29 См.: Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. Ст. 53 // Информац.-право-вая система «Гарант».
30 Там же. Ст. 57.
31 См.: Устав Пензенской области от 10 сентября 1996 г Ст. 15 // Информац.-правовая система «Гарант».
32 См.: Устав Челябинской области от 13 апреля 1995 г. Ст. 17, ч. 2 // Сб. законов и норматив. актов Челяб. области. 1995. № 2.
33 См.: Устав Калужской области от 27 марта 1996 г. Ст. 6, ч. 1, 2. // Информац. -правовая система «Гарант».
34 См.: Устав города Москвы от 28 мая 1995 г. Ст. 15, п. «в», «л-ф», «ц», «щ» // Инфор-мац.-правовая система «Гарант».
35 См.: Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. Ст. 28, п. «л» // Информац.-правовая система «Гарант».
36 См.: Устав (Основной закон) Белгородской области от 20 апреля 1995 г. Ст. 19, п. «д», «и» // Информац.-правовая система «Гарант».
Н.С. Сопельцева
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ИММУНИТЕТ ПРЕЗИДЕНТА РФ, ПРЕКРАТИВШЕГО ИСПОЛНЕНИЕ СВОИХ ПОЛНОМОЧИЙ
Актуальной проблемой является конституционно-правовое регулирование иммунитета (неприкосновенности) лиц, занимающих особое положение в государственных отношениях (депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, судей Конституционного Суда и уставных судов субъектов Федерации, Президента Российской Федерации, а также Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий и др.).
Слово «иммунитет» происходит от латинского «гттитйя», что означает «освобождение», «избавление» ‘. В общеправовом смысле этот термин означает освобождение определенного круга субъектов права из-под действия общих норм 2.
Традиционно понятие правового иммунитета раскрывается через соотношение с категориями «льготы» и «привилегии» 3, с которыми оно имеет ряд общих признаков. Эти правовые институты выступают своеобразными изъятиями, правомерными исключениями, установленными в специальных юридических нормах. Льготы, привилегии, иммунитеты — это правостимулирующие средства, побуждающие к определенному поведению, а также гарантии социально полезной деятельности.
По справедливому замечанию Ф.А.Агаева и В.Н.Галузо, строгого разграничения иммунитетов — льгот и привилегий — изъятий из общего правила в международной договорной практике, а равно и во внутреннем законодательстве не проводится. Это объясняется тем, что «отдельные разновидности иммунитетов и привилегий представляют
собой совокупности правил, обладающих признаками иммунитета в собственном смысле и признаками привилегий» 4.
В то же время термин «иммунитет» имеет самостоятельное правовое значение, от льгот и привилегий его отличает ряд признаков.
Во-первых, как отмечает А.В.Малько, основное назначение льгот, предоставляемых законодательством отдельным категориям граждан, состоит в выравнивании, определенном сглаживании их фактического положения, в создании более благоприятных условий для нормального развития тех граждан, которые особенно нуждаются в этом 5. Другими словами, при установлении льгот законодатель преследует цель улучшить материальное или моральное положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в особый, более благоприятный режим 6.
В отличие от льгот целью правового иммунитета является обеспечение выполнения соответствующими субъектами международных, государственных и общественных функций, служебных обязанностей. Конституционный Суд Российской Федерации не раз подтверждал такую позицию. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 г. № 5 по делу о проверке конституционности положений частей первой и второй ст. 18, ст. 19 и части второй ст. 20 Федерального закона от 8 мая 1994 г. «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» было установлено, что неприкосновенность (парламентский иммунитет), закрепленная в ст. 98 Конституции Российской Федерации — важнейшая правовая гарантия деятельности парламентария. Она не является личной привилегией, а имеет публично-правовой характер, призвана служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом личности парламентария в силу осуществляемых им государственных функций, ограждая его от необоснованных преследований, способствуя беспрепятственной деятельности парламентария и тем самым -парламента, их самостоятельности и независимости 7.
