что результативность и эффективность представляют два различных явления. Другая точка зрения заключается в понимании результативности в качестве основы и неотъемлемого элемента эффективности, без которого эффективность не может существовать.

Представляется, что нормативную точку в этом споре в настоящее время поставил Пленум Высшего арбитражного суда. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 26 февраля 2009 г. № 17 включило в постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 но-

вый пункт 23, в котором дано четкое и определение того, каким требованиям должна отвечать конкретная расходная операция и какими должны быть действия контрольного органа, чтобы операция была признана неэффективным расходованием бюджетных средств.

В соответствии с пунктом 23 постановления «участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. <…> конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата».

В данном определении содержатся два принципиальных момента.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Во-первых, признаками неэффективного использования бюджетных средств являются нарушения обоих элементов формулировки принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, закрепленных в статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, включая требование достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств, т. е. результативности деятельности. Таким образом, в постановлении ясно указывается не только на неразрывную связь между эффективностью и результативностью расходования бюджетных средств, но и на то, что результативность является лишь одним из существенных элементов эффективности, необходимым, но не достаточным ее условием. Ведь без результативности эффективности быть не может, но и результативная деятельность может быть неэффективной, если не обеспечена экономность использования средств.

Во-вторых, Пленум указал на необходимость для контрольного органа доказать саму возможность выполнения задач с использованием меньшего объема средств или достижения лучшего результата с использованием имеющихся средств. Тем самым в постановлении подтверждается принципиальное отличие недостатка (неэффективной деятельности) от нарушения, так как для установления факта нарушения никаких доказательств возможности иного поведения не требуется, достаточно фиксации отклонения от нормативной модели. Соответственно нарушение принципа результативности и эффективности расходования бюджетных средств является не нарушением, а лишь недостатком в деятельности государственных органов.

В чем же важность этого принципа? Очевидно, что никакие расходы бюджета не должны производиться исключительно ради того, чтобы произвести эти расходы. Как отмечал С. И. Лушин: «Конечная цель бюджетного финансирования — получение определенной эффективности от этих расходов, что, в сущности, означает необходимость выяснения смысла этой денежной траты, реальных последствий данного денежного расхода. … Трата бюджетных денег не всегда ведет к получению эффекта. Деньги — это одно, а получение от них эффекта -другое экономическое явление» .

Практика показывает, что практически всегда государство является менее эффективным хозяйственником, нежели частный собственник. Для объяснения этого феномена с позиций теории общественного выбора и конституционной экономики представляется целесообразным привести и основные положения теории «бюджетных пастбищ», или «ничейных бюджетов», выработанной Дж. Баденом и Р. Фортом и обосновывающей «врожденные» причины роста государственного аппарата и заведомой неэффективности использования бюджетных средств.

В рамках своей концепции «бюджетных пастбищ» Дж. Баден и Р. Форт применили к бюджету теорию общинных пастбищ, разработанную первоначально Уильямом Фостером Ллойдом (1794-1852) и развитую Г. Хардином .

В своем знаменитом эссе «Трагедия общинных пастбищ» Г. Хардин рассматривал причины, по которым ресурсы, никому не принадлежащие или, точнее, принадлежащие неограниченному числу лиц, всегда неэффективно используются. В качестве примера он приводит общинные пастбища. Естественно, пастбище может выдержать только строго определенное количество скота. В то же время предполагается, что каждый из пастухов стремится максимально использовать пастбище в своих интересах. Рано или поздно какой-либо пастух, стремящийся максимизировать для себя полезность пастбища, начнет рассматривать возможность выпуска на пастбище на одну овцу больше, чем пастбище может обеспечить. Анализируя плюсы и минусы такого поступка, пастух придет к выводу, что все плюсы в виде дохода от выпаса лишней овцы достанутся лично ему, а негативные последствия будут равномерно распределены между всеми пастухами, использующими пастбище. Ведь трава, которую съест лишняя овца, не достанется всем овцам, пасущимся на пастбище, а не только овцам пастуха с лишней овцой. Соответственно, поскольку распределение доходов и затрат будет неравным (затраты распределяются между всеми, а доходы идут лишь одному), пастух примет решение пустить на пастбище лишнюю овцу. Но такая логика применима ко всем пастухам, каждый из которых будет

выпускать на пастбище все больше и больше лишних овец до тех пор, пока пастбище не погибнет.

Г. Хардин считал, что такой пример хорошо иллюстрирует общие законы и судьбу любого ресурса, который не принадлежит никому или не принадлежит пользователям, и распространял концепцию трагедии общинных пастбищ на рыболовные ресурсы, заповедники и землю в целом. В то же время, используя аналогию общественных пастбищ, он утверждал, что проблемы неравномерного распределения доходов и затрат на общинных пастбищах могут быть решены либо путем продажи таких пастбищ частным лицам, которые будут нести в полном объеме как доходы, так и затраты, либо регулированием права доступа к таким пастбищам, что позволяло бы не допускать к ним пастухов, нарушающих необходимый баланс.

Дж. Баден и Р. Форт применили модель общинных пастбищ к публичным бюджетам и пришли к следующим выводам. С одной стороны, бюрократы1 (вне зависимости от того, хорошие они или плохие) в пользу максимизации личного интереса, который может иметь как материальный (дополнительные финансовые ресурсы для возглавляемого бюрократом агентства), так и нематериальные аспекты (например, политический вес, влияние, власть), стремятся получить максимальный доступ к «бюджетным пастбищам», т. е. к бюджетным средствам и иным публичным ресурсам, которые формируются всем обществом (а не исключительно этими бюрократами), но от использования которых максимальную прибыль будут иметь именно получившие к ним доступ бюрократы и их агентства, а также связанные с ними получатели публичных ресурсов (например, целевые категории получателей определенных выплат, дотаций, субсидий, льгот и т. п.).

Таким образом, возникает идеальная аналогия с общинными пастбищами: бюрократия практически не несет какие-либо убытки от привлечения или использования бюджетных средств, поскольку все затраты распределены между широчайшим кругом лиц (всеми налогоплательщиками). С другой стороны, использование публичных ресурсов в своих интересах дает тем бюрократам, которые получили к ним доступ, прибыль без сколько-нибудь существенных затрат.

Картина еще более ухудшается для обычных граждан, если мы примем во внимание, что интересы конкретных бюрократов всегда связаны с получением максимальной поддержки от целевых групп, обла-

1 Обычно термин «бюрократ» в значительном числе языков имеет отрицательное значение или, по меньшей мере, отрицательные оттенки. В данном случае слово «бюрократ» означает высших государственных служащих или иных публичных лиц, являющихся руководителями определенных публичных органов, относящихся прежде всего к исполнительной власти и принимающих решения за такие органы.

дающих личной заинтересованностью в его деятельности. А поскольку значительная часть деятельности различных структур исполнительной власти на современном этапе представляет собой деятельность по перераспределению общих ресурсов, «выросших» на «бюджетных пастбищах», конкретным получателям, очевидно, что чем больше таких ресурсов получат конкретные получатели, тем сильнее они будут поддерживать бюрократа (или политика), обеспечившего для них такой доступ. Соответственно и бюрократ будет заинтересован в увеличении собственного доступа и контроля за публичными ресурсами.

Логика рационального бюрократа применительно к бюджетным ресурсам будет примерно следующей: «Каждый бюрократ понимает, что у него есть доступ к казне. Можно представить, что он задает себе вопрос: «Какой будет доход для моей организации (а значит и для меня), если я смогу получить еще одну долю казны?» Весь полученный доход пойдет на финансирование деятельности его агентства (чем будет увеличен контроль бюрократа над распределением ресурсов), тогда как затраты от такого захвата будут распределены равномерно между всеми бюрократами в виде утерянных возможностей захвата» .

Такой логикой пользуются все бюрократы, каждый из которых стремится максимально расширить функции и полномочия своей организации, чтобы получить контроль над большей долей публичных ресурсов, что неизбежно приводит к росту государственных функций и государственного аппарата.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Более того, абсолютно ожидаемые, прогнозируемые и рациональные логические заключения бюрократов приводят к тому, что они становятся незаинтересованными в эффективном использовании бюджетных ресурсов, поскольку оно ведет к сокращению бюрократического аппарата, объемов перераспределяемых бюджетных ресурсов и падению заинтересованности в конкретных бюрократах и публичных органах со стороны целевых групп получателей публичных ресурсов.

Подтверждением этому могут служить хроническое неиспользование органами исполнительной власти предложений представителей науки по совершенствованию расходования бюджетных средств, принятие заведомо неэффективных, а то и в принципе нереализуемых управленческих решений, избыточное и необоснованное бюджетное планирование, а также игнорирование требований вышестоящих органов о повышении эффективности своей работы, характерных для бюрократических машин практически всех стран мира.

Объяснение этому очень просто. Любые решения принимаются на основании двух факторов: информации и позитивных последствий от принятых решений. Но поскольку для каждого отдельного бюрократа позитивные последствия от повышения эффективности расходования

бюджетных средств и снижения объемов бюджетных расходов равны нулю (а на деле такие последствия будут отрицательными), а позитивные последствия от игнорирования или непринятия таких решений велики (или по крайней мере позволяют сохранить status quo), то и никаких поводов для принятия или выполнения решений по увеличению эффективности бюджетных расходов у бюрократов не существует.

Выходом из такой ситуации может быть не только формальное закрепление соответствующих требований об эффективном и результативном использовании бюджетных ресурсов, но и создание внешних механизмов принуждения бюрократии к реальному соблюдению этого принципа. Варианты таких внешних механизмов могут быть различны, но в основном они сводятся к одному из следующих механизмов: либо к созданию специализированной отчетности, позволяющей измерять конкретные результаты деятельности и реальные затраты на их достижение, либо к созданию независимого от бюрократии органа, заинтересованного не в получении своей доли «бюджетных пастбищ», а в сокращении доступа к ним других публичных органов. Отметим, что на практике обычно оба механизма используются совместно.

Наиболее радикальным вариантом такого внешнего органа, нацеленного на повышение эффективности бюджета, является предложенный Дж. Баденом и Р. Фортом «бюджетный хищник» — независимое агентство, финансируемое за счет доли от сократившихся благодаря его участию бюджетных расходов, главной задачей которого является обоснование сокращения требований о выделении бюджетных средств и иных публичных ресурсов со стороны других публичных органов.

Автору не известны случаи практического применения столь радикального предложения, но фактически и в более мягкой форме (поскольку не обладают финансовой заинтересованностью) роль такого «бюджетного хищника» выполняют органы государственного аудита, особенно если, как в России, они обладают правом экспертизы проектов нормативных правовых актов, целевых программ и актов бюджетного законодательства. Кроме того, важнейшим механизмом для усиления эффективности расходования бюджетных средств является переход от сметного финансирования, «заточенного» под освоение выделенных бюджетных средств по необходимым направлениям без определения конкретного конечного результата, на бюджетирование, ориентированное на результат. Последний способ исполнения бюджета предполагает сочетание большей свободы в использовании бюджетных средств со стороны получателей при условии достижения четко установленных измеряемых результатов.

