Резолютивная часть определения объявлена 15.08.2019.
Полный текст определения изготовлен 21.08.2019.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Борисовой Е.Е.,
судей Грачевой И.Л., Маненкова А.Н.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу с дополнением администрации города Екатеринбурга на постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27.11.2018 по делу № А60-66858/2017 Арбитражного суда Свердловской области
по иску администрации города Екатеринбурга к обществу с ограниченной ответственностью «Спецэнергострой-М» об обязании заключить договор аренды земельного участка.
В судебном заседании приняли участие представители:
администрации города Екатеринбурга — Шаматонова А.В.;
общества с ограниченной ответственностью «Спецэнергострой-М» — Гордеев Н.В., Морозов Г.А.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., а также объяснения представителей сторон по делу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
обществу с ограниченной ответственностью «Спецэнергострой-М» (далее — общество) принадлежит на праве собственности помещение площадью 752,3 кв. м в здании, расположенном на земельном участке с кадастровым номером 66:41:0601011:273, находящемся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург». В указанном здании, помимо помещений общества, находятся помещение площадью 1 101 кв. м, принадлежащее на праве собственности муниципальному образованию и предоставленное в оперативное управление муниципальному бюджетному образовательному учреждению дополнительного образования детско-юношеская спортивная школа № 3 имени А.Д. Мышкина, (далее — МБОУ ДО ДЮСШ), а также помещение площадью 96,7 кв. м, находящееся в собственности Кувалдина С.Н. Общая площадь помещений в здании, на которые зарегистрированы права в Едином государственном реестре недвижимости, составляет 1 950 кв. м, площадь земельного участка — 2 096 кв. м., разрешенное использование — под здание спортивной школы.
Администрацией города Екатеринбурга (далее — администрация) и МБОУ ДО ДЮСШ заключен договор от 01.09.2016 аренды земельного участка № 6-1403 (далее — договор аренды) сроком на 49 лет, условиями которого предусмотрена возможность вступления в него всех правообладателей объектов недвижимости, расположенных на данном земельном участке.
Письмом от 19.06.2017 администрация направила обществу дополнительное соглашение от 08.02.2017 № 1 (далее — дополнительное соглашение) к договору с предложением стать его участником.
Обществом в адрес администрации направлен протокол разногласий к названному договору, который был отклонен администрацией с направлением проекта дополнительного соглашения на иных условиях.
Письмом от 01.11.2017 общество вновь представило протокол разногласий к договору аренды, а также указало на возникновение у него права собственности на часть земельного участка и отсутствие обязанности заключать договор аренды спорного земельного участка.
Администрация, ссылаясь на уклонение общества от заключения дополнительного соглашения к договору, обратилась в арбитражный суд с иском о возложении на ответчика обязанности заключить договор аренды в отношении земельного участка с кадастровым номером 66:41:0601011:273, путем подписания дополнительного соглашения на условиях, предложенных администрацией.
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 26.04.2018 исковые требования администрации удовлетворены.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2018 решение суда изменено, исковые требования удовлетворены. На общество возложена обязанность заключить с администрацией дополнительное соглашение к договору аренды на следующих условиях:
1) преамбулу договора после слов «арендатор» дополнить словами «общество с ограниченной ответственностью «Спецэнергострой-М» в лице директора Кунгуровой Н.Э., действующей на основании устава»;
2) подпункт 2.1.5 договора дополнить абзацем «общество «Спецэнергострой-М» — для эксплуатации помещения административного назначения с кадастровым номером 66:41:0701027:3638 площадью 752,3 кв. м»;
3) подпункт 2.2.1 договора дополнить абзацем «для общества «Спецэнергострой-М» в размере 752,3/1950 от 2096 кв. м»;
4) права и обязанности общества «Спецэнергострой-М» возникают с момента вступления в законную силу судебного акта по делу № А60-66858/2017;
5) пункты 3.1, 3.2 договора исключить;
6) в пункте 3.4 договора исключить положение об уплате штрафа в двукратном размере годовой арендной платы за последний год аренды участка;
7) дополнительное соглашение подлежит государственной регистрации;
8) приложением к дополнительному соглашению является расчет арендной платы для общества «Спецэнергострой-М».
Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 27.11.2018 постановление суда апелляционной инстанции изменено в части урегулирования разногласий по пункту 2.2.1 дополнительного соглашения к договору аренды.
Пункт 2.2.1 дополнительного соглашения к указанному договору дополнен абзацем 4 следующего содержания: «Итоговый размер арендной платы, указанный в настоящем пункте, не может превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых отсутствуют ограничения права на приобретение в собственность земельного участка».
В остальной части постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения.
Администрация обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой, в которой просила постановление суда кассационной инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального права, оставить в силе постановление суда апелляционной инстанции.
Определением от 18.07.2019 кассационная жалоба администрации вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
От общества поступил отзыв на кассационную жалобу, в котором ответчик приводит доводы об обоснованности постановления суда кассационной инстанции.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что жалоба администрации подлежит удовлетворению в силу следующего.
Разрешая спор, суд кассационной инстанции руководствовался положениями пункта 3 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — Земельный кодекс), в соответствии с которым, если помещения в здании, сооружении, расположенных на неделимом земельном участке, принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления либо на неделимом земельном участке расположены несколько зданий, сооружений, принадлежащих одним лицам на праве собственности, другим лицам на праве хозяйственного ведения и (или) оперативного управления, такой земельный участок может быть предоставлен этим лицам в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора.
Учитывая наличие в здании помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию и закрепленных на праве оперативного управления за МБОУ ДО ДЮСШ, а также иных помещений, находящихся в частной собственности у общества и Кувалдина С.Н., суд округа пришел к выводу, что у этих лиц имеются ограничения на право приобретения земельного участка в собственность, который может быть предоставлен только в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора.
При указанных обстоятельствах, по мнению суда кассационной инстанции, размер арендной платы должен определяться в соответствии с принципом учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения и не должен превышать размер земельного налога, установленного в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют (принцип № 7, закрепленный постановлением Правительства Российской Федерации от 16.07.2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации» (с изменениями, внесенными Постановлением от 05.05.2017 № 531, далее — Постановление Правительства № 582).