Во-вторых, правовой иммунитет (неприкосновенность) распространяется на четко определенный в нормах международного права, конституциях и законах круг лиц в силу занимаемой должности. Конституционно-правовым иммунитетом обладают: Президент РФ и зарегистрированные кандидаты для избрания на эту должность, а также Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий; члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы и зарегистрированные кандидаты в депутаты этого органа; судьи Конституционного Суда РФ; члены избирательных комиссий с правом решающего голоса; депутаты законодательных собраний, избранные населением главы исполнительной власти субъектов РФ и зарегистрированные кандидаты в депутаты на указанные должности; Председатель и заместитель Председателя, аудиторы и инспекторы Счетной палаты РФ; Уполномоченный по правам человека. Правовой иммунитет подтверждает исключительность юридических возможностей особо ответственных лиц, их роль в деятельности государства.
Носители льгот и привилегий могут быть не так конкретно и четко обозначены в законодательстве. Льготы предусматриваются для лиц, конкретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку эти лица характеризуются специфическими особенностями (возраст, состояние здоровья, пол и пр.) или находятся в особых условиях (например, тяжелые условия труда) 8.
В-третьих, правовые льготы выполняют главным образом компенсаторную и стимулирующую функции. Компенсаторный характер проявляется в создании с помощью льгот примерно равных возможностей для развития неравных в силу биологических и социальных причин лиц. Стимулирующая функция заключается в способности льгот побуждать лиц к отдельным видам общественно полезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица.
В отличие от льгот иммунитет не призван выполнять компенсаторную и стимулирующую функции. Основная функция правового иммунитета — обеспечение повышенной охраны законом определенного круга лиц в силу осуществляемых ими государственных обязанностей в интересах всего общества.
И, наконец, из признания правового иммунитета не личной привилегией гражданина, а средством защиты публичных интересов следует, что иммунитет должен устанавливаться на конкретный срок, равный сроку исполнения должностных обязанностей. За пределами исполнения таких обязанностей теряется юридический смысл иммунитета. Например, иммунитет Президента РФ устанавливается на срок пребывания его на посту главы государства, который согласно ч. 1 ст. 92 Конституции РФ начинается с момента принесения Президентом РФ присяги и прекращается с момента принесения присяги вновь избранным Президентом РФ.
Некоторые авторы, например А.В. Малько и С.Ю. Суменков, предлагают выделять и такую специфическую черту правового иммунитета, как его «отрицательность», которая выражается, по их мнению, в следующем: льготы и привилегии воплощаются главным образом в преимуществах, а иммунитеты проявляются в виде так называемых отрицательных льгот (например, освобождение от ответственности). Однако эта позиция представляется спорной, поскольку понятие правовой неприкосновенности означает не судебный иммунитет вообще, то есть не освобождение от ответственности вообще, а недопустимость в обычном порядке ограничения личной свободы лица, имеющего неприкосновенность 9. Иммунитет предусматривает особый порядок применения некоторых мер юридической ответственности, который должен оградить соответствующих субъектов от необоснованного преследования.
Таким образом, правовой иммунитет может быть рассмотрен как особые льготы и привилегии, связанные с освобождением указанного законом круга лиц от определенных обязанностей и особый порядок привлечения к ответственности, призванные обеспечивать выполнение ими соответствующих функций.
Являясь изъятием из общего правила (наряду с льготами, привилегиями), правовой иммунитет нередко рассматривается как отступление от принципа равенства граждан перед законом и судом, закрепленным в ст. 19 Конституции РФ 10. Однако необходимо учитывать, что исключения из правила о равенстве всех перед законом и судом в большинстве случаев предусмотрены самой Конституцией РФ — относительно неприкосновенности и ответственности Президента Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, судей (ст. 91, 98, 122). Такие исключения носят законный характер, служат публичным интересам и являются гарантиями осуществления этими лицами общественно полезных функций, профессиональной деятельности в интересах всех членов общества.