В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, сам государственный бюджет и отчетность о его исполнении существенно

меняют свой характер. При традиционном исполнении бюджета прежде всего решаются вопросы о суммах средств, которые собираются израсходовать по определенным направлениям. Соответственно традиционный отчет об исполнении бюджета информирует общество о том, сколько денег, кем и по каким направлениям было израсходовано. Вопрос о том, что будет сделано за деньги, и о том, что было сделано в результате, ни при принятии бюджета, ни при составлении и рассмотрении отчета о его исполнении не обсуждается.

При бюджетировании ситуация кардинально меняется. Как отмечала С. Д. Стайвелинг, в этой ситуации «в государственном бюджете должны быть четкие ответы на три вопроса, задаваемые в следующей последовательности:

Какие задачи намерено решить правительство?

Какие действия оно намерено для этого предпринять?

Какие для их осуществления понадобятся затраты?

В свою очередь, годовой отчет должен давать четкие ответы на следующие вопросы:

Решены ли поставленные перед бюджетом задачи?

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Был ли реализован предусматриваемый в бюджете план действий?

Не превысили ли затраты бюджетной сметы?» .

Как мы видим, постановка вопросов тут уже совсем другая, чем при традиционном исполнении бюджета, а общество может получить конкретный ответ на вопрос, что именно будет сделано для него за отданные им государству денежные средства. Отметим, что, по нашему мнению, только комплексное сочетание перехода на бюджетирование, ориентированное на результат, с эффективным государственным аудитом может позволить добиться существенного повышения эффективности расходования публичных средств.

Список литературы

1. Государственный аудит в Европе. Достижения и перспективы. — М., 2005.

2. Финансы : учебник / под ред. С. И. Лушина, В. А. Слепова. -М. : Экономистъ, 2003.

Неэффективное использование бюджетных средств. Информация к размышлению

Неэффективное использование бюджетных средств. Информация к размышлению
Тема эффективного использования бюджетных средств наиболее актуальна в современных условиях хозяйствования бюджетных организаций. В Бюджетном послании Президента РФ от 25.05.2009 “О бюджетной политике в 2010 — 2012 годах“ отражены основные направления и ориентиры бюджетной политики на ближайшую перспективу, одним из которых является установление ответственности за неэффективное расходование средств.
В статье даны ответы на вопросы: где грань, которая разделяет эффективное и нерациональное использование бюджетных средств? В чем заключается неэффективное расходование бюджетных средств? Существуют ли в настоящее время критерии оценки эффективности? Какие меры ответственности предусмотрены за данное нарушение?
Неэффективность использования бюджетных средств.
Разбираемся с определением
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Отсюда делаем вывод, что неэффективным использованием бюджетных средств является:
— недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;
— достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами;
— завуалированный расход средств, который изначально предполагает их неэффективное использование.
Пример 1. В ходе проверки уполномоченным органом финансово-хозяйственной деятельности бюджетного учреждения микробиологии установлено, что последним в проверяемом периоде приобретены и переданы в эксплуатацию основные средства, а именно: бетономешалка, бензопила, генератор, газонокосилка, сварочный аппарат, автомойка, лодочный мотор.
Проверка использования бюджетным учреждением названных основных средств показала:
1. Проведение строительных работ ни подрядным, ни хозяйственным способом не планировалось (отсутствуют строительные сметы), денежные средства на капитальный и текущий ремонт не выделялись.
2. Земельный участок, на котором расположено здание учреждения, заасфальтирован, газонов и других насаждений на его территории нет.
3. Транспортные средства на балансе учреждения не числятся.
Возникает вопрос: для каких целей приобретены названные основные средства и как они используются? Налицо факт неэффективного использования бюджетных средств, который отражен в акте уполномоченных органов.
Пример 2. При проверке использования бюджетным учреждением здравоохранения средств, выделенных в рамках приоритетного национального проекта “Здоровье“, установлено, что учреждение каждый день в течение года приобретало и использовало для эксплуатации тонометров элементы питания (батарейки) в количестве 100 шт. на общую сумму 1200 руб. Таким образом, за год учреждением затрачено бюджетных средств в общей сумме 438 000 руб.
В ходе изучения вопроса о замене элементов питания на аккумуляторы (перезаряжаемые элементы питания) технические консультанты дали заключение о возможности таковой с учетом технических параметров. В результате экономия бюджетных средств за год составила бы 344 000 руб., за два года — 688 000 руб., поскольку аккумуляторы в соответствии с техническими характеристиками имеют до 500 циклов перезарядки. Представим расчет в таблице.
Наименование ¦ Потребность ¦ Потребность¦Стоимость¦ Сумма ¦ Количество ¦ Стоимость ¦ Общая ¦ Итого ¦Экономия
элементов ¦ в день, шт. ¦ в год ¦ 1 шт., ¦за год,¦ зарядных ¦ зарядного ¦ стоимость¦за год,¦средств,
¦ ¦ (365 дней),¦ в руб. ¦ в руб.¦ устройств, ¦устройства,¦ зарядных ¦ в руб.¦ руб.
¦ ¦ шт. ¦ ¦ ¦ шт. ¦ руб. ¦устройств,¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ руб. ¦ ¦
Элементы ¦100 ¦36 500 ¦12 ¦438 000¦- ¦- ¦- ¦438 000¦-
питания ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
(батарейки) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
Аккумуляторные¦100 + 100 ¦200 ¦220 ¦ 44 000¦50 ¦1000 ¦50 000 ¦ 94 000¦344 000
элементы ¦(учетом ¦(365 дней ¦ ¦ ¦(одновременно¦ ¦ ¦ ¦
¦необходимости¦в расчете ¦ ¦ ¦заряжаются 2 ¦ ¦ ¦ ¦
¦в перезарядке¦не ¦ ¦ ¦аккумулятора)¦ ¦ ¦ ¦
¦одни ¦учитываются)¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦используются,¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦другие ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦заряжаются) ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
Чем руководство бюджетного учреждения мотивировало закупку элементов питания? Его позиция такова: при использовании элементов питания расходуется всего 1200 руб. в день, а если учреждение будет использовать аккумуляторные элементы, то оно одномоментно должно оплатить их приобретение в сумме 94 000 руб. Факт неэффективного использования бюджетных средств установлен и отражен в акте уполномоченного органа.
Критерии оценки эффективности. Существуют или нет?
В настоящий момент оценить эффективность использования бюджетных средств можно в отношении:
— капитальных вложений — на основании Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденной Приказом Минэкономразвития России от 24.02.2009 N 58, в рамках реализации Постановления Правительства РФ N 590 <1>;
— государственных контрактов — в соответствии с положениями Федерального закона N 94-ФЗ <2>;
— расходов бюджетной организации — согласно ст. ст. 161 и 162 БК РФ (бюджетные средства расходуются на оплату товаров и услуг в соответствии с утвержденными сметами);
— деятельности органов исполнительной власти — на основании Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденной Постановлением Правительства РФ N 322 <3>;
— деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов — на основании Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной Распоряжением Правительства РФ N 1313-р <4>;
— формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации — на основании Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 134 <5>;
— использования бюджетных средств при реализации подпрограммы “Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры“ федеральной целевой программы “Жилище“ на 2002 — 2010 гг., утвержденной Постановлением Правительства РФ от 17.09.2001 N 675.
<1> Постановление Правительства РФ от 12.08.2008 N 590 “О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения“.
<2> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“.
<3> Постановление Правительства РФ от 15.04.2009 N 322 “О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 “Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации“.
<4> Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р “О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов“.
<5> Постановление Правительства РФ от 01.03.2008 N 134 “Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации“.
Особо отметим, что с 1 января 2010 г. вводятся в действие нормативные акты, которыми следует руководствоваться при оценке эффективности, а именно:
— Положение о проведении проверки достоверности определения сметной стоимости объектов капитального строительства, строительство которых финансируется с привлечением средств федерального бюджета, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18.05.2009 N 427;
— Правила установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 N 1221. Данное Постановление начинает действовать со дня официального опубликования, за исключением вступающих в силу с 01.01.2011 первоочередных требований к энергоэффективности систем управления освещением и вступающих в силу с 01.03.2010 первоочередных требований к энергоэффективности в отношении строящихся и реконструируемых объектов по производству тепловой энергии. Кроме того, на данный момент действует Постановление Правительства РФ N 1222 <6>, которым утвержден Перечень товаров, на этикетках и в маркировке которых, а также в технической документации к которым должна содержаться информация о классе их энергетической эффективности. С 01.01.2011 этим требованиям должны соответствовать, в частности, холодильники, стиральные и посудомоечные машины некоторых типов, бытовые электроплиты, микроволновые печи, отопительные приборы и кондиционеры, а с 01.01.2012 — компьютерные мониторы, принтеры, копировальные аппараты, а также лифты пассажирские и грузопассажирские (за исключением лифтов, предназначенных для использования в производственных целях).
<6> Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 N 1222 “О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара“.
Кроме того, Федеральным законом N 261-ФЗ <7> определен комплекс правовых, экономических и организационных мер, направленных на стимулирование энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в том числе установления запретов или ограничений производства и оборота товаров, имеющих низкую энергоэффективность.
<7> Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ “Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации“.
Ответственность за неэффективное использование бюджетных
средств. Накажут или нет?
На данный момент за нерациональную трату бюджетных средств законодателем не предусмотрена ни административная, ни уголовная ответственность, поскольку критериев оценки эффективности использования бюджетных средств не существует (за исключением названных), а без них невозможно определить степень неэффективности.
Иногда неэффективное использование бюджетных средств ничуть не лучше, быть может, даже хуже, чем нецелевое. Это просто впустую потраченные денежные средства. Сегодня в сфере бюджетного процесса уголовное наказание может последовать только за нецелевое использование бюджетных средств, квалифицировать которое проще, чем неэффективное.
Перед контролирующими органами поставлена задача — в ходе ревизий и проверок не только выявлять факты нецелевого использования бюджетных средств, нарушений бюджетного, гражданского и трудового законодательства Российской Федерации, но и производить оценку эффективности расходования бюджетных средств. Однако в настоящее время провести такую оценку можно только “на глазок“. Сотрудники контролирующих органов выявляют факты неэффективного использования бюджетных средств, исходя из своего образовательного уровня и опыта практической работы. Таким образом, на сегодняшний день оценка неэффективности носит субъективный характер и в любой конкретной ситуации оспорима.
Представим мнения компетентных органов по поводу эффективности расходования бюджетных средств.
В Письме от 27.04.2009 N 43-0.1-07-25/1813 Росфиннадзор рассматривает неприменение бюджетными учреждениями — государственными заказчиками норм, закрепленных в Федеральном законе N 94-ФЗ, как недостаток качества работы по размещению заказов для государственных нужд. При этом в тех случаях, когда действиями (бездействием) недобросовестного контрагента (поставщика, исполнителя, подрядчика) интересам заказчика причинен вред, неприменение мер должно расцениваться как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и как признак неэффективного использования бюджетных средств.
Напомним правовые механизмы, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств:
— установление заказчиком требования о внесении денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или аукционе (за исключением аукциона в электронной форме) (ч. 4 ст. 20, ч. 4 ст. 22, ч. 5 ст. 32, ч. 4 ст. 34 Федерального закона N 94-ФЗ);
— участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе или аукционе в случае непредставления документа или копии документа, подтверждающего внесение денежных средств в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукционе, если требование обеспечения таких заявок указано в конкурсной документации или документации об аукционе (п. 3 ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 94-ФЗ). В случае уклонения участника размещения заказа от заключения контракта денежные средства, внесенные им в качестве обеспечения заявки на участие в конкурсе (аукционе), не возвращаются (ч. 12 ст. 25, ч. 5 ст. 27, ч. 2 ст. 29, ч. 12 ст. 35, ч. 6 ст. 36, ч. 11 ст. 37, ч. 2 ст. 38 Федерального закона N 94-ФЗ);
— установление заказчиком требования об обеспечении исполнения государственного контракта. В этом случае контракт заключается только после предоставления участником конкурса (аукциона), с которым заключается контракт, безотзывной банковской гарантии, страхования ответственности по контракту, денежных средств в залог, в том числе в виде вклада (депозита), в размере обеспечения исполнения контракта. Отметим, что способ обеспечения исполнения контракта из перечисленных выше участник конкурса (аукциона) выбирает самостоятельно (ч. 4 ст. 29, ч. 4 ст. 38 Федерального закона N 94-ФЗ);
— включение в государственный контракт условия об ответственности контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного данным контрактом (ч. 10 ст. 9 Федерального закона N 94-ФЗ), например об уплате неустойки (штрафа, пени);
— установление требования к участникам размещения заказа об отсутствии сведений о них в реестре недобросовестных поставщиков (пп. 2 ч. 2 ст. 11 Федерального закона N 94-ФЗ), в который включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения государственного контракта, а также о контрагентах (поставщиках, исполнителях, подрядчиках), с которыми государственные контракты по решению суда расторгнуты в связи с существенным нарушением ими данных контрактов (ч. 2 ст. 19 Федерального закона N 94-ФЗ);
— отсутствие в государственном контракте условия об авансовых платежах. Отметим, что получение авансового платежа является в некоторых случаях основной целью заключения контракта со стороны недобросовестного контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя). Можно сказать, что установление порядка расчетов, предусматривающего выплату заказчиком аванса, не соответствует принципу эффективности расходования бюджетных средств;
— установление этапов поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг по государственным контрактам и поэтапной приемки товаров, результатов работ или услуг. Это позволит заказчикам отслеживать исполнение контрактов контрагентами (поставщиками, подрядчиками, исполнителями), контролировать их действия на всех этапах, эффективно применять меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий контрактов.
Использование названных механизмов относится к числу прав заказчика и оставлено на его усмотрение. Вместе с тем в целях предотвращения возможных негативных последствий либо уменьшения вреда, причиняемого недобросовестными действиями контрагента (поставщика, подрядчика, исполнителя), реализация заказчиком данных прав представляется необходимой во всех случаях и должна рассматриваться как показатель эффективности использования бюджетных средств.
Позиция Пленума ВАС РФ в отношении выявляемых фактов неэффективного использования бюджетных средств несколько иная. Так, в Постановлении N 17 <8> указано: при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.
<8> Постановление Пленума ВАС РФ от 26.02.2009 N 17 “О внесении дополнений в Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации“.
Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, суды должны учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на конкретные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.
Таким образом, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.
Несколько слов в заключение
Поскольку в настоящее время на законодательном уровне не закреплена ответственность за неэффективное использование бюджетных средств, большинство бюджетных организаций расходуют их неэффективно.
Для установления бюджетно-правовой ответственности в первую очередь должны быть даны законодательные определения понятий “неэффективное использование бюджетных средств“, “неэкономичное использование бюджетных средств“ или “нерациональное использование бюджетных средств“ и утверждена методика определения эффективности. Также нужно расширить приведенный в ст. 283 БК РФ перечень оснований для применения мер принуждения, дополнив его одним из названных видов нарушений бюджетного законодательства. КоАП РФ и УК РФ необходимо дополнить положениями, устанавливающими административную и уголовную ответственность за неэффективное и неэкономичное использование бюджетных средств.
Руководителям бюджетных организаций следует ожидать принятия названных поправок и осмотрительно подходить к тем или иным расходам в настоящее время. Неизвестно, какими правами будут наделены уполномоченные органы, какие периоды они проверят и какие меры ответственности будут применены к лицам, использующим бюджетные средства.
М.Андрианов
Эксперт журнала
“Бюджетные учреждения:
ревизии и проверки
финансово-хозяйственной деятельности“