Между тем, рассматривая спор, суд кассационной инстанции не учел следующее.
Устанавливая обществу в дополнительном соглашении арендную плату в размере земельного налога, суд кассационной инстанции исходил из положений пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса, а также принципа № 7, содержащегося в постановлении Правительства № 582, считая спорный земельный участок как ограниченным в обороте ввиду невозможности его выкупа в частную собственность обществом.
Как предусматривает часть 3 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Земельный кодекс содержит норму — статью 27, регулирующую ограничение оборотоспособности земельных участков, которая устанавливает пунктом 4 случаи изъятия из оборота земельных участков, а пунктом 5 — ограничения в обороте земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.
В силу пункта 1 статьи 39.7 Земельного кодекса размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства № 582 среди прочих закреплен принцип учета наличия предусмотренных законодательством Российской Федерации ограничений права на приобретение в собственность земельного участка, занимаемого зданием, сооружением, собственником этого здания, сооружения, в соответствии с которым размер арендной платы не должен превышать размер земельного налога, установленный в отношении предназначенных для использования в сходных целях и занимаемых зданиями, сооружениями земельных участков, для которых указанные ограничения права на приобретение в собственность отсутствуют (принцип № 7).
Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.12.2017 № 710 утверждены Методические рекомендации по применению основных принципов определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, утвержденных постановлением Правительства № 582.
Пунктом 30 раздела 8 указанных Методических рекомендаций разъяснено, что в целях применения принципа № 7 при определении арендной платы за земельные участки следует исходить из необходимости учета интересов лиц, являющихся собственниками зданий, сооружений, расположенных на земельных участках, отнесенных законодательством Российской Федерации (пункт 5 статьи 27 Земельного кодекса) к землям, ограниченным в обороте, предоставление которых в собственность не допускается.
В указанном случае при определении размера арендной платы за земельный участок целесообразно основываться на размере земельного налога, исчисляемого в отношении земельного участка, расположенного в том же муниципальном образовании, что и земельный участок, размер арендной платы за который определяется, используемого для сходных целей собственниками расположенных на нем зданий, сооружений и не отнесенного к землям, ограниченным в обороте (с учетом положений пункта 1 статьи 387 Налогового кодекса Российской Федерации).
Как установили суды, вид разрешенного использования спорного земельного участка — под здание спортивной школы, в связи с чем суд апелляционной инстанции обоснованно пришел к выводу, что он не относится к землям, ограниченным в обороте в соответствии с пунктом 5 статьи 27 Земельного кодекса.
Между тем, по мнению суда кассационной инстанции, толкование принципа № 7 позволяет распространить его действие на собственника помещения в здании, расположенном на земельном участке, не относящемся к перечню, установленному пунктом 5 статьи 27 Земельного кодекса, поскольку общество не имеет возможности приобрести спорный земельный участок в собственность по причине наличия других лиц, владеющих помещениями на ином праве.
В отсутствие в Земельном кодексе оснований для признания в спорном случае такого земельного участка ограниченным в обороте судебная коллегия принимает также во внимание наличие между сторонами другого дела, в котором с учетом исследования обстоятельств настоящего спора было дано толкование возможности применения принципа № 7 при определении арендной платы обществу.
Верховным Судом Российской Федерации в решении от 12.09.2018 по делу № АКПИ18-667, оставленном без изменения определением Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 13.12.2018 по делу № АПЛ18-523, рассмотренному по обращению общества, было дано толкование указанного принципа. Суд пришел к выводу о его применении исключительно в случаях аренды земельных участков, относящихся к перечню, прямо установленному пунктом 5 статьи 27 Земельного кодекса (земельные участки, ограниченные в обороте).
Из изложенного следует, что Верховным Судом Российской Федерации уже была сформирована позиция по применению принципа № 7 к спорной между сторонами по настоящему делу ситуации.
Кроме того, разрешая спор по настоящему делу, суд округа не учел, что вопрос о применении льготной арендной платы для лиц, заключающих договор аренды земельного участка, находящегося в публичной собственности, урегулирован законодателем пунктом 5 статьи 39.7 Земельного кодекса.
Согласно подпункту 4 пункта 5 статьи 39.7 Земельного кодекса размер арендной платы за земельный участок не может превышать размер земельного налога в случае заключения договора аренды в соответствии с пунктами 3 или 4 статьи 39.20 настоящего Кодекса с лицами, которым находящиеся на неделимом земельном участке здания, сооружения, помещения в них принадлежат на праве оперативного управления.
Таким образом, законодатель установил перечень лиц, имеющих право на льготное исчисление арендной платы при заключении договора с множественностью лиц на стороне арендатора в порядке пункта 3 статьи 39.20 Земельного кодекса — к таковым отнесены исключительно лица, владеющие зданиями, сооружениями, помещениями в них на праве оперативного управления.
Для иных правообладателей (собственников помещений и лиц, которым помещения принадлежат на праве хозяйственного ведения) законом не предусмотрено аналогичного правила, в связи с чем размер арендной платы определяется с учетом положений пунктов 1, 3 статьи 39.7 Земельного кодекса.
Таким образом, обоснованно применив при разрешении спора положения вышеприведенных норм права, суд апелляционной инстанции урегулировал разногласия по пункту 2.2.1 дополнительного соглашения к договору аренды в предложенной истцом редакции, согласно которой размер арендной платы для каждого арендатора определяется арендодателем пропорционально площади объектов недвижимости, находящихся в их пользовании, к общей площади объектов недвижимости, расположенных на участке, дополнив его абзацем следующего содержания: «для общества «Спецэнергострой-М» в размере 752,3/1950 от 2096 кв. м».