Из названных выше конституционно-правовых иммунитетов наиболее новым и наименее разработанным является иммунитет Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, предусмотренный Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (далее Федеральный закон). Впервые статус бывшего Президента РФ был урегулирован Указом Президента РФ от 31 декабря 1999 г. № 1736, принятие которого было во многом связано с досрочной отставкой Б.Н. Ельцина. Указ имел нормативный характер и действовал до принятия названного Федерального закона — первого в истории России нормативного акта, урегулировавшего вопрос на законодательном уровне.
Правовой иммунитет Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, является логическим следствием иммунитета, предоставляемого действующему Президенту РФ. Тем самым законодатель признает значимость роли Президента в государственных и межгосударственных отношениях, поскольку именно на Президенте Российской Федерации, «которому российский народ вручил мандат доверия, лежит кон -ституционная обязанность защищать интересы всего государства, гарантировать правовой порядок на территории всей страны» 11. Неприкосновенность Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, выступает как правовая гарантия его деятельности на посту главы государства. Эта гарантия выходит за рамки общих принципов неприкосновенности личности, установленных Конституцией РФ, носит публично-правовой характер и призвана обеспечить повышенную охрану личности Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, в силу осуществляемых им государственных функций.
Одним из критериев цивилизованности общества и государства является способность предоставить гарантии бывшим лидерам. Необходимость такой защиты признается сегодня мировым сообществом.
Режим неответственности главы государства и ряда других должностных лиц за действия, совершенные ими в период исполнения своих полномочий, существует в ряде современных государств. Эти должностные лица не могут подвергаться уголовной, административной и гражданской ответственности за правонарушения. Например, Президент Французской Республики в силу Конституции несет ответственность за свои действия лишь в случае совершения им государственной измены (ст. 68 Конституции Французской Республики 1958 г.) 12. Аналогичным образом решает эти вопросы Конституция Итальянской Республики, которая в ст. 90 предусматривает, что Президент Республики не ответственен за действия, совершенные во время исполнения своих функций, исключая государственную измену или посягательство на Конституцию 13. Президент США пользуется иммунитетом от гражданской и уголовной ответственности в силу решения Верховного суда США 14.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Наряду с материальными, социальными и иными гарантиями, Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. в ст. 3 предусматривает правовую неприкосновенность бывшего Президента РФ. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента РФ.
Неприкосновенность распространяется также на занимаемые бывшим Президентом РФ жилые и служебные помещения, используемые транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, переписку.
Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, может быть лишен неприкосновенности в случае возбуждения уголовного дела по факту совершения им тяжкого преступления в период исполнения полномочий Президента РФ (ч. 2 ст. 3 Федерального закона). В этом случае необходимо представление Генерального прокурора РФ, направляемое в Государственную Думу РФ. Принятое Государственной Думой РФ постановление о даче согласия на лишение неприкосновенности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, с представлением Генерального прокурора направляется в трехдневный срок в Совет Федерации РФ, где рассматривается в трехмесячный срок.
Решение Государственной Думы РФ об отказе в даче согласия на лишение неприкосновенности Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий, либо решение Совета Федерации РФ об отказе в лишении неприкосновенности указанного лица является обстоятельством, исключающим производство по соответствующему уголовному делу и влекущим прекращение такого дела.
Таким образом, Президент РФ, прекративший исполнение полномочий, наделяется судебным иммунитетом, который выражается в особом порядке привлечения бывшего Президента РФ к ответственности за совершенные им тяжкие преступления в период исполнения полномочий (этот порядок предусмотрен ч. 2 ст. 3 Федерального закона). Но поскольку речь идет только о случаях совершения тяжкого преступления, можно сделать вывод, что во всех других случаях на Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, распространяется режим неответственности за совершенные деяния, поскольку за преступления, не относящиеся к категории тяжких, бывший Президент РФ не может быть привлечен к ответственности ни при каких обстоятельствах.