Рациональное использование бюджетных средств и условие повышения их эффективности



Известно, что рациональное использование бюджетных средств на практике осуществляется на основе заранее определенных законом принципов. К данным принципам относятся целевое распределение бюджетных средств, высокоэффективное их использование, соблюдение режима экономии, а также бюджетной дисциплины, условия повышения их эффективности. Соблюдение этих принципов создают большие возможности для эффективного, рационального и бережного использования бюджетных средств.

Анализ сложившейся финансовой ситуации показывает, что использование бюджетных средств, имеют свои иррациональные аспекты, которые можно свести к следующему:

− В результате финансирования второстепенных затрат из бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, опаздывает финансирование предусмотренных первостепенных объектов.

− Под административным воздействием местных представителей хокимиятов средства, предназначенные для социальной сферы, направляются на затраты не предусмотренные в бюджетных параметрах.

− Постоянное увеличение бюджетных лимитов, предусмотренных на заработную плату, хозяйственные нужды.

− Перевод бюджетных средств, предназначенных социальной сфере из одной статьи в другую и незаконное их использование.

Широко распространенным и не законным приёмом использования денежных средств, предназначенных для финансирования социальной сферы, является направление данных денежных средств на строительные, ремонтные объекты, покупку автомобилей, проведение ненужных мероприятий. Все это приводит к серьезным отрицательным результатам при выплате зарплат, социальных пособий, стипендий, при обеспечении медикаментами, горюче-энергетическими ресурсами учреждений здравоохранения.

По нашему мнению, иррациональное использование бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, есть результат попустительства руководителей финансовых органов и их нежелание противостоять руководителям местных хокимиятов при безадресном использовании данных средств. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что в результате выполнения непосредственных обязанностей, возложенных на главное управление ревизии и контроля Министерства финансов и на их местные органы, а также использования ими своих полномочий в последнее время наметились положительные тенденции в сфере рационального использования бюджетных средств, предназначенных социальной сфере, а так же повысилась ответственность и статус финансовых органов, руководителей и должностных лиц учреждений социальной сферы. Снизилось нерациональное использование денежных средств, своевременно стали финансироваться приоритетные расходы социальной сферы.

Вместе с тем, результаты проведенного анализа свидетельствуют, что допускаются нерациональное использование бюджетных средств, направленных на финансирование социальной сферы, а в учреждениях социальной сферы продолжаются сверхлимитное использование средств, нарушаются штатные расписания по вине руководителей и должностных лиц.

Все это приводит к нежелательным последствиям не только при планировании бюджетных затрат, но и способствует нерациональному использованию бюджетных средств. Нерациональное использование бюджетных средств можно свести к следующему:

− Своевременное необеспечение наличными деньгами и опаздывание первостепенных выплат (заработной платы и выплат приравненных к ней, социальных выплат и стипендий);

− Несоблюдение лимитов в бюджетных параметрах, смете расходов приводит к лишним затратам в сфере заработной платы, коммунальной службы и хозяйственной деятельности;

− Осуществление непредусмотренных затрат в смете расходов учреждений социальной сферы, неэффективное и неадресное использование бюджетных средств;

− Не соблюдение руководителями и должностными лицами штатно сметной дисциплины, использование лишних штатных единиц, необоснованное повышение заработной платы, выдача заработной платы неработающим сотрудникам;

− Допущение материально ответственными лицами недостачи материальных ценностей и их расхищение;

− Нужно отметить, что на практике при капитальном строительстве за счет бюджетных средств наблюдается выполнение подрядными организациями сверхлимитных работ, удорожание индекса и как результат удорожание стоимости строительных объектов.

− Кроме этого, в данных случаях, связанных с проведением тендеров, не соблюдается установленный порядок.

По нашему мнению, в последующие годы для недопущения подобных ситуаций в тендерах, проводимых на местах, нужно обеспечить присутствие в рамках лимитов в соответствии порядком, существующим на практике. Кроме того, после того как будут определены адресный список строительства и проведен тендер необходимо каждый строительный объект финансировать через специальные депозитные счета в соответствии с удорожанием индекса цен. В целях рационального использования бюджетных средств, направленных на финансирование социальной сферы, не в достаточной мере анализируются целевое и эффективное использование денежных средств. Особенно, это касается тех ситуаций, когда после полного финансирования первостепенных затрат не уделяется должного внимания принятию кардинальных мер в отношении финансирования других групп затрат. Как показывает практика, до того как первостепенные затраты в рамках лимита не профинансированы, необоснованно допускается финансирование затрат 3–4 групп или перевод денежных средств на непредусмотренные услуги, продукцию и оборудование. Кроме этого, после того как утверждаются затратные сметы организаций социальной сферы и несмотря на то что в договорах указывается в рамках лимита помесячные расчеты затрат на коммунальные услуги, газ электроэнергию и то что за эти услуги не выделены дополнительные суммы в некоторых областях, данные требования полностью не выполняются. В результате этого появляется кредиторская задолженность. В этом процессе не обеспечивается лимитная дисциплина, не принимается во внимание тарифы и действительные потребности.

Как показывают наши исследования появления кредиторской задолженности в продовольственной сфере и в сфере медикаментов связано с получением продукции через посредников. Здесь оказывают влияние чрезмерные надбавочные продукции устанавливаемые посредническими организациями, при покупке у них продовольственных товаров и лекарственных препаратов. По нашему мнению, нельзя говорит о должном проведении сопоставления цен и контроля ценообразования, мониторинга цен. И как в следствие этого происходит нерациональное использование и дефицит бюджетных денежных средств, направленных в социальную сферу.

Вышеизложенные факты свидетельствуют о том, что специалисты социальной сферы не в достаточной мере уделяют внимание на проблему рационального использования бюджетных средств. Рациональное использование бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, являются самым важным условием эффективного их использования. Для достижений этой цели необходимо, как нам представляется, осуществить ряд мероприятий. Во первых, для избежания безадресного использования данных денежных средств, предотвращения неэффективного использования, необходимо применить соответствующие меры, а также внести изменения в систему наказания за подобные финансовые несоответствия.