На основании вышеизложенного выводы суда кассационной инстанции, положенные в основу изменения постановления суда апелляционной инстанции в указанной части, нельзя признать законными и обоснованными, в связи с чем Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что допущенные судом округа при рассмотрении дела нарушения норм материального права являются существенными, без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности, в связи с чем его постановление в части изменения постановления суда апелляционной инстанции об урегулировании разногласий по пункту 2.2.1 дополнительного соглашения к договору аренды подлежит отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а постановление суда апелляционной инстанции при изложенных выше выводах — оставлению без изменения.
В остальной части постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27.11.2018 по делу № А60-66858/2017 Арбитражного суда Свердловской области следует оставить без изменения.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 291.11 — 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27.11.2018 по делу № А60-66858/2017 Арбитражного суда Свердловской области отменить в части изменения постановления Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2018 об урегулировании разногласий по пункту 2.2.1 дополнительного соглашения № 1 от 08.02.2017 к договору аренды земельного участка от 01.09.2016 № 6-1403. В указанной части постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.07.2018 по настоящему делу оставить в силе.
В остальной части постановление Арбитражного суда Уральского округа от 27.11.2018 по делу № А60-66858/2017 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судьи
И.Л.ГРАЧЕВА
А.Н.МАНЕНКОВ
У.В. Корнилова* ПОНЯТИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ОБОРОТОСПОСОБНОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ
Согласно ст. 3 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) земельными отношениями являются отношения по использованию и охране земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Совокупность норм, регулирующих
данные отношения, определяется в юридической науке как правовой
режим земель и земельных участков .
Некоторые авторы в качестве признака правового режима земельного участка как объекта гражданских прав называют его обо-ротоспособность. В частности, А.С. Трифонов и Д.В. Козлов считают оборотоспособность центральным элементом частноправового режима земельных участков2. По мнению Д.В. Жернакова, гражданско-правовой режим земельного участка и гражданский оборот — категории взаимозависимые3. Данная точка зрения получила отражение и в правоприменительной практике. В частности, суд, разрешая спор, отметил, что оборотоспособность земельного участка относится к его правовому режиму, а не к категории земель4. Таким образом, под гражданско-правовым режимом земельного участка следует понимать совокупность (систему) правил, определяющих место участка в сфере гражданско-правового регулирования, обусловленных экономическим фактором принадлежности определенному субъекту и возможностью нахождения в гражданском обороте, установленных в результате применения конкретных способов и средств гражданско-правового воздействия5. Отдельные ученые указывают на то, что изъятие объектов
* Аспирантка Института государства и права РАН.
4 См.: постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 июня 2011 г. по делу № 15АП-5850/11 // СПС «Гарант».
5 См.: Шорников Д.В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав: Дисс. … канд. юрид. наук. С. 39-40.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 1/2015
гражданских прав из оборота либо их ограничение в обороте — это традиционный способ защиты публичного интереса в российском гражданском праве6. Данная точка зрения представляется спорной. Специфика института изъятия земельных участков из оборота проявляется в его императивном и принудительном характере, что не свойственно для гражданского права, в связи с чем указанный институт как совокупность норм, сочетающих публичные и частные начала, следует признать составной частью земельного права как самостоятельной отрасли российского права.
Ограничение оборотоспособности земельных участков определяется в литературе как невозможность реализации частными лицами их права на приобретение земли из публичной собственности или отступление от принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов (п. 5 ст. 1 ЗК РФ). При этом подчеркивается, что полноценность права частной собственности на землю в значительной степени определяется свободой оборота земельных участков самых различных категорий и возможностью их принадлежности физическим и юридическим лицам. Однако с учетом значения земли как основы жизни и деятельности человека законодатель предусмотрел достаточно серьезные ограничения оборотоспособности земельных участков (ст. 27 ЗК РФ)7.
По нашему мнению, применительно к категории «правовой режим земельного участка» нецелесообразно руководствоваться узкоотраслевым подходом и противопоставлять земельно-правовой режим гражданско-правовому режиму земельного участка, поскольку собственник, реализуя свои частные правомочия, обязан использовать участок по назначению и осуществлять предусмотренные законом охранные мероприятия. Учитывая это, можно согласиться с О.И. Крассовым, указывающим, что категория «правовой режим» позволяет определить порядок использования и охраны соответствующих земель, т.е. установить особенности содержания права собственности. В качестве одного из элементов, образующих в совокупности понятие
правового режима, он выделяет оборотоспособность земельных участков8, представляющую собой «форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав на земельные участки, соблюдение которых препятствует нанесению ущерба природным объектам и расположенным на них зданиям и сооружениям, но не исключает использование земельного участка в соответствии с его основным целевым назначением»9. Такой подход представляется верным, но требует уточнения, поскольку ограничение оборотоспособно-сти земельных участков устанавливается не только в целях охраны природных объектов, но и для обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, недопущения использования земель, уже испытавших на себе разрушительное антропогенное воздействие.
В литературе справедливо отмечается, что наличие в законодательстве РФ института ограничения оборотоспособности земельных участков обусловлено необходимостью обособления ряда земельных участков, используемых всеми членами общества, и земельных участков, используемых для выполнения публичных функций государства, относящихся к публичной собственности и не подлежащих гражданскому обороту10. Следует добавить, что ограничение оборотоспособности земель служит правовым средством, с помощь которого осуществляется регулирование земельных отношений, поскольку нормы, образующие данный правовой институт, определяют пределы включения земельных участков в гражданский оборот. Наряду с целевым назначением к числу признаков правового режима земельных участков необходимо относить наличие у участника земельных отношений (в том числе органа публичной власти) определенного объема полномочий по отношению к земле, поэтому оборотоспособность и ограничения оборотоспособности земельных участков следует рассматривать как элементы (составные части) категории «правовой режим земельного участка».
Анализ действующего законодательства показывает, что ограничение оборотоспособности земельных участков может осуществляться следующими способами:
8 См.: Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд. М., 2010. С. 102-105.
9 Крассов О.И. Право частной собственности на землю. С. 267.
10 См.: Мельников Н.Н. Категория «ограничение оборотоспособности земельных участков» в системе норм, регулирующих правовой режим объектов гражданских прав // Хозяйство и право. 2014. № 8. С. 111-118.