Данная норма была подвергнута справедливой критике. Авторы, в частности, обращали внимание на следующее: ст. 15 УК РФ в зависимости от характера и степени общественной опасности подразделяет преступления на небольшой тяжести, средней тяжести, тяжкие и особо тяжкие преступления. Поэтому формулировка, использованная законодателем в Федеральном законе, означает фактически, что Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, освобождается от ответственности не только за совершение преступлений небольшой и средней тяжести, но и за особо тяжкие преступления, что противоречит законам логики 15.
Кроме того, такой безусловный запрет на привлечение к уголовной ответственности Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, противоречит конституционным принципам законности и равенства граждан перед законом и судом. Более правильно, на наш взгляд, закрепить в Федеральном законе не полный отказ от привлечения к ответственности за преступления, совершенные бывшим Президентом, а лишь особый порядок привлечения к ответственности, которое (привлечение) должно осуществляться в любом случае при наличии достаточных оснований. Такой порядок и должен служить гарантией против необоснованных преследований бывшего главы государства.
Следует также отметить, что ст. 3 Федерального закона содержит несогласованные формулировки. Законодатель использует следующие формулировки как тождественные: «деяния, совершенные … в период полномочий» и «производство по делам, связанным с исполнением … полномочий Президента Российской Федерации». Такая позиция законодателя не позволяет ответить на вопрос, идет ли речь о запрете на привлечение к ответственности за любые деяния, то есть и те, которые совершены в связи с президентскими полномочиями (в качестве государственного деятеля), и те, которые совершены вне связи с ними (то есть в качестве частного лица), что оставляет возможность для субъективного толкования нормы.
Нужно учитывать также, что распространение режима неответственности на Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, может противоречить его личным интересам и нарушать право, закрепленное в ч.1 ст. 47 Конституции РФ, согласно которой «никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом». Законодатель, стремясь оградить бывшего Президента РФ от необоснованных преследований, должен также обеспечить ему возможность оправдаться и перед своим народом, и перед мировым сообществом. В противном случае использование правового иммунитета будет оцениваться в общественном правосознании как отступление от конституционного принципа равенства граждан перед законом и судом, как неоправданные личные привилегии властвующей элиты.
На наш взгляд, значимость фигуры Президента РФ в системе разделения властей и особый, публичный характер его деятельности неизбежно предполагают наделение Президента РФ, в т ч. и Президента РФ, прекратившего исполнение полномочий, правовым иммунитетом. Однако законодательное урегулирование этого вопроса требует детальной проработки и учета общетеоретических положений о правовых иммунитетах, поскольку именно сейчас закладываются соответствующие правовые традиции.
Примечания
1 См.: Советский энциклопедический словарь. 4-е изд., испр. и доп. М., 1989. С. 490.
2 См.: Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2001. С. 220.
4 Агаев Ф.А., Галузо В.Н. Иммунитеты в российском уголовном процессе. С. 11 — 12.
5 См.: Малько А.В. Правовое стимулирование: проблемы теории и практики // Правоведение. 1994. № 3. С. 17.
6 См.: Малько А.В. Льготы в праве: Общетеоретический аспект // Правоведение. 1996. № 1.
7 См.: Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. № 2.
8 См.: Малько А.В. Правовое стимулирование… С. 17.
10 См., напр.: Руднев В. Иммунитеты в уголовном судопроизводстве // Рос. юстиция.
1996. № 8. С. 28; Уголовный процесс / Под ред. К.Ф. Гуценко. М., 1996. С. 45.
11 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1997. С. 64.
12 См.: Конституции зарубежных государств. М., 1996. С. 122.
13 Там же. С. 90.
14 См.: Конституционное право зарубежных стран: Учеб. для вузов / Под ред. М.В. Баг-лая. М., 1999. С. 376.
15 См.: Малько А.В., Суменков С.Ю. Правовой иммунитет… С. 21.