Дело в том, что в результате несоблюдения установленных норм, в частности, бюджетной дисциплины, происходит в конечном итоге нерациональное использование бюджетных средств. И как в следствие этого наказания или привлечения к ответственности руководства или должностных лиц, основано на излишнем гуманизме. Если на практике будет и впредь продолжать работать настоящий механизм наказания должностных лиц за нерациональное использование бюджетных средств то нельзя надеяться, что в области использования бюджетных средств, предназначенных для социальной сферы, будут изменения в положительную сторону.

Причина этого, по нашему в следующем:

1. Во первых, степень штрафов, налагаемых на должностных лиц за нерациональное использование бюджетных средств, направленных на социальную сферу не связано непосредственно с объемом нерационально использованных бюджетных средств, выявленных в соответствующих условиях.
2. Во вторых, при обнаружении нерационального использования бюджетных средств, наложение на должностных лиц штрафа в размере от 5 до 10 кратного размера минимальной зарплаты не оказывает существенного влияния на их материальное или финансовое положение. Вот поэтому установленный на практике потолок штрафа за нерациональное использование бюджетных средств не дает желаемого результата.
3. В третьих, в одном случае полное, в другом случае частичное взимание штрафа, связанный с уровнем заработной платы лица нарушившего закон, не играет решающей роли в обеспечении эффективности использования бюджетных средств.

Принимая во внимание вышеизложенное, необходимо подчеркнуть, что целесообразно внести соответствующие изменения в механизм наказания или привлечения к ответственности должностных лиц, допустивших финансовые ошибки, которые могут привести к нерациональному использованию бюджетных средств, направленных на социальную сферу.

>Неэффективность использования бюджетных средств

• 13 октября 2014
• 8397

Ответ

В настоящее время нет ответственности за неэффективное использование. В бюджетном кодексе есть понятие принцип неэффективного использования бюджетных средств, при этом бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса. Как правило, к признакам неэффективного использования бюджетных средств органы внутреннего финансового контроля относят оплату штрафов, пеней, неустоек на возмещение вреда, допущенного по вине учреждения. Средства от приносящей доход деятельности не являются бюджетными средствами. Бюджетное учреждение может самостоятельно использовать доходы от приносящей доход деятельности, но только для достижения тех целей, ради которых учреждение было создано. Если штрафы выставлены на учреждение, то они имеют отношение к деятельности учреждения. Поэтому применение понятия «неэффективное использование средств» не корректно.

Если же административные штрафы и возмещение суммы по исполнительному листу не связаны с деятельностью учреждения, то собственные средства учреждения направлены на цели, не ради которых учреждение было создано.

1. Рекомендация: Как проверить эффективность использования бюджетных средств

Принцип эффективности использования бюджетных средств требует, чтобы учреждения при составлении и исполнении сметы стремились к достижению наилучших результатов с использованием наименьшего объема средств. То есть эффективность использования средств не означает простого сокращения издержек. Учреждение должно следить, чтобы снижение затрат не ухудшило качество выполнения задания (или вовсе не привело к его срыву). Об этом сказано в статье 34 Бюджетного кодекса РФ.*

Проверку эффективности своих расходов учреждение может организовать в рамках процедур контроля целевого использования бюджетных средств. Проводить для этого отдельные контрольные мероприятия не требуется.

Росфиннадзор часто оценивает эффективность сделок и не менее часто выносит предписания о нарушении принципа эффективного использования бюджетных средств. Поэтому важность организации предварительного контроля в учреждении очень велика. Однако сложность состоит в том, что четкие критерии и признаки такого нарушения законодательством не установлены*.

Критерии неэффективности расходования средств

На практике основным критерием эффективности действий учреждения при расходовании бюджетных средств является соблюдение процедур и мер контрактной системы в сфере закупок. Все требования законодательства о контрактной системе направлены на повышение эффективности закупок (ст. 1 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Кроме того, закон прямо указывает на принцип эффективности закупок как на один из принципов контрактной системы (ст. 6 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ).

Важно учитывать, что и Росфиннадзор неприменение процедур закупок, которое привело к ущербу для заказчика, рассматривает как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и как признак неэффективного использования бюджетных средств (письмо Росфиннадзора от 27 апреля 2009 г. № 43-0.1-07-25/1813).

Однако контролеры в каждом конкретном случае могут руководствоваться опытом предшествующих проверок либо собственной оценкой. Стоит отметить, что Росфиннадзор старается обобщать опыт и классифицировать выявляемые нарушения в своих внутренних документах. Как правило, к признакам неэффективного использования бюджетных средств органы внутреннего финансового контроля относят* следующие действия:

• нарушение порядка контрактной системы в сфере закупок;
• приобретение товаров (работ, услуг) по завышенным ценам (выше среднерыночных);
• приобретение невостребованного оборудования, инвентаря и иных материальных ценностей, которые не будут использоваться;
• расходование средств без результата;
• расходование средств сверх установленных норм даже в случае получения требуемого результата;
• оплату штрафов, пеней, неустоек на возмещение вреда, допущенного по вине учреждения*;
• неоправданное авансирование, в том числе перечисление денежных средств контрагентам с непогашенной дебиторской задолженностью или непринятие мер по взысканию просроченной дебиторской задолженности;
• непогашение учреждением собственной задолженности при наличии денежных средств, а также неиспользование выделенных ЛБО при наличии потребности в них;
• приобретение товаров (работ, услуг) ненадлежащего качества.

Однако суды отмечали, что классификаторы нарушений, применяемые в своей практике органами внутреннего финансового контроля, носят исключительно рекомендательный характер (постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 октября 2013 г. № А06-4500/2012).

По мнению судов, неэффективным расходованием бюджетных средств может быть признана только конкретная операция при условии, если контролеры докажут, что учреждение имело возможность выполнить задачу с использованием меньшего объема средств или достигнуть лучшего результата (постановление Пленума ВАС РФ от 26 февраля 2009 г. № 17 и определение ВАС РФ от 22 сентября 2011 г. № ВАС-11976/11).

В настоящий момент органы государственного внутреннего финансового контроля не имеют единой методики проверок эффективности расходования бюджетных средств. Поэтому они зачастую используют методологию аудита, разработанную органами внешнего финансового контроля (Счетной палатой РФ).

Внутренний стандарт Счетной палаты РФ СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных средств», утвержденный решением коллегии Счетной палаты РФ (протокол от 9 июня 2009 г. № 31К (668)), устанавливает, что эффективность должна оцениваться по трем основным параметрам:

• экономичность;
• продуктивность;
• результативность.

Стандарт определяет, как именно по итогам аудита эффективности на основании оценки этих параметров формировать выводы и рекомендации.

Счетная палата РФ подробно регламентирует порядок действий, сбора и анализа информации при проведении аудита эффективности и его особенности по сравнению с другими ревизиями. Использование методологии Счетной палаты РФ и даже некоторых контрольных процедур поможет учреждению организовать действенный внутренний контроль над эффективностью расходования средств бюджета.

Ответственность

Неэффективное использование бюджетных средств способно принести больше ущерба, чем нецелевое. Однако в настоящее время ответственность за неэффективное использование бюджетных средств законодательством прямо не предусмотрена*.

Должностные лица заказчиков несут персональную ответственность за соблюдение требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок (ст. 12 Закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Но за неэффективное использование бюджетных средств они могут быть привлечены лишь к дисциплинарной ответственности на основании статьи 192 Трудового кодекса РФ. Для этого необходимо включить в трудовой договор обязанность по обеспечению эффективного и экономного использования бюджетных средств. При этом термин «неэффективность в использовании бюджетных средств» должен быть ясно описан в трудовом договоре, так чтобы не возникало его субъективного толкования при назначении взыскания.

Также необходимо помнить, что контролирующие органы в любом случае могут вынести учреждению предписание об устранении найденных нарушений неэффективного использования бюджетных средств. В тех условиях, когда четких критериев эффективности законодательство не устанавливает, учреждениям придется руководствоваться предписаниями органов государственного финансового контроля либо сложившейся судебной практикой.

2. Рекомендация: Как проверить деятельность, приносящую доход

Порядок использования выручки

Не менее важным направлением проверки приносящей доход деятельности учреждений является контроль использования полученных доходов. Различным типам учреждений законодательство предоставляет разные права на самостоятельное использование выручки.

Автономное учреждение ограничено в своих действиях лишь одним требованием: оно может использовать собственные доходы только для достижения тех целей, ради которых учреждение было создано (ч. 8 ст. 2 Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ).

Для учета поступлений и расходования средств от деятельности, приносящей доход, автономные учреждения вправе использовать как расчетные счета в кредитных организациях, так и лицевые счета в органах Казначейства России (либо в региональных или муниципальных финансовых органах) (письмо Минфина России от 18 апреля 2012 г. № 02-13-06/1377). Не запрещено использовать на собственные нужды и выручку, поступившую в кассу автономного учреждения.

Бюджетное учреждение может самостоятельно использовать доходы от приносящей доход деятельности, но только для достижения тех целей, ради которых учреждение было создано* (п. 3 ст. 298 ГК РФ, п. 4 ст. 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ).

Бюджетные учреждения счетов в банках не имеют и средства от деятельности, приносящей доход, отражают на лицевых счетах, открытых в финансовых органах субъекта РФ, муниципального образования либо в органах Казначейства России (ч. 1 ст. 30 Закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ). Минуя лицевые счета, бюджетные учреждения могут использовать только выручку, которая поступает в кассу учреждения.

Кроме того, учреждения не вправе:

• самостоятельно заключать крупные сделки (п. 13 ст. 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ);
• размещать полученные денежные средства на банковских депозитах и совершать сделки с ценными бумагами (п. 14 ст. 9.2 Закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ).

Казенные учреждения свою выручку использовать не вправе. Вся выручка от их платной деятельности должна полностью поступать в доход соответствующего бюджета (п. 4 ст. 298 ГК РФ, п. 3 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ). Поэтому покупатели, как правило, перечисляют плату за услуги напрямую в бюджет. Если же плата была внесена наличными в кассу, то полученные средства учреждение обязано перечислить в доход бюджета самостоятельно, путем внесения на лицевой счет администратора доходов в Казначействе России (письмо от 2 июня 2011 г. Минфина России № 02-03-06/2530 и Казначейства России № 42-7.4-05/5.3-366).

Расходы по контрактам, связанным с ведением приносящей доход деятельности, казенное учреждение оплачивает за счет бюджетных средств в общем порядке. Заключение контрактов при отсутствии лимитов бюджетных обязательств недопустимо (абз. 3 ст. 162, п. 3 ст. 219 Бюджетного кодекса РФ).

73 Критерии эффективности расходования бюджетных средств

Для обеспечения поступательного развития страны бюджетные средства должны расходоваться рационально. Эту проблему пытаются решить в течение многих столетий. Но и сейчас такие вопросы являются актуальными для промышленного ово развитых государств касается стран с переходной экономикой, то проблемы оптимального расходования бюджетных средств достаточно острыми. Ведь бюджетный процесс осуществляется в таких ситуациях в сложных условиях. Решение вопросов обеспечения эффективного использования бюджетных ресурсов требует определения основных принципов анализа их расходованиячання.