1) посредством отнесения земель к категориям. Например, это касается земельных участков, занятых государственными природными заповедниками и национальными парками, земельных участков из состава земель лесного фонда, участков, на которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, и др. В литературе отмечается, что основанием отнесения земельного участка к категории земель особо охраняемых природных территорий является наличие у участка лечебных ресурсов и возможности его использования в лечебно-профилактических целях. В этом случае наделение участка режимом особо охраняемой природной территории влечет ограничения его оборотоспособности11;
2) посредством территориального зонирования. В населенных пунктах осуществляется градостроительное зонирование, на землях иных категорий устанавливаются охранные зоны объектов промышленности и иного специального назначения. Например, зоны военных объектов устанавливаются в соответствии со ст. 85 ЗК РФ и Методическими рекомендациями по разработке схем зонирования территории городов (МДС 30-1.99 ), запретные и иные зоны с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил РФ — согласно постановлению Правительства РФ13;
3) посредством определения видов разрешенного использования земельных участков, например участков, предоставленных для размещения военных баз, полигонов, аэродромов, объектов космического обеспечения.
Теоретический и практический интерес вызывает вопрос о том, каким образом ограничение оборотоспособности как элемент правового режима земель взаимодействует с другими структурными элементами правового режима при регулировании земельных отношений.
12 Одобрены протоколом Госстроя России от 10 июня 1999 г. № 01-НС-15/7) // СПС «Гарант».
13 См.: постановление Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405 «Об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны» // СЗ РФ. 2014. № 19. Ст. 2439.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Соединение различных юридических механизмов регламентации общественных отношений, в результате чего формируется единый основополагающий подход, определяется в юридической науке и законодательстве как принцип сочетания. Так, в гражданском праве применяется принцип сочетания индивидуальных и общественных (частных и публичных) интересов, под которым понимается требование о направленности воли субъектов гражданских правоотношений на служение всеобщему благу наравне со своим личным интересом14. Значимость принципа сочетания частных (личных) и общественных интересов определяется также тем, что баланс этих интересов является необходимым условием юридического равенства участников граждан-
«15
ских отношений .
Схожие положения предусмотрены в пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ, определяющем, что одним из принципов земельного законодательства является сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком. Как отмечает Е.Л. Минина, данный принцип провозглашает необходимость соблюдения при регулировании земельных отношений баланса публичных и частных интересов, который должен обеспечиваться и всеми другими
отраслями законодательства, что составляет, между тем, одну из са-
мых непростых задач, стоящих перед правом и государством .
Правовой режим как способ определения порядка использования и охраны земли устанавливается в ЗК РФ посредством сочетания соответствующих правовых средств. Определение способов и оснований сочетания элементов правового режима земель относится к компетенции законодателя. Так, согласно ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Институт категоризации взаимодействует с институтом зони-
14 См.: Савчук Л.Ф. Принцип сочетания индивидуальных и общественных интересов в правоотношениях культурно-зрелищного предпринимательства // Российский юридический журнал. 2011. № 6. С. 178-179.
15 См.: Вавилин Е.В. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2009. С. 160.
16 См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.И. Сай, С.А. Боголюбова. СПб., 2008. С. 6-8.
рования территорий, например при определении порядка использования и охраны земель населенных пунктов, правовой режим которых определяется на основании норм об отнесении таких земель к соответствующей категории и положений о территориальном зонировании. Согласно п. 2 ст. 85 ЗК РФ правила землепользования и застройки предусматривают возможность территориального сочетания различных видов использования земельных участков. Данное положение обоснованно характеризуется в литературе как принцип сочетания
видов разрешенного использования земельных участков .
Ограничение оборотоспособности как элемент правового режима выступает регулятором земельных отношений в сочетании с иными элементами, которые при ограничении оборотоспособности земельных участков могут применяться в совокупности, что предполагает сочетание всех элементов правового режима, например отнесение земельного участка к землям обороны и безопасности дополнительно влечет необходимость в соответствии с упоминавшимся выше постановлением Правительства РФ от 5 мая 2014 г. № 405 выделять запретные зоны, зоны охраняемого объекта и охранные зоны военного объекта; использование земельных участков в таких зонах осуществляется на основании соответствующих видов разрешенного использования земельных участков; дополнительно данные земельные участки ограничиваются в обороте.
Вместе с тем ограничение оборотоспособности земельных участков возможно посредством сочетания отдельных из вышеприведенных элементов правового режима. Так, как отмечалось в письме Министерства экономического развития РФ от 28 октября 2008 г. № Д23-83018, предоставление земельных участков в границах населенных пунктов для обеспечения обороны и безопасности не влечет необходимости перевода земель в категорию земель обороны. Данные земельные участки согласно ст. 85 ЗК РФ могут иметь соответствующий вид разрешенного использования либо относиться к территориальным зонам военных объектов земель населенных пунктов.
Нормативные положения, регулирующие ограничение оборотоспособности земельных участков, образуют самостоятельный правовой институт земельного права и представляют собой совокупность норм, регламентирующих условия и пределы включения
17 См.: ГуевА.Н. Комментарий к Земельному кодексу РФ // СПС «Гарант».
18 СПС «Гарант».
земельных участков в гражданский оборот. Данный институт имеет в своем составе более мелкие правообразования — субинституты.
В литературе одной из основных характеристик ограничения оборотоспособности земельных участков называют запрет на предоставление изъятых из оборота земельных участков в частную собственность19. Правильность указанной позиции подтверждается материалами судебной практики. В частности, суды исходят из того,
что решения о приватизации (выкупе) изъятых из оборота земельных
20 п
участков являются незаконными . Совокупность норм, регламентирующих порядок и условиях изъятия земельных участков из оборота, и связанные с этим последствия выступают составной частью института ограничения оборотоспособности и образуют соответствующий субинститут.