Д.М. Ветров
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК ИСТОЧНИК КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В настоящее время в юридической литературе нет однозначного мнения о региональном законодательстве как одном из источников конституционного права Российской Федерации и его месте в системе источников конституционного права России.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В связи с этим интересна точка зрения О.Е. Кутафина на рассматриваемую проблему, с которой, по нашему мнению, стоит согласиться. Автор все источники конституционного права России в зависимости от иерархичности в системе разделяет на четыре группы: федеральные, федерально-региональные, региональные и местные источники1.
Региональное законодательство — новый правовой феномен. Поэтому и с теоретической, и с практической точек зрения важно его место в правовой системе Российской Федерации, особенно в вопросе источников конституционного права России.
Иерархия регионального законодательства зависит от юридической силы нормативно-правовых актов. Высшую юридическую силу среди законов и других нормативно-правовых актов субъекта РФ имеет конституция либо устав области, края, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
Юридическое значение конституции (устава) субъекта Российской Федерации как основного закона субъекта зиждется на Конституции РФ, в ст. 66 которой установлено, что статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Конституция, устав субъекта РФ имеет прямое действие на всей его территории.
Обычные региональные законы могут также различаться между собой по юридической силе. Региональные законы, принятые референдумом, имеют более высокую юридическую силу, чем остальные региональные законы, за исключением конституции или устава субъекта РФ.
Во многих субъектах РФ, отмечает М.Ф. Казанцев, принимаются законы в форме кодексов. Право субъектов РФ принимать свои законы в форме кодексов не вызывает сомнения, однако сомнение вызывает факт принятия на региональном уровне кодексов, аналогичных кодексам, действующим на федеральном уровне.
По мнению М.Ф. Казанцева, в форме кодекса может издаваться значительный по объему закон субъекта РФ, включающий все правовые нормы или их основную часть, предусматривающие систематизированное и преимущественно детализированное ре-
ТАСС-ДОСЬЕ. 8 сентября 2019 года в России состоится единый день голосования — законодательно установленная дата выборов разных уровней. На всей территории страны запланировано проведение более 5 тыс. различных избирательных кампаний и местных референдумов. В 16 субъектах Федерации пройдут прямые выборы губернаторов, в Ингушетии главу республики изберут депутаты местного парламента. Мы подготовили материал о том, как проходили выборы и назначения глав субъектов РФ с 1991 года.
Содержание
История введения института выборов глав субъектов
Первые прямые выборы глав субъектов — Москвы, Ленинграда (ныне — Санкт-Петербург) и Татарстана — состоялись 12 июня 1991 года. Они прошли одновременно с первыми президентскими выборами в России.
22 августа 1991 года, после провала попытки государственного переворота, организованной ГКЧП с целью не допустить подписания Союзного договора и распада СССР, президент РСФСР Борис Ельцин подписал указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР». Согласно документу, в областях, краях, автономных областях и округах вместо советов народных депутатов был учрежден новый институт — региональные администрации. Их главы назначались и отрешались от должности президентом России. Эта норма не распространялась на республики, где высшее должностное лицо избиралось в ходе прямых выборов или депутатами местных парламентов.
24 октября 1991 года Верховный совет РСФСР принял закон «О выборах главы администрации» и назначил проведение выборов руководителей ряда российских регионов на 8 декабря того же года. Однако 1 ноября 1991 года Съезд народных депутатов ввел мораторий на эти выборы до декабря 1992 года и закрепил за президентом право на назначение руководителей регионов. Целью моратория была заявлена стабилизация политической ситуации в стране на период проведения экономических реформ. В 1992 году запрет планировалось продлить, но советы ряда областей и краев заявили о своем несогласии с этим решением. В итоге в апреле 1993 года были проведены прямые выборы глав регионов в Амурской, Брянской, Липецкой, Орловской, Пензенской, Смоленской, Челябинской областях и Красноярском крае.