Под эффективностью понимают получения максимального эффекта от проведения определенных операций. Но если в предпринимательской деятельности понятие эффективности отражается в таких показателях, как чистый прибыть ок, рентабельность, прибыль на акцию, то для анализа государственного бюджета используют другие подходы. Прежде всего необходимо определить, соответствует ли расходования средств поставленным задачам. Вместе с тем, в рассчитывают соотношение между затратами и полученными результатами. Важным фактором является и сроки предоставления услуг и приобретение товаров, осуществляются за счет бюджетжету.

При проведении анализа эффективности расходования бюджетных средств используют такие показатели, как:

1) соответствие расходования средств поставленным целям и задачам;

2) уровень удовлетворения потребностей общества в процессе расходования средств бюджета;

3) оптимизация (достижение рациональных объемов) расходования средств с целью решения поставленных задач;

4) обеспечение очередности расходования средств по определенным направлениям;

5) соответствие фактической стоимости товаров и услуг, приобретенных за бюджетные средства, справедливой стоимости;

б) соблюдение сроков оплаты продукции (товаров, услуг), приобретаемых за бюджетные средства

Достижение финансовой эффективности рассматривают в экономической теории как получение максимального эффекта в условиях расходования определенного объема средств. А эффект отражается в приведенных выше показателях. В таком случае для проведения анализа эффективности расходования средств бюджета нужно определить каждый из показателей, которые можно сгруппировать в такие разделыи:

1) степень удовлетворения потребностей общества, которого предусмотрено достичь в процессе расходования средств;

2) определение соотношения между достигнутыми результатами и объемами расходов;

3) учет фактора времени в процессе использования бюджетных средств

степень удовлетворения потребностей общества в связи с реализацией бюджетных программ определяют, сравнивая достигнутые результаты с запланированными целями. Если средства бюджета расходуются согласно утвержденным рдженого сметы, тогда есть согласованность между целью и результатами использования ресурсов. Но в определенных случаях, учитывая динамику развития страны в условиях перехода к рыночной экономике, целесообразно. ВВИ йснюваты корректировки этого процесса. Использование средств с целью финансирования расходов, непосредственно не связанных со сметой, не всегда следует рассматривать как нецелевое их расходование. Ведь при этом мы м ожемо также достичь определенного эффекта. Но такие коррективы целесообразно заблаговременно вносить в соответствующие сметерисів.

Поэтому с точки зрения удовлетворения потребностей общества неэффективное использование бюджетных средств сводится к таких расходов, которые являются необязательными и не отвечают сметы. Это лишь один из аспектов анализа в эффективности расходования бюджетных средствв.

Определение эффекта предполагает рассмотрение соотношения между достигнутыми результатами и затратами. Ведь предоставление тех или иных услуг населению возможно с большими или меньшими объемами расходов. В случаях, когда товары или услуги оплачиваются по завышенным ценам, то ресурсы тратятся чрезмерно. И даже при удовлетворения потребностей населения (по качеству и количеству товаров и услуг) в таких ситуациях потрачу ния бюджетных средств нельзя рассматривать как эффективноевне.

Учет фактора времени предполагает, что запланированные расходы должны осуществляться в установленные сроки. В случае, если предусмотренные сметой выплаты, предоставление услуг или приобретение товаров проводятся с время ушенням принятых сроков, расходования бюджетных ресурсов также считают неэффективным. В таком случае удовлетворения нужд населения осуществляется с нарушениями, что снижает качество государственных программ. Так, вер в государственные служащие получают заработную плату с задержкой в ??несколько месяцев, это ухудшает их жизненный уровень. Получение предусмотренных выплат в будущие периоды не-всегда может полностью компенсировать п опередни расходы. Критерии эффективности расходования средств государственного бюджета отражены на рис 7ис. 7.2.

Рис 72. Критерии эффективности расходования бюджетных средств

К неэффективного использования бюджетных средств также можно отнести приобретение товарно-материальных ценностей в объеме, превышающем потребности, покупку морально устаревших ценностей, оплату продовольственным их товаров с просроченными сроками использования и др. нецелесообразным является оплата товаров и услуг в условиях долгосрочной дебиторской задолженности. Нельзя считать эффективными операции по оплате расходов в при наличии задолженности по защищенным статьям бюджета. Неэффективными будут расходы, которые применяются с целью удержания средств, которые не используются или из которых получают отдачу лишь частичной вово.

Расчет объемов потерь от неэффективного расходования бюджетных средств предусматривает определение суммы нецелевого использования ресурсов. Это расходования средств, не предусмотренных сметой. В случаях, когда эти ильове направление бюджетных ресурсов является взвешенным, но есть разница между ценами приобретения товаров (работ, услуг) и их справедливой стоимости можно сделать вывод о том, что средства использованы неефе руктивных отрицательным в системе оценивания считают и стоимость товаров, приобретенных за счет средств бюджета, не могут быть применены по своему назначению в установленные сроки. Объемы потерь от инфл яции, связанных с погашением дебиторской задолженности, также уменьшают эффективность расходования бюджетных средств. Требуют учета также сумма финансовых санкций, уплаченных на сумму кредиторской задолженности, стоимость капиталовложений, использование которых прекращено, расходы в суммах меньше минимальной потребности для выполнения предусмотренных программ, вследствие чего они не обеспечены необходимым и услугами и ита ін.

Указанные подходы к определению эффективности расходования бюджетных средств требуют конкретизации и внедрение в практику. Они используются в процессе проведения углубленного анализа. Полученные ре. Результатом становятся основой для определения мер, направленных на сокращение неэффективных расходов и повышения эффективности использования бюджетных средств в целом. Употребление таких мероприятий является одной из ва жливих задач государственных органов управления и контроля за расходованием и использованием бюджетных средств. Повышение эффективности использования средств бюджета является важным фактором роста благосостояния и при покорения экономического развития странаїни.

Неэффективное использование бюджетных средств и имущества

Средства бюджетов бюджетной системы РФ должны расходоваться результативно и эффективно. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который установлен ст. 34 БК РФ, означает, что при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Несмотря на то что термин «эффективность использования бюджетных средств» в рамках вышеназванной статьи касается получателей бюджетных средств, контролеры при проверке финансово-хозяйственной деятельности бюджетных и автономных учреждений обращают внимание в своих актах на факты неэффективного использования учреждениями средств и имущества. О проведении проверки эффективности использования бюджетных средств и имущества, а также о том, какие действия получателей бюджетных средств, бюджетных и автономных учреждений квалифицируются проверяющими как неэффективное использование бюджетных средств, мы поговорим в этой статье.

Прежде чем говорить о порядке проведения проверки эффективности использования средств, хотелось бы заметить: расходная операция может быть признана неэффективной только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее — Постановление Пленума ВАС РФ N 23)). И несмотря на то, что контролеры в ходе проверки тот или иной факт хозяйственной жизни проверяемого лица квалифицируют как неэффективное использование средств, суды зачастую признают такую позицию проверяющих необоснованной, поскольку доказать рациональность и эффективность иного варианта использования средств крайне сложно. ВАС в вышеназванном Постановлении рекомендует судам, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности и результативности, учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств, самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Предмет проверки

При проведении проверки эффективного использования средств и имущества получателями бюджетных средств, бюджетными и автономными учреждениями ее цель — выявление фактов неэффективного распоряжения субъектом проверки финансовыми средствами и имуществом. Обычно данная проверка проводится в рамках проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения, при этом чаще всего указанный объект проверки не выделяется в отдельный вопрос. В свою очередь, при проверке исполнения бюджета, бюджетной системы РФ проверка эффективности и результативности использования средств бюджета выделяется в отдельную тему.

Проверка эффективности использования средств может осуществляться как в плановом, так и во внеплановом порядке. Основание для проведения внеплановых проверок — информация, свидетельствующая о возможном неэффективном использовании средств. Например, обращения органов государственной власти, органов местного самоуправления муниципального образования, граждан и юридических лиц, содержащие информацию о фактах нецелевого, неэффективного использования и необеспечения сохранности имущества, являются основанием для проведения проверки.

Порядок проведения проверки

Осуществляющие проверку лица:

1. запрашивают и получают у субъекта проверки необходимые для ее проведения документы (в том числе их копии на бумажном и (или) электронном носителе):

• учредительные документы субъекта проверки;
• утвержденный в установленном порядке план финансово-хозяйственной деятельности (бюджетную смету) субъекта проверки на текущий год (при наличии) и иные сведения о его финансово-хозяйственной деятельности;
• сведения о наличии процедуры исполнительного производства в отношении субъекта проверки;
• справку о численности работников субъекта проверки;
• договоры, соглашения об использовании имущества, закрепленного за субъектом проверки иными лицами;

1. получают устные и письменные объяснения работников субъекта проверки по вопросам его деятельности в части предмета проверки.

По требованию проверяющих лиц руководитель субъекта проверки при ее проведении обязан обеспечить:

• свободный доступ проверяющих лиц к имуществу, подлежащему проверке;
• присутствие в ходе инвентаризации имущества руководителя и (или) заместителей руководителя, главного бухгалтера и материально ответственных лиц субъекта проверки;
• предоставление проверяющим лицам документов и материалов, необходимых для проверки.

В ходе проверки проводятся также сплошная инвентаризация имущества, оценка его целевого, эффективного использования и сохранности.

Результаты проверки

Анализ арбитражной практики с требованиями о признании недействительными представлений и предписаний контрольных органов, в которых зафиксирован факт неэффективного использования средств, а также анализ актов проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений позволили выявить следующее.

Невозмещение сторонними потребителями коммунальных услуг эксплуатационных расходов учреждению. Здесь имеется в виду, что при сдаче временно свободного имущества в договоре аренды (отдельном договоре) следует прописать обязанность возмещения арендатором эксплуатационных расходов, которые несет учреждение. Это расходы по уборке помещений, в том числе вокруг здания, где арендуется помещение, по охране и др. Размер компенсации эксплуатационных расходов определяется исходя из доли арендуемой площади в общей площади здания (помещения), в котором размещается учреждение. Как показывают результаты проверок, арендодатели не всегда требуют компенсации таких расходов с арендатора.

Неприменение предусмотренных контрактом штрафных санкций за нарушение сроков окончания работ. Согласно нормам ст. 34 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в контракты должно быть включено обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом. Аналогичное требование ранее содержалось в п. 10 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Несоблюдение этого условия квалифицируется проверяющими как неэффективное использование средств.

Непринятие мер по взысканию долгосрочной (от трех месяцев до года) дебиторской задолженности по договорам, заключенным в рамках деятельности учреждения. Напомним, что взыскание задолженности должно осуществляться в досудебном, а затем и в судебном порядке.