Следует отметить определенную противоречивость положений ст. 27 ЗК РФ в части регулирования правового режима земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности, эти участки признаются ограниченными в обороте при условии, что они не указаны в п. 4 ст. 27, а также правового режима земельных участков в пределах особо охраняемых природных территорий, участков, предоставленных для обеспечения таможенных нужд, и участков в границах закрытых административно-территориальных образований — они относятся к участкам, ограниченным в обороте, если не приведены в п. 4 ст. 27. При этом в законодательстве и научной литературе не сформулированы четкие критерии, позволяющие установить, какие именно земельные участки, не указанные в п. 4 ст. 27, следует считать ограниченными в обороте, а какие — изъятыми из оборота.
Как отмечает А.А. Морозов, ограниченный оборот некоторых видов имущества, используемого при осуществлении предпринимательской деятельности, является проявлением механизма государственного регулирования, при котором устанавливается оборот
20 См.: определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 апреля 2013 г. № ВАС-15824/12 «О передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
отдельных видов имущества, в наибольшей степени отвечающий публичным интересам21.
По нашему мнению, основу разграничения земельных участков на изъятые и ограниченные в обороте должен составлять характер интереса, который преследуется при использовании участка. Земельные участки, необходимые для обеспечения функций государства в сфере обороны и безопасности, жизни и здоровья населения, следует отнести к участкам, изъятым из оборота. Соответственно необходимо признать изъятыми из оборота земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий, участки, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности и таможенных нужд, исключив их из перечня участков, ограниченных в обороте, предусмотренного п. 5 ст. 27 ЗК РФ.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Наряду с нормами, регламентирующими порядок и условия изъятия земельных участков из оборота, составной частью института ограничения оборотоспособности являются положения, регулирующие правовой режим участков, ограниченных в обороте. Одна из особенностей правового режима ограниченных в обороте земельных участков в сравнении с участками, изъятыми из оборота, состоит в возможности их предоставления в частную собственность. При этом необходимо учитывать, что ст. 27 ЗК РФ установлен запрет на выделение ограниченных в обороте земельных участков в собственность граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда федеральными законами это прямо разрешено. Однако в ЗК РФ — кодифицированном акте, которому должны соответствовать иные нормы земельного законодательства, отсутствуют критерии, которыми надлежит руководствоваться законодателю при решении вопроса о целесообразности и необходимости снятия запрета на продажу ограниченно оборотоспо-собных земель. В качестве таких критериев, по нашему мнению, следует рассматривать принципы земельного права, в частности, принцип приоритета охраны земли и принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека — именно этими принципами должен руководствоваться законодатель при принятии решения о возможности (невозможности) отчуждения ограниченного в обороте земельного участка в частную собственность.
В действующем законодательстве нечетко урегулирован вопрос о том, является ли изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд формой ограничения оборотоспособности земельных участков. Такая постановка проблемы обусловлена тем, что согласно ст. 49 ЗК РФ одним из оснований изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд может выступать, например, размещение на нем объектов использования атомной энергии или объектов, обеспечивающих статус и защиту Государственной границы РФ. При этом в силу ст. 27 ЗК РФ земельные участки, на которых расположены такие объекты, являются изъятыми из оборота. Однако влечет ли такое изъятие ограничение оборотоспособности земельного участка? По смыслу ст. 27 ЗК РФ основанием возникновения ограничения оборотоспособности земельного участка является не предполагаемая цель его использования, а фактическое наличие на данном участке соответствующих объектов.
Еще один недостаток действующего законодательства -пробельность норм о допустимости изменения уполномоченным органом цели использования земельного участка по сравнению с тем, как она предполагалась при процедуре изъятия участка для государственных или муниципальных нужд. При этом если цель использования земельного участка будет изменена и возведен не тот объект, который предполагался первоначально, то возникает вопрос о законности и обоснованности самой процедуры изъятия. По нашему мнению, изъятие земельного участка из оборота представляет собой сложный юридический состав, в котором цель изъятия играет важнейшую роль, поскольку определяет основания изъятия участка, корреспондирующие нормам ст. 27 ЗК РФ. В связи с изложенным изъятие земельного участка из оборота в целях размещения на участке объектов, отнесенных к федеральной собственности, по смыслу ст. 71 Конституции РФ следует рассматривать как форму ограничения оборотоспособности земельных участков.
В качестве одной из форм ограничения оборотоспособности предлагается рассматривать резервирование земель, которое представляет собой установленный на определенный период запрет на передачу в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. В соответствии с положениями ст. 701 ЗК РФ резервирование земель для государственных или муниципальных
нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 Кодекса, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, — также в случаях, связанных с размещением соответствующих объектов, созданием особо охраняемых природных территорий и др.
Нормативно-правовой основой резервирования как формы ограничения оборотоспособности служит ст. 27 ЗК РФ, согласно которой земельные участки, находящиеся в границах земель, зарезервированных для государственных и муниципальных нужд, ограничиваются в обороте. В литературе обращалось внимание на недостатки действующего законодательства в части определения юридического содержания института резервирования, которое нередко отождествляется с ограничением прав на землю. Можно согласиться с точкой зрения Д.Г. Лебедева о том, что те или иные ограничения на
использование участка могут быть установлены уполномоченным
22 с:
органом в зависимости от цели резервирования , но следует добавить, что содержание института резервирования характеризуется комплексной природой: земли, зарезервированные для государственных и муниципальных нужд, признаются ограниченно оборотоспособными. В то же время решение о резервировании может предусматривать ограничения, связанные с использованием земельного участка, что позволяет сделать вывод о том, что составной частью института резервирования земель для государственных или муниципальных нужд являются нормы об ограничениях прав на землю.
Применительно к ограничению оборотоспособности земельных участков при резервировании важную роль играют такие показатели, как площадь участка и его местонахождение, поскольку ограничения оборотоспособности действуют в определенных пределах. В литературе обращается внимание на необходимость четкого законодательного урегулирования вопроса об объекте
резервирования , поскольку таковым нередко выступает территория, включающая несколько земельных участков. Кроме того, некоторые
23 См.: Минина Е.Л. Проблемы законодательства о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2008. № 8. С. 53-60.