17 сентября 1995 года президент Борис Ельцин подписал указ «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», которым назначил проведение прямых выборов глав администраций субъектов РФ на декабрь 1996 года. Исключение было сделано для Московской, Новгородской и Орловской областей, где выборы решено было провести в декабре 1995 года. Однако после выхода указа к главе государства поступили обращения от ряда руководителей российских регионов с просьбой разрешить проведение прямых выборов ранее 1996 года. Разрешение было получено, и с 1995 года почти все губернаторы стали избираться населением путем прямого голосования. Последним регионом, где глава администрации был назначен указом президента РФ, стала Кемеровская область: в связи с обострением социальной ситуации в регионе 1 июля 1997 года. Борис Ельцин снял с поста руководителя администрации Михаила Кислюка и назначил на его место Амана Тулеева (в октябре 1997 года в области прошли прямые выборы).
6 октября 1999 года был принят федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», который законодательно отменил право президента назначать руководителей регионов и установил единые правила проведения всенародных выборов. С этого времени главы субъектов РФ избирались на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Исключением оставался Дагестан, главу которого избирало Конституционное собрание республики.
Закон о принципах организации власти субъектов РФ лишал глав регионов права избираться более двух сроков подряд. Однако в 2001 году в него была принята поправка, которая предлагала вести отсчет губернаторского срока с момента принятия закона. 9 июля 2002 года Конституционный суд России подтвердил право ряда глав субъектов РФ избираться на третий срок подряд. Отсчет пребывания в должности губернаторов стал вестись с октября 1999 года. Законодатели республик, краев и областей, где до принятия закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» пребывание на посту главы региона ограничивалось двумя сроками, получили право самостоятельно решать, как следует исчислять срок губернаторства.
Отмена прямых выборов в РФ
В 2004 году прямые губернаторские выборы в России были отменены. Соответствующую инициативу выдвинул президент РФ Владимир Путин 13 сентября 2004 года на расширенном заседании правительства с участием глав регионов, которое состоялось после теракта в городе Беслан (Северная Осетия). Глава государства заявил о необходимости укрепления вертикали власти в целях борьбы с терроризмом и предложил перейти от системы прямых выборов губернаторов к их утверждению законодательными собраниями регионов по представлению президента РФ.
11 декабря 2004 года Владимир Путин подписал поправки в федеральный закон об общих принципах организации органов госвласти субъектов РФ, которыми ввел новый порядок назначения губернаторов: главу региона по представлению президента утверждал местный законодательный орган. Глава государства также получил право отрешать губернаторов от должности «в связи с утратой доверия президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом».
В 2004 году кандидатуры на должность губернатора президенту предлагал его полномочный представитель в соответствующем федеральном округе. В 2005 году это право также получили политические партии, представленные в региональных законодательных органах. С 1 июля 2009 года вносить на рассмотрение главы государства кандидатуры на пост руководителя региона (не менее трех) могли только политические партии, имеющие большинство мест в парламенте субъекта РФ.
Последние прямые выборы губернатора прошли в январе — феврале 2005 года (в два тура) в Ненецком автономном округе.
Возврат прямых выборов
22 декабря 2011 года в Послании Федеральному собранию РФ президент России Дмитрий Медведев предложил «перейти к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов». 2 мая 2012 года глава государства подписал соответствующие изменения в законы об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ и об основных гарантиях избирательных прав граждан. Поправки, вернувшие прямые губернаторские выборы, вступили в силу 1 июня 2012 года. Согласно им, высшее должностное лицо субъекта Федерации избирается гражданами данного региона на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Кандидаты на пост руководителя региона выдвигаются либо политическими партиями, либо в порядке самовыдвижения, если это предусмотрено местным законодательством.
Первые после семилетнего перерыва прямые выборы глав регионов состоялись в единый день голосования 14 октября 2012 года в Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской и Рязанской областях. С 2013 года губернаторские выборы проходят ежегодно в сентябре, в единый день голосования.