Расходование денежных средств на цели, не отвечающие потребности учреждения. Примером данного нарушения может служить приобретение материальных ценностей в объеме, большем, чем требуется, что приводит к их неиспользованию длительный период. В практике встречаются случаи, когда в конце года для освоения выделенных учреждению бюджетных ассигнований приобретаются материальные запасы (например, бланки), объем которых в значительной степени превышает реальные потребности в них. Целесообразность таких расходов отсутствует.

Неиспользование учреждением закрепленного за ним имущества. В ходе проведения проверки контролеры обращают внимание на использование учреждением имущества. По результатам работы комиссия дает общую характеристику порядка использования движимого и недвижимого имущества учреждения и детальное описание выявленных фактов использования имущества не по назначению, неиспользования имущества, а также фактов непринятия необходимых мер по его сохранности. Следует заметить, что некоторые нормативные акты субъектов РФ предусматривают отражение такой информации в акте проверки. Как показывают результаты проверки, иногда имущество, полученное от учредителя или приобретенное за счет бюджетных средств, не используется (хранится на складе либо находится в ожидании ремонта продолжительный период времени). Этот факт свидетельствует о том, что имущество не требуется в хозяйственной деятельности учреждения, следовательно, денежные средства, которые были на него потрачены, израсходованы зря.

Передача имущества, закрепленного за учреждением, иному лицу без согласия собственника в том случае, когда такое согласие необходимо в соответствии с требованиями законодательства РФ. На основании норм ст. 298 ГК РФ автономные и бюджетные учреждения без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ними собственником или приобретенными учреждениями за счет средств, выделенных им собственником на приобретение указанного имущества. Казенное учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Согласование с учредителем распоряжения особо ценным движимым, недвижимым имуществом производится с соблюдением требований к данным операциям, установленных учредителем. Например, Приказом Минздравсоцразвития России от 17.12.2010 N 1125н утвержден Порядок согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, закрепленным за федеральным бюджетным учреждением, подведомственным Минздравсоцразвития либо приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных его учредителем на приобретение такого имущества.

Из положений названного документа следует, что в целях согласования распоряжения особо ценным движимым имуществом, отнесенным к материальным запасам, учреждение направляет в Минздравсоцразвития следующие документы:

• обращение на бланке учреждения о согласовании распоряжения особо ценным движимым имуществом;
• перечень особо ценного движимого имущества, которым учреждение планирует распорядиться, с указанием цели использования данного имущества;
• копии документов, подтверждающих возможность осуществления учреждением деятельности, предполагающей распоряжение особо ценным движимым имуществом;
• обоснование целесообразности предполагаемого распоряжения особо ценным движимым имуществом (с приложением подтверждающих документов);
• справку о балансовой стоимости.

В целях согласования распоряжения иным особо ценным движимым имуществом учреждение направляет в Минздравсоцразвития такие документы:

• обращение на бланке учреждения о согласовании распоряжения особо ценным движимым имуществом;
• перечень особо ценного движимого имущества, которым учреждение планирует распорядиться, с указанием цели использования данного имущества;
• технико-экономическое обоснование, содержащее информацию о распоряжении особо ценным движимым имуществом, обосновании необходимости распоряжения и других существенных условиях такого распоряжения;
• подготовленный в соответствии с законодательством об оценочной деятельности отчет об оценке рыночной стоимости особо ценного движимого имущества, которым предполагается распорядиться, произведенной не ранее чем за три месяца до представления отчета;
• сведения о кредиторской и дебиторской задолженности с указанием наименований кредиторов, должников, суммы задолженности и дат возникновения задолженности с выделением задолженности по заработной плате, задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами и обозначением статуса данной задолженности (текущей или просроченной).

Передача имущества с нарушением порядка, установленного учредителем, квалифицируется как неэффективное использование имущества.

Заключение контракта (договора) по завышенным ценам. Этот вид нарушения, квалифицируемого проверяющими как неэффективное использование учреждением денежных средств, хотелось бы рассмотреть через призму Постановления ФАС ПО от 25.07.2013 N А55-26153/2012. Суд анализировал спор, возникший между медицинским бюджетным учреждением «Городская больница N 10» и контрольно-ревизионной палатой. При проведении проверки эффективности деятельности и использования бюджетных средств учреждением контрольный орган вынес представление об устранении нарушений, выявленных по результатам проверки. В представлении указано, что в ходе проверки было обнаружено допущенное в нарушение ст. 34 БК РФ неэффективное использование денежных средств, в том числе закупка продуктов питания по ценам выше среднерыночной (розничной) цены. Выборочный сравнительный анализ цен, по которым фактически приобретались продукты питания, и рыночных (розничных) цен, действующих на дату приобретения продуктов питания, показал, что вывод о приобретении учреждением завышенных цен по продуктам питания сделан проверяющими по данным отдела государственной статистики. Вместе с тем судом отмечено, что источниками информации о ценах на продукты могут быть не только данные государственной статистической отчетности, но и официальные сайты, реестры контрактов; информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика (уполномоченного органа), в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, иные источники информации с учетом таких условий, учитываемых при расчете цены контракта, как сроки (периоды) поставки товара (работ, услуг), место поставки товара (работ, услуг), срок и условия оплаты поставки товара (работ, услуг). В приведенном Постановлении суды не поддержали позицию контрольных органов, но это частный случай, и к определению цены контракта заказчику следует подходить внимательно, используя денежные средства максимально эффективно.

Осуществление опережающих платежей, в том числе расходов следующего года. Как показывают результаты проверки, некоторые учреждения в текущем году оплачивают расходы следующего года. По мнению проверяющих, такие действия являются неэффективными, поскольку бюджетные ассигнования, субсидии выделяются для оплаты расходов текущего года. Здесь же среди нарушений можно выделить отвлечение средств в дебиторскую задолженность в конце финансового года: когда в декабре учреждения заключают договоры, срок исполнения которых — следующий финансовый год, и перечисляют по ним суммы авансов.

Перечисление суммы аванса по договорам. В Постановлении АС ДВО от 07.08.2014 N Ф03-3305/2014 рассматривался спор о неэффективном использовании средств федерального бюджета в размере аванса, выразившемся в длительном неиспользовании подрядчиком работ по договору подряда. Учреждение перечислило денежные средства в качестве аванса подрядной организации, что было обусловлено муниципальным контрактом (по условиям контракта заказчик вправе произвести авансирование подрядчика в размере до 30% от стоимости контракта на текущий год). Денежные средства были перечислены, а работы не были начаты на момент проверки. Данный факт проверяющими был квалифицирован как неэффективное использование средств бюджета. Доказательств неэффективного использования бюджетных средств в порядке, предусмотренном абз. 4 п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ N 23, контрольным органом не представлено. Поэтому суд встал на сторону истца-учреждения, опровергнув выводы контрольных органов.

Здесь же хотелось бы рассмотреть и такую ситуацию. Учреждением оплата коммунальных услуг была произведена в строгом соответствии с выставленными счетами, то есть в размере 100% стоимости услуг за декабрь. Поскольку оплата была произведена до истечения месяца, проверяющими данный факт был квалифицирован как неэффективное использование бюджетных средств. В результате произведенных поставщиками начислений по фактическому потреблению коммунальных услуг (ресурсов) на конец месяца была установлена переплата, которая отразилась в счетах-фактурах за декабрь и январь следующего года, соответственно, расходы учреждения по коммунальным платежам следующего года уменьшились. По мнению суда, авансовые платежи сами по себе не могут быть расценены как неэффективное использование средств областного бюджета (Постановление ФАС ПО от 25.07.2013 N А55-26153/2012).

Неэффективное использование бюджетных средств, возникшее ввиду отсутствия строительного контроля. Нарушения классифицируются следующим образом:

• отражение излишнего количества материалов, объемов работ, фактически не выполнявшихся;
• завышение стоимости материалов и работ в результате неверного применения расценок (завышение нормативов и расценок по материалам и работам);
• замена материалов на более дешевые;
• некачественные поставленные материалы и выполненные работы;
• неэффективное использование бюджетных средств, выразившееся в отсутствии подтверждения стоимости накладными материалов, указанных в актах выполненных работ.

Из всего вышеперечисленного следует, что основными нарушениями, квалифицируемыми проверяющими как неэффективное использование средств и использование имущества, являются:

• невозмещение сторонними потребителями коммунальных услуг эксплуатационных расходов учреждению;
• неприменение предусмотренных контрактом штрафных санкций за нарушение сроков окончания работ;
• непринятие мер по взысканию долгосрочной (от трех месяцев до года) дебиторской задолженности по договорам, заключенным в рамках деятельности учреждений;
• расходование денежных средств на цели, не отвечающие потребности учреждения;
• неиспользование учреждением закрепленного за ним имущества;
• передача имущества, закрепленного за учреждением, иному лицу без согласия собственника в том случае, когда такое согласие необходимо в соответствии с требованиями законодательства РФ. Договор, предметом которого является передача государственного (муниципального) имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления, противоречит действующему законодательству РФ;
• заключение контракта (договора) по завышенным ценам;
• осуществление опережающих платежей, в том числе расходов следующего года;
• необоснованное авансирование подрядной организации сверх утвержденного договором размера аванса;
• перечисление суммы аванса по договору подряда;
• неэффективное использование бюджетных средств, возникшее ввиду отсутствия строительного контроля.

Несмотря на то что КоАП РФ не предусматривает административной ответственности за неэффективное использование средств и имущества государственными (муниципальными) учреждениями и органами власти, к лицу, виновному в неэффективном распоряжении денежными средствами и имуществом, может быть применено дисциплинарное взыскание в силу норм ст. 192 ТК РФ.

Т.Сильвестрова

Главный редактор журнала

«Ревизии и проверки

финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных)

учреждений»

4.3. Неэффективное использование бюджетных средств

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который заключается в составлении и исполнении бюджетов участниками бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Таким образом, исходя из изложенных выше норм неэффективным использованием бюджетных средств является:

— недостижение заданного результата (по объему и (или) качеству) при использовании запланированного объема средств;

— достижение результата с большими, чем это было возможно, затратами;

— завуалированный расход средств, который изначально предполагает их неэффективное использование.

Поскольку законодательно установленного определения неэффективного использования бюджетных средств в настоящее время не существует, квалификация нарушения по данному основанию при проведении контрольных мероприятий имеет субъективную оценку, хотя нерациональная трата бюджетных средств порой может иметь худшие последствия, чем их нецелевое использование.

На практике ст. 34 БК РФ применить довольно сложно, поскольку существующая система управления бюджетными средствами не предполагала и не предполагает административного доведения распорядителями бюджетных средств бюджетополучателям конкретных результатов их деятельности. В связи с этим оценить, достигнут результат деятельности конкретного учреждения или нет, возможно только в увязке с уставными целями и задачами, которые, в свою очередь, доведены в количественных и качественных показателях.