авторы указывают на неопределенность нормативных положений в сфере кадастрового учета земельных участков, резервируемых для
государственных или муниципальных нужд .
Согласно п. 2 и 3 ст. 22.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» государственная регистрация прав на земельные участки, образуемые при разделе, объединении или перераспределении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти, органа местного самоуправления или действующего по их поручению лица либо на основании заявления лиц, которым такие земельные участки предоставлены в соответствии с ЗК РФ. К документам, представляемым для регистрации ограничений прав, в обязательном порядке прилагаются:
1) правоустанавливающий документ на земельный участок, из которого образованы земельные участки;
2) кадастровые паспорта образуемых земельных участков.
Необходимость кадастрового паспорта обусловлена
необходимостью индивидуализации участка, определения его конкретной площади, земельных границ и постановки на кадастровый учет.
Резервирование земельного участка влечет ограничение прав других пользователей (возможных пользователей) на участок26. Данное обстоятельство в силу п. 6 ст. 56 ЗК РФ также обязывает провести регистрацию ограничения прав других землепользователей, обусловленную возникшей занятостью земельного участка для муниципальных нужд на определенный срок, в порядке, установленном Законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Институт ограничения оборотоспособности образует нормы, регулирующие ограничение оборотоспособности земельных участков по субъектному составу. В частности, в земельном законодательстве имеются положения, запрещающие приобретать в собственность
24 См.: ЛебедевД.Г. Указ. соч. С. 11.
25 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3594.
26 См.: постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2014 г. по делу № А75-7827/2013 // СПС «КонсультантПлюс».
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
иностранным лицам и лицам без гражданства определенные земельные участки, например из состава земель сельскохозяйственного назначения и приграничных территорий.
По мнению А.А. Морозова, публично-правовые образования, коммерческие и некоммерческие юридические лица, индивидуальные предприниматели обладают различными определенными законом правами на вовлечение в оборот некоторых видов объектов гражданских прав. Равенство участников предпринимательского оборота может быть охарактеризовано как относительное, не предполагающее совпадения их конкретных правовых возможностей, так как передача тех или иных благ в силу прямых предписаний закона возможна только между определенными субъектами27.
Применительно к субъектному составу земельных отношений И.А. Иконицкая критиковала положения ЗК РФ, указывая, что Кодексом не обозначены конкретные субъекты земельных прав, которые в определенных случаях могут быть участниками земельного оборота, а также случаи, когда оборот земельных участков возможен только по специальному разрешению28. Другие авторы считают, что в ЗК РФ нет необходимости перечислять соответствующих субъектов, поскольку в нем содержится ряд статей, закрепляющих ограничения по субъектному составу в отношении иностранных лиц, а субъектный состав отдельных видов земельных правоотношений регулируется специальными законами29. Позиция И.А. Иконицкой основана на ст. 129 ГК РФ, предусматривающей в качестве одного из способов ограничения оборотоспособности объектов гражданских прав определение видов объектов, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота. Однако содержание положений земельного законодательства об ограничении оборотоспособности земельных участков по субъектному составу шире содержания норм ст. 129 ГК РФ, поскольку положения земельного законодательства, выступая в качестве специальных норм по отношению к гражданскому законодательству, регламентируют основания и порядок взаимодействия двух правовых ин-статутов — ограничения прав иностранных лиц и лиц без гражданства
27 См.: Морозов А.А. Указ. соч. С. 23-24.
28 См.: Иконицкая И.А. Новый Земельный кодекс Российской Федерации: некоторые вопросы теории и практики применения // Государство и право. 2002. № 6. С. 10.
29 См.: АнисимовА.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Указ. соч. С. 78.
и ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. Как отмечается в литературе, такие ограничения оборото-способности земельных участков могут вводиться в различных целях, в том числе в целях обеспечения общественной безопасности и охра-
ны экономических интересов государства .
В заключение необходимо отметить следующее. Совокупность норм, регулирующих пределы включения земельных участков в гражданский оборот, образуют самостоятельный институт земельного права — институт ограничения оборотоспособности, включающий подинституты: 1) изъятия земельных участков из оборота; 2) ограничения земельных участков в обороте; 3) изъятия (выкупа) земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 4) резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд; 5) ограничения оборотоспособности по субъектному составу.
Ограничение оборотоспособности земельных участков можно определить как совокупность правовых средств ограничивающего характера (нормы = запреты и нормы = ограничения), основанных на регулятивной и охранительной функциях права и направленных на охрану и защиту общественно значимых публичных интересов посредством установления пределов включения земельных участков в оборот.
Департамент недвижимости Минэкономразвития России рассмотрел обращение Департамента налоговой и таможенной политики Минфина России об отнесении земельного участка, предоставленного региональной организации общественно-государственного объединения, к земельным участкам, ограниченным в обороте, и в рамках компетенции сообщает.
В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437 (далее — Положение), Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в отнесенных к его ведению сферах деятельности. Согласно Положению Минэкономразвития России не наделено полномочиями по официальному разъяснению законодательства Российской Федерации, а также практики его применения. Также Минэкономразвития России не уполномочено определять обороноспособность земельных участков.
В то же время по существу поставленных в обращение вопросов считаем необходимым отметить следующее.
В соответствии с подпунктом 2 пункта 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — Земельный кодекс) из оборота изъяты земельные участки, занятые зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами).
Согласно подпункту 5 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса ограничиваются в обороте земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности и таможенных нужд и не указанные в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса (земельные участки, изъятые из оборота).
В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует норма, устанавливающая исчерпывающий перечень документов, подтверждающих отнесение земельных участков к изъятым из оборота или ограниченным в обороте земельным участкам.
При определении ограничения оборотоспособности земельных участков необходимо учитывать категорию земель, вид разрешенного использования, фактическое использование земельного участка для обеспечения обороны и безопасности в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности».