Избрание глав субъектов местным парламентом
Прямой порядок выборов руководителей субъектов РФ в настоящее время применяется в 75 регионах. В остальных десяти субъектах их главы избираются местными парламентами: в республиках Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Северная Осетия, Крым, а также в Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках, в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах.
Поправки в федеральное законодательство, разрешающие субъектам РФ заменять прямые выборы процедурой избрания региональным парламентом, были приняты 2 апреля 2013 года и 3 февраля 2015 года. Глав семи республик и трех округов избирают местные законодательные органы из числа трех кандидатур, внесенных в региональный парламент президентом РФ.
Предложения по кандидатам на пост главы республики президенту направляют партии, представленные в местном парламенте и Госдуме РФ (не более трех от каждой партии). В автономных округах руководители избираются по согласованию с губернатором области, в состав которой входит тот или иной округ (для Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов — с главой Тюменской области, для Ненецкого округа — Архангельской).
Каждая из представленных в парламенте округа и Госдуме партий вправе предложить губернатору соответствующей области не более трех кандидатур на пост руководителя автономного округа. Губернатор отбирает из этого списка не менее пяти кандидатов и вносит их на рассмотрение президента РФ. Глава государства в свою очередь представляет в законодательный орган автономного округа трех претендентов из предложенных.
Непрямые выборы глав регионов также проходят в сентябре, в единый день голосования. Если же выборы губернатора и местного парламента проходят в один год, то избрание руководителя субъекта проводится новым созывом законодательного органа в течение 45 дней со дня формирования.
Принят Государственной Думой …
Одобрен Советом Федерации …
Статья 1. Предмет настоящего Федерального конституционного закона
Настоящий Федеральный конституционный закон определяет порядок реализации статьи 91 Конституции Российской Федерации, а также предоставления политических, социальных и иных гарантий лицам, занимавшим должность Президента Российской Федерации.
Действие настоящего Федерального конституционного закона распространяется на:
лиц, избранных на должность Президента Российской Федерации и исполняющих свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации;
лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации и прекративших исполнение полномочий с истечением срока их пребывания в должности в соответствии с частью 1 статьи 92 Конституции Российской Федерации;
лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации и досрочно прекративших исполнение своих полномочий в соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции Российской Федерации.
Статья 2. Неприкосновенность Президента Российской Федерации
Лицо, избранное Президентом Российской Федерации, обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий, а также по истечении срока в порядке, определяемом настоящим законом.
Президент Российской Федерации не может быть привлечен к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу.
Неприкосновенность Президента Российской Федерации распространяется на его жилое, служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.
Президент Российской Федерации не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности за высказанное мнение, выраженную позицию и другие действия, соответствующие его статусу.
Президент Российской Федерации вправе отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением им своих обязанностей.
Президенту Российской Федерации предоставляется государственная охрана в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации.
Статья 3. Утрата неприкосновенности Президентом Российской Федерации
Президент Российской Федерации утрачивает неприкосновенность в случае отрешения его от должности Советом Федерации на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в соответствии со статьей 93 Конституции Российской Федерации.
Статья 4. Статус лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации
Лица, занимавшие должность Президента Российской Федерации, имеют пожизненно статус члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, участвуют в работе Совета Федерации на правах члена Совета Федерации и пользуются всеми правами, предоставляемыми законодательством Российской Федерации действующему члену Совета Федерации.
Действие настоящей статьи не распространяется на лиц, отрешенных от должности Президента Российской Федерации на основании и в порядке, предусмотренном статьей 93 Конституции Российской Федерации.
Статья 5. Неприкосновенность лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации
Лица, занимавшие должность Президента Российской Федерации, пожизненно обладают неприкосновенностью.
Статья 6. Предоставление государственной охраны лицам, занимавшим должность Президента Российской Федерации и членам их семей
Лицам, занимавшим должность Президента Российской Федерации, предоставляется пожизненная государственная охрана в порядке, установленном действующим законодательством Российской Федерации.
Члены семьи лица, занимавшего должность Президента Российской Федерации, проживающие