В настоящий момент оценить эффективность использования бюджетных средств можно в отношении:

— капитальных вложений — на основании Методики оценки эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения, утвержденной Приказом Минэкономразвития РФ от 24.02.2009 N 58, в рамках реализации Постановления Правительства РФ от 12.08.2008 N 590 «О порядке проведения проверки инвестиционных проектов на предмет эффективности использования средств федерального бюджета, направляемых на капитальные вложения»;

— деятельности органов исполнительной власти — на основании Методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.2009 N 322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»;

— деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов — на основании Методики мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р «О реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».

В каждом из перечисленных выше документов приведены перечень показателей критериев оценки эффективности деятельности и порядок ее расчета. Так, Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ позволяет определить результаты деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ в сферах:

— экономического развития;

— здравоохранения и здоровья населения;

— общего, начального и среднего профессионального образования;

— жилищного строительства и обеспечения граждан жильем;

— жилищно-коммунального и дорожного хозяйства;

— обеспечения безопасности граждан;

— организации государственного и муниципального управления.

В качестве примера приведем ряд показателей деятельности исполнительной власти субъекта РФ в сфере образования. О результативности данного вида деятельности можно судить на основании, в частности:

— удельного веса выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен;

— удельного веса среднемесячной номинальной начисленной заработной платы учителей государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений в среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников, занятых в сфере экономики региона;

— средней наполняемости классов в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях в субъекте РФ;

— средней стоимости содержания одного класса в государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждениях в субъекте РФ;

— расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на общее образование (тыс. руб.).

Рациональность использования выделенных конкретному бюджетному учреждению (в частности, школе или лицею) бюджетных средств по данной методике определить невозможно в силу укрупненности анализируемых показателей. Тем не менее во исполнение требований Инструкции N 128н бюджетное учреждение обязано представить по окончании текущего финансового года сведения о мерах по повышению эффективности расходования бюджетных средств, входящие в состав обязательных приложений к Пояснительной записке (ф. 0503160). Однако подробной информации, что и как следует указать в приведенном приложении, Инструкция N 128н не дает, а следовательно, каждый бюджетополучатель формирует его по своему усмотрению или в соответствии с рекомендациями главного распорядителя.

Ввиду отсутствия определения эффективности и критериев ее оценки нельзя представить убедительные доказательства того, что бюджетные средства, выделенные той или иной бюджетной организации, потрачены эффективно или, наоборот, неэффективно. В настоящее время проверяющими органами применяется субъективная оценка эффективности использования бюджетных средств, которая базируется на опыте практической работы конкретного ревизора.

Полагаем, что с 2011 года ситуация в отношении эффективного использования бюджетных средств должна измениться. В рамках Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ принято Постановление Правительства РФ от 02.09.2010 N 671 «О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания (далее — Постановление N 671). Данным постановлением утверждено Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания (далее — Положение N 671). Для бюджетных и казенных учреждений субъектов РФ и муниципалитетов порядок формирования государственного (муниципального) задания будет устанавливаться соответствующим органом власти.

Целью формирования и утверждения государственных заданий будет являться создание условий для реализации задач государственной политики в соответствующей сфере деятельности, осуществления мероприятий, достижения целей и показателей государственных программ в рамках деятельности федеральных государственных учреждений. Можно предположить, что, наряду с доведением до конкретного бюджетного учреждения количественных показателей государственного задания, нормативов затрат на его выполнение, соответствующим органом власти до него будут дополнительно доводиться качественные показатели эффективности работы, без которых невозможно будет судить о результатах его деятельности.

Заложенный ст. 34 БК РФ принцип результативности и эффективного использования бюджетных средств заставляет контролирующие органы в актах проверок финансово-хозяйственной деятельности отмечать случаи их неэффективного использования. В большинстве случаев констатируются следующие факты:

— не освоены средства бюджета, полученные в текущем финансовом году;

— поставленное и оплаченное оборудование не используется в финансово-хозяйственной деятельности организации;

— осуществлены опережающие платежи по расходам следующего года;

— возникла дебиторская задолженность в конце финансового года.

В качестве дополнения к вышеперечисленному следует отметить, что в Письме от 27.04.2009 N 43-0.1-07-25/1813 Росфиннадзор рассматривает неприменение бюджетными учреждениями — государственными заказчиками норм, закрепленных в Законе о государственных закупках, как недостаток качества работы по размещению заказов для государственных нужд. При этом в тех случаях, когда действиями (бездействием) недобросовестного контрагента (поставщика, исполнителя, подрядчика) интересам заказчика причинен вред, неприменение соответствующих мер должно расцениваться как нарушение обязанности по соблюдению принципа эффективности и признак неэффективного использования бюджетных средств.

Позиция Пленума ВАС в отношении выявляемых фактов неэффективного использования бюджетных средств несколько иная.

Так, в Постановлении от 26.02.2009 N 17 «О внесении дополнений в Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано: при рассмотрении дел о защите деловой репутации, об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, суды должны учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на конкретные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

Таким образом, конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть решены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог достигнуть лучшего результата.

В качестве примера можно привести Постановление ФАС ВСО от 22.07.2010 N А69-2356/2009. Предметом спора явилось представление Росфиннадзора о ненадлежащем исполнении бюджетной организацией бюджетного процесса. В числе нарушений, перечисленных в представлении, фигурировало приобретение спортивных костюмов для работников учреждения, квалифицированное как неэффективное использование бюджетных средств. При разрешении спорной ситуации арбитры установили следующее. Согласно бюджетной смете на 2008 год расходы на приобретение спортивных костюмов предусмотрены по статье 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» КОСГУ, что соответствует Указаниям N 74н. При этом обоснованность расходов подтверждается постановлением субъекта РФ, которым утверждена республиканская целевая программа. Сметой расходов на подготовку и проведение спортивных мероприятий среди работников проверяемого учреждения также предусмотрено приобретение спортивных костюмов для команды организации.

Как следует из материалов дела, на приобретение спортивных костюмов организация потратила значительно меньшую сумму, чем та, которая была указана в акте проверки. Данный факт подтверждается договором поставки товара, заключенным с продавцом, счетом-фактурой, платежным поручением, которым была перечислена сумма с указанием основания перечисления — «за приобретение спортивных костюмов».

Таким образом, затраты учреждения были произведены в пределах предусмотренных бюджетной сметой расходов и при наличии всех имеющихся обоснований. Следовательно, выявленное Росфиннадзором нарушение в части неэффективного использования бюджетных средств нельзя считать доказанным.

В Постановлении ФАС СЗО от 27.07.2010 N А56-61326/2009 также признано недействительным предписание Росфиннадзора об устранении ФГУ выявленных нарушений бюджетного законодательства при выполнении строительных работ по устройству объекта (второй сцены Мариинского театра). Как следует из материалов дела, в соответствии с планом контрольной работы на 2009 год Росфиннадзором была проведена проверка финансово-хозяйственной деятельности организации, которой выявлено, что бюджетные средства израсходованы на устройство строительного объекта без достижения заданного результата и что стоимость работ завышена.

При разрешении спорной ситуации судами были приняты во внимание экспертные заключения различных организаций, согласно которым все проведенные строительные работы предусмотрены проектом, при этом выявленные отклонения прочностных и деформационных характеристик незначительны и не превышают параметры, заданные в проекте.

Оценивая обстоятельства проведенных исследований, выводы экспертов, переписку и действия сторон, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу об отсутствии в деле достаточных доказательств расходования бюджетных средств на устройство строительного объекта без достижения заданного результата, а следовательно, о недоказанности факта неэффективного использования бюджетных средств.

Отдельного внимания заслуживают споры по вопросам отнесения расходных операций по авансированию к неэффективному использованию бюджетных средств; примером может служить Постановление ФАС ПО от 18.06.2009 N А57-14429/2008. В нем рассмотрен спор государственного учреждения высшего образования (университет) с территориальным управлением Росфиннадзора. Из предписания, вынесенного контрольным органом, следует, что университетом неэффективно использовались средства федерального бюджета, выделенные ему в 2007 году на реализацию мероприятий федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, подтверждением чего является отсутствие разрешения на строительство и актов выполненных работ.

При рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций обоснованно указано на то, что в данном предписании:

— во-первых, отсутствует указание на нарушение бюджетного законодательства и нормативно-правовой акт, положения которого нарушены, что противоречит требованиям п. 122 Административного регламента;

— во-вторых, ссылка на ст. 163 БК РФ не может быть применена в качестве аргумента, поскольку она утратила силу в соответствии с Федеральным законом от 26.04.2007 N 63-ФЗ и не действовала ни на момент перечисления аванса, ни на момент проводимой проверки;

— в-третьих, ссылка на ст. 34 БК РФ не позволяет сделать каких-либо выводов, поскольку ею установлен общий принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств и в ней не содержится конкретных правил, которые могли быть нарушены при перечислении аванса.

Материалами дела подтверждается, что в проверяемый период календарный план действительно не был выполнен полностью по объективным причинам. Так, разрешение на строительство не было получено и строительно-монтажные работы не были начаты, поскольку университет в судебном порядке отселял со стройплощадки жильцов старого общежития, подлежащего сносу в связи с отводом участка под строительство, без демонтажа которого осуществлять строительство было невозможно. Однако университет представил суду доказательства освоения генподрядчиком суммы перечисленного аванса иным способом: закупкой стройматериалов на сумму полученного аванса для производства в будущем строительно-монтажных работ.

В связи с тем, что денежные средства, перечисленные учреждением в качестве аванса, были на момент вынесения оспариваемого предписания использованы генподрядчиком на закупку строительных материалов в рамках заключенного государственного контракта, суд вынес решение об отсутствии доказательств неэффективности использования бюджетных средств в части авансирования строительных работ.

Не удалось выиграть Росфиннадзору и спор, который был рассмотрен ФАС СЗО в Постановлении от 28.12.2009 N А26-6614/2009. Арбитры признали недействительным предписание уполномоченного органа о ненадлежащем исполнении Минфином субъекта РФ бюджетного процесса, выразившемся в наличии остатка выделенных из федерального бюджета субсидий, указав на то, что наличие данного остатка само по себе не может быть расценено в качестве неэффективного использования средств федерального бюджета.

Могут ли органы Росфиннадзора и другие контролирующие структуры привлечь учреждение к ответственности за неэффективное использование бюджетных средств?

Поскольку на данный момент критериев оценки эффективности использования бюджетных средств не существует (за исключением названных), а без них невозможно определить степень неэффективности, за нерациональную трату бюджетных средств законодателем не предусмотрена ни административная, ни уголовная ответственность, следовательно, и правовой основы для привлечения к ней не имеется.

Для установления бюджетно-правовой ответственности в первую очередь должны быть даны законодательные определения понятий «неэффективное использование бюджетных средств», «неэкономичное использование бюджетных средств» и «нерациональное использование бюджетных средств» и утверждена методика определения эффективности. Также должен быть расширен — дополнен одним из названных видов нарушений — приведенный в ст. 283 БК РФ перечень оснований для применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства РФ.