С учетом того, что рассматриваемый земельный участок относится к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования — «Фактически занимаемый спортивный комплекс», не представляется возможным сделать однозначный вывод об изъятии из оборота данного земельного участка либо ограничении его в обороте, поскольку такой правовой режим земельного участка не обеспечивает полное соответствие критериям, установленным пунктами 4 и 5 статьи 27 Земельного кодекса.
Отдельно отмечаем, что по результатам исполнения поручения Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2018 г. N СА-П13-8738, данного по результатам проведенного Счетной палатой Российской Федерации мероприятия «Анализ администрирования земельного налога и налога на имущество организаций, уплачиваемых организациями санаторно-курортного комплекса, находящимися в Краснодарском, Ставропольском краях и Московской области, за 2015 — 2017 годы», Минэкономразвития России направляло в Минфин России предложения о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части ограничения оборотоспособности земельных участков (письмо от 22 февраля 2019 г. N 5006-ВА/Д23и).
| Директор Департамента недвижимости |
А.И. Бутовецкий |
МИНИСТЕРСТВО ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПИСЬМО
от 9 октября 2018 года N Д23и-5384
Об ограничении и оборотоспособности земельных участков
Департамент недвижимости Минэкономразвития России рассмотрел обращение Департамента налоговой и таможенной политики Минфина России об отнесении земельных участков, предоставленных Федеральному государственному казенному военному образовательному учреждению высшего профессионального образования «Военная академия Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации» на праве постоянного (бессрочного) пользования, к земельным участкам, изъятым из оборота или ограниченным в обороте, и в рамках компетенции сообщает.
В соответствии с Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. N 437 (далее — Положение). Минэкономразвития России является федеральным органом исполнительном власти, осуществляющим выработку государственной политики и нормативно-правовое регулирование в отнесенных к его ведению сферах деятельности. Согласно Положению Минэкономразвития России не наделено полномочиями по официальному разъяснению законодательства Российской Федерации, а также практики его применения.
В то же время по существу поставленных в обращение вопросов считаем необходимым отметать следующее.
В соответствии с пунктом 2 части 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — Земельный кодекс) из оборота изъяты земельные участки, занятые зданиями, сооружениями, в которых размешены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами).
Согласно подпункту 5 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса ограничиваются в обороте земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности и таможенных нужд и не указанные в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса (земельные участки, изъятые из оборота).
При определении ограничения оборотоспособности земельных участков необходимо учитывать категорию земель, вид разрешенного использования, фактическое использование земельного участка для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности в соответствии с Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ «Об обороне».
С учетом того, что рассматриваемые земельные участки относятся к землям населенных пунктов с видом разрешенного использования — «Под эксплуатацию комплекса учебных, служебно-административных, вспомогательных зданий Военной академии Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации», не представляется возможным сделать однозначный вывод об изъятии из оборота данных земельных участков либо ограничении их в обороте, поскольку такой правовой режим земельного участка не обеспечивает полное соответствие критериям, установленным пунктами 4 и 5 статьи 27 Земельного кодекса.
Вместе с тем согласно Положению о Министерстве обороны Российской Федерации, утвержденному Указом Президент Российской Федерации от 16 августа 2004 г. N 1082 федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны иные установленные федералы нами конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, является Минобороны России.
Кроме того, согласно Указу Президента Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1624 «О некоторых мерах по организации управления федеральным имуществом» и изданному в его развитие постановлению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 1053 «О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом» Минобороны России является федеральным органом исполнительным власти, осуществляющим в том числе функции по управлению федеральным имуществом, находящимся у Вооруженных Сил Российской Федерации на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, имуществом подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений.
Отдельно отмечаем, что Минэкономразвития России неоднократно поднимался вопрос о совершенствовании норм Налогового кодекса Российской Федерации и установлении однозначных критериев налогообложения земельных участков, предоставленных для обеспечения обороны и безопасности.
При этом согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 329, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере налоговой деятельности.
Директор
Департамента недвижимости
А.И.Бутовецкий
Электронный текст документа
подготовлен АО «Кодекс» и сверен по:
рассылка
1. Оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом.
2. Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
3. Содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается настоящим Кодексом, федеральными законами.
4. Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:
1) государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных статьей 95 настоящего Кодекса);
2) зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы (за исключением случаев, установленных федеральными законами);
3) зданиями, сооружениями, в которых размещены военные суды;
4) объектами организаций федеральной службы безопасности;
5) объектами организаций органов государственной охраны;
6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
8) объектами учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний;
9) воинскими и гражданскими захоронениями;
10) инженерно-техническими сооружениями, линиями связи и коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
5. Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:
1) в пределах особо охраняемых природных территорий, не указанные в пункте 4 настоящей статьи;
2) из состава земель лесного фонда;
3) в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности;
4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками;
5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд и не указанные в пункте 4 настоящей статьи;
6) не указанные в пункте 4 настоящей статьи в границах закрытых административно-территориальных образований;
7) предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также — размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения;
8) утратил силу с 1 марта 2015 г.;
9) занятые объектами космической инфраструктуры;
10) расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
11) предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
12) загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли;
13) расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;
14) в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
6. Оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Образование земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения регулируется настоящим Кодексом и Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
7. Пункт 6 настоящей статьи не распространяется на относящиеся к землям сельскохозяйственного назначения садовые или огородные земельные участки, земельные участки, предназначенные для ведения личного подсобного хозяйства, гаражного строительства (в том числе индивидуального гаражного строительства), а также на земельные участки, на которых расположены объекты недвижимого имущества.
8. Запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.
Комментарий к Ст. 27 ЗК РФ
1. Земельным кодексом и иными актами земельного законодательства определены специальные нормы об обороте земельных участков. Общие нормы об оборотоспособности имущества и имущественных прав определены гражданским законодательством (ГК, иными федеральными законами). Нормами ВК, ЛК, иных федеральных законов, определяющими правовой режим природных ресурсов, установлены положения об обороте таких объектов правоотношений. В целом нормы комментируемой статьи находятся в соотношении с требованиями законодательства об обороте иных объектов, прочно связанных с землей.
Соотношение гражданского и земельного законодательства при регулировании оборота земельных участков основано на признании земельного участка недвижимым имуществом. Это положение отражено в ст. 130 Гражданского кодекса РФ, согласно которой к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки. Как можно заметить, ЗК специально не относит земельный участок к недвижимому имуществу . Правовая характеристика этого объекта становится понятной через нормы, регулирующие переход земельного участка от одного лица к другому (гл. V, VII и др.), который в целом осуществляется по правилам оборота недвижимости.
———————————
Статья 6 ЗК РФ.
Понятие земельного законодательства установлено статье 2 Земельного кодекса РФ. Гражданское законодательство определено ст. 3 ГК: гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. п. 1 и 2 статьи 2 ГК РФ.
Оборотоспособность имущества представляет собой категорию гражданского законодательства. Гражданский кодекс обращается в своих статьях к правовому содержанию оборотоспособности наиболее подробно. Земельный кодекс из всех объектов земельных правоотношений в качестве объекта, обладающего оборотоспособностью, выделил только земельный участок. Именно земельный участок как недвижимое имущество обладает согласно современным нормативным положениям таким правовым качеством, как оборотоспособность. Комментируемая статья, определяя ограничения оборотоспособности, также обращается только к земельным участкам (см. наименование статьи). Согласно ст. 129 ГК, установившей общее понятие оборотоспособности объектов гражданских прав, под оборотоспособностью следует понимать возможность земельных участков свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит и ст. 260 ГК, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (статья 209 ГК РФ) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.
———————————
Статья 6 ЗК.
Следует подчеркнуть, что изъятие и ограничение в обороте земельных участков может быть установлено только федеральными законами, поскольку Конституцией РФ утверждается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Кроме того, согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62). А ограничение оборота земельных участков является одновременно и ограничением права граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) приобретать в собственность земельные участки (это право установлено ст. 36 Конституции РФ).
2. Изъятие из оборота или ограничение в обороте земельных участков определено ЗК как утвержденные законом условия, при которых участки не могут переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц — участников оборота) (ограничение в обороте) или не могут быть объектом сделок вообще (изъятие из оборота). Обращаясь к п. 2 комментируемой статьи, целесообразно определиться с указанием данного пункта и иных норм ЗК на то, что из оборота могут изыматься (или ограничиваться в обороте) не земельные участки, а земли. Правовое содержание данного утверждения основано на одном из принципиальных положений земельного законодательства, согласно которому в оборот не включаются земли (даже если на них не сформированы земельные участки), если они отнесены к категориям земель (см. ст. 7 ЗК), правовой режим которых не предусматривает правовой возможности перехода прав на такие земли от одних лиц к другим. Земельные участки на таких землях могут быть сформированы, но они также не включаются в оборот. Во всяком случае, до тех пор, пока они принадлежат к соответствующей категории земель или виду разрешенного использования в рамках категории.
Земельные участки, не изъятые из оборота, могут быть объектами сделок. Земельный кодекс не содержит специального раздела о сделках, но это не означает, что земельным законодательством не урегулирован ряд важных вопросов данного круга. Кодексом установлены специальные нормы, регулирующие особенности купли-продажи и аренды земельных участков (см. соответствующие статьи).
3. Критерии изъятия земельных участков из оборота должны быть прямо указаны в законе, а основания ограничения в обороте земельных участков определяются в порядке, установленном законом. В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.
Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также и допущение к обороту земельных участков должно быть урегулировано земельным законодательством, а именно ЗК и иными федеральными законами.
Следует заметить, что на оборотоспособность земель оказывает воздействие правовое решение о включении в оборот (или исключении из оборота) объектов недвижимости (см. комментируемую статью) или природных объектов, на которых они расположены. Так, можно сказать, что ЛК, ВК, Закон РФ «О недрах» и другие составляют основу ограничений в обороте земель соответствующих категорий (земли водного фонда, лесного фонда и др.), обороте земельных участков, на которых расположены эти природные объекты. Особое правовое решение принято для включения в оборот основной части земель сельскохозяйственного назначения (см. п. 6 комментируемой статьи).
Следует обратить внимание на то, что нормы об ограничении в обороте или изъятии из оборота земельных участков могут быть установлены только федеральными законами.
4. Пунктом 4 комментируемой статьи устанавливается закрытый перечень земельных участков, изъятых из оборота. Это означает, что иными нормативными актами (в том числе федеральными законами) не могут быть установлены иные виды земельных участков, изъятых из оборота, в сравнении с уже указанными Кодексом.
При этом к земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую очередь государственные природные заповедники и национальные парки как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федеральной собственности. Согласно статье 95 ЗК РФ в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечивающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атомной промышленности государства.
В целом, поскольку размещение перечисленных объектов является основанием для изъятия соответствующих земель из оборота, следует считать, что за прекращением (ликвидацией) данных объектов в установленном порядке должно следовать снятие запрета на оборот земельных участков.
5. Земельные участки, указанные в п. 5 комментируемой статьи, могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель, либо, как и в случае, указанном ранее в п. 4 комментируемой статьи, в зависимости от объекта недвижимости, расположенной на данном земельном участке, либо в случае принятия решений о резервировании земель.
6 — 7. Земельный кодекс придерживается позиции, согласно которой оборот земель данной категории должен регулироваться специальным федеральным законом. В соответствии с ЗК оборот земель сельскохозяйственного («производственного») назначения, т.е. предоставленных, как можно понять из соответствующих норм федеральных законов, в целях ведения товарного сельскохозяйственного производства, осуществляется на основании ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
При этом п. 7 комментируемой статьи исключение сделано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для указанных целей и не изъятых из оборота. При этом ЗК определил, что закон должен установить условия предоставления земельных участков в собственность всем основным субъектам, использующим эти земли (см. гл. XIV ЗК).
8. Правовое понятие и основы правового режима береговой полосы установлены ст. 6 ВК. Согласно данной статье береговая полоса — это полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования. Береговая полоса предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, составляет 5 м.
Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется. ВК устанавливает, что каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.