Вопросы эффективности использования бюджетных средств всегда имеют большое значение при осуществлении государственного (муниципального) финансового контроля. Напомним, что принцип эффективности использования средств, приведенный в ст. 34 БК РФ, означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучших результатов с использованием определенного бюджетом объема средств.

Кроме обозначенной статьи, не существует ни одного нормативного документа, дающего ответ на вопрос, что такое неэффективное использование средств. Мало того, ни Минфин, ни законодатели не потрудились разработать и утвердить критерии той самой эффективности. Иными словами, любой проверяющий при проведении контрольного мероприятия определяет степень эффективности или неэффективности использования средств исходя исключительно из собственного понимания названного термина. В статье мы приведем обзор нескольких судебных решений, касающихся контрольных мероприятий, в которых ревизоры устанавливали случаи неэффективного использования средств. Надеемся, что материал будет интересен нашим читателям.

Можно ли применять к бюджетным и автономным учреждениям положения ст. 34 БК РФ?

Как мы уже отметили, ст. 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

В силу ст. 6 БК РФ получатели бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, местная администрация, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право принимать и (или) исполнять бюджетные обязательства от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.

Поскольку ни бюджетные, ни автономные учреждения не являются получателями бюджетных средств, требование о соблюдении закрепленного в ст. 34 БК РФ принципа эффективности к ним нельзя применить. К этому выводу пришел Девятый арбитражный апелляционный суд в постановлениях от 01.12.2015 № 09АП-42351/2015, 09АП-42588/2015.

Кроме того, в п. 23 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено: при оценке соблюдения участниками бюджетного процесса указанного принципа судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Получается, чтобы сделать вывод о неэффективном использовании средств, ревизор должен собрать и приложить к акту документальные доказательства, подтверждающие факт нарушения.

Уплата штрафов и пеней – неэффективная мера воздействия?

Предметом разбирательства в АС ЗСО (Постановление от 06.10.2015 № А27-20425/2014) стала жалоба Федерального казенного учреждения «Главное бюро медико-социальной экспертизы по Кемеровской области» (далее в разделе – учреждение) к Территориальному Управлению Росфиннадзора в Кемеровской области (далее в разделе – управление).

По результатам проведенной управлением проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения за 2013 год составлен акт от 10.07.2014, из содержания которого следует, что в нарушение требований ст. 34, 162 БК РФ средства федерального бюджета в сумме 90 611 тыс. руб. направлены учреждением на уплату штрафа за несвоевременный возврат арендованного помещения (27 312 тыс. руб.), процентов за пользование чужими денежными средствами (38 055 тыс. руб.) и за просрочку внесения оплаты по возмещению коммунальных и эксплуатационных услуг (9 244 тыс. руб.), госпошлины по судебным издержкам (16 000 тыс. руб.).

Напомним, что неустойкой (штрафом, пеней) признается определенная законом или договором денежная сумма, которую должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательства, в частности при просрочке исполнения. По требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему убытков (п. 1 ст. 330 ГК РФ). Соглашение о неустойке обязательно должно быть составлено в письменной форме, в противном случае оно является недействительным (ст. 331 ГК РФ).

В соответствии с ч. 1 ст. 395 ГК РФ за пользование чужими денежными средствами вследствие их неправомерного удержания, уклонения от их возврата, иной просрочки в их уплате либо неосновательного получения или сбережения за счет другого лица подлежат уплате проценты на сумму этих средств. Необходимо отметить, что, в отличие от неустойки, проценты за пользование чужими денежными средствами могут быть взысканы и при невключении в договор (контракт) указанного условия.

На основании акта проверки управлением вынесено представление от 07.08.2014 № 50, в котором учреждению предложено принять меры по устранению причин и условий, способствующих совершению выявленных проверкой нарушений в течение 30 дней с момента получения представления. Не согласившись с выводами проверяющих, учреждение обратилось в суд.

Отказывая в удовлетворении требования учреждения о признании недействительным вышеуказанного представления, суды опирались вот на что. Установленный ст. 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) необходимости достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно ст. 162 БК РФ получатель бюджетных средств обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Исходя из смысла и содержания названных правовых норм, суды отметили, что расходы на уплату штрафа за несвоевременный возврат арендованного помещения, процентов за пользование чужими денежными средствами и за просрочку внесения оплаты по возмещению коммунальных и эксплуатационных услуг, а также судебных расходов не считаются заданным результатом деятельности учреждения, и расходы на данные нужды являются неэффективными.

С учетом вышеизложенного суммы любых штрафов и пеней заплаченные получателем бюджетных средств могут быть признаны неэффективными.

Оплата проезда в служебную командировку с превышением установленных размеров

Согласно ст. 168 ТК РФ порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, лицам, заключившим трудовой договор о работе в федеральных государственных органах, работникам государственных внебюджетных фондов РФ, федеральных государственных учреждений определяются нормативными правовыми актами Правительства РФ. В свою очередь, порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, лицам, заключившим трудовой договор о работе в государственных органах субъектов РФ, работникам государственных учреждений субъектов РФ, лицам, работающим в органах местного самоуправления, работникам муниципальных учреждений предусматриваются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Порядок и размеры возмещения расходов, связанных со служебными командировками, работникам других работодателей определяются коллективным договором или локальным нормативным актом, если иное не установлено Трудовым кодексом, другими федеральными законами и нормативными правовыми актами РФ.

Учитывая вышеизложенное, отметим, что государственные (муниципальные) учреждения при направлении работников в служебные командировки обязаны руководствоваться нормами возмещения командировочных расходов, утвержденными Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. Самостоятельно устанавливать такие нормы даже за счет средств, полученных от приносящей доход деятельности, они не вправе.

Например, федеральным государственным гражданским служащим расходы на служебные командировки возмещаются по нормам, приведенным в п. 21 Указа Президента РФ от 18.07.2005 № 813 «О порядке и условиях командирования федеральных государственных гражданских служащих». Лицам, не являющимся федеральными государственными служащими, но работающим в учреждениях, финансируемых за счет средств федерального бюджета, расходы на служебные командировки возмещаются в размерах, установленных Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета» (далее – Постановление № 729).

При проверке правильности возмещения средств при направлении работников в служебные командировки контролеры всегда обращают внимание на соблюдение установленных норм. Так, согласно пп. «в» п. 1 Постановления № 729 расходы на проезд к месту служебной командировки и обратно к месту постоянной работы возмещаются в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда:

• железнодорожным транспортом – в купейном вагоне скорого фирменного поезда;
• водным транспортом – в каюте V группы морского судна регулярных транспортных линий и линий с комплексным обслуживанием пассажиров, в каюте II категории речного судна всех линий сообщения, в каюте I категории судна паромной переправы;
• воздушным транспортом – в салоне экономического класса;
• автомобильным транспортом – в автотранспортном средстве общего пользования (кроме такси).

Однако необходимо отметить, что в силу п. 3 Постановления № 729 расходы, превышающие размеры, установленные п. 1 данного документа, а также иные связанные со служебными командировками расходы (при условии, что они произведены работником с разрешения или ведома работодателя) возмещаются организациями за счет экономии средств, выделенных из федерального бюджета на их содержание, и за счет средств, полученных организациями от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности. Следовательно, учреждение вправе превышать установленные нормы с разрешения или ведома руководителя учреждения. Вместе с тем такие расходы могут быть признаны неэффективными.

В Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 01.02.2016 № 09АП-55065/2015 рассмотрена жалоба Федерального государственного казенного учреждения «Дирекция по строительству и эксплуатации объектов Росграницы» (далее в разделе – учреждение) к Росфиннадзору о признании недействительным предписания от 04.06.2015 № АС-03-24/3438.

Как установлено судом, Росфиннадзор в период с 11.03.2015 по 07.04.2015 провел проверку использования средств федерального бюджета в 2013 – 2014 годах, в том числе направленных на реализацию федеральной целевой программы «Государственная граница Российской Федерации (2012 – 2020 годы)» (Государственная программа Российской Федерации «Обеспечение государственной безопасности»), в Учреждении.

В ходе проверки использования средств федерального бюджета в 2013 – 2014 годах Росфиннадзор выявил факты принятия и возмещения расходов работникам за период к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещения расходов пользования залами официальных лиц и делегаций в аэропортах (VIP-залами), а также необоснованного возмещения расходов на проезд к месту работы и обратно лиц, работа которых носит разъездной характер, без утверждения порядка и размеров возмещения расходов по проезду работников локальными нормативными актами учреждения.

Так, при проведении проверки выявлено, что в проверяемом периоде принимались и возмещались расходы работников учреждения на проезд к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещались расходы пользования залами официальных лиц делегаций в аэропортах (VIP-залами).

В связи с вышесказанным Росфиннадзор сделал вывод, что учреждение нарушило принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный ст. 34 БК РФ.

По результатам рассмотрения дела суд сделал вывод, что учреждение в 2013 – 2014 годах нарушило принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный ст. 34 БК РФ, в части принятия и возмещения работникам расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно по фактической стоимости проезда воздушным транспортом в салонах бизнес-класса и возмещения расходов пользования залами официальных лиц делегаций в аэропортах (VIP-залами).

При этом суд обратил внимание, что п. 1 Постановления Правительства № 729 предусмотрено возмещение расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами, но не выше стоимости проезда воздушным транспортом в салоне экономического класса.

Таким образом, оплата расходов данной категории должна производиться независимо от категории сотрудников учреждения.

При рассмотрении довода учреждения о согласии вышестоящего органа (Росграницы) на возмещение расходов на проезд к месту служебной командировки и обратно бизнес-классом судом учтено, что направление докладных записок учреждением осуществлялось задолго до направления сотрудников в командировку, а также без приложения подтверждающих документов отсутствия авиабилетов эконом класса, либо невозможности их приобретения. Помимо этого, в докладных записках отсутствуют сведения о командирующем лице, о месте и времени командировки, а также сведения, обосновывающие действительные причины необходимости в осуществлении перелетов бизнес-классом и т. д.

С учетом того, что докладные записки основаны на личном желании руководителя учреждения осуществлять перелеты бизнес-классом, а также с учетом отсутствия документов, подтверждающих невозможность приобретения билетов эконом-класса, что прямо предусмотрено Постановлением № 729, ссылка учреждения на согласие Росграницы судом отклонена.

Таким образом, оплата стоимости как проезда, так и проживания в служебной командировке с превышением установленных норм без приложения подтверждающих документов отсутствия билетов по установленным нормам (по установленной стоимости проживания или в случае проживания не в однокомнатном номере) либо невозможности их приобретения может быть признана неэффективной.

* * *

В заключение еще раз отметим: оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, когда контрольный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Налоговые проверки становятся жестче. Научитесь защищать себя в онлайн-курсе «Клерка» — «Налоговые проверки. Тактика защиты».

Посмотрите рассказ о курсе от его автора Ивана Кузнецова, налогового эксперта, который раньше работал в ОБЭП.

Заходите, регистрируйтесь и обучайтесь. Обучение полностью дистанционно, выдаем сертификат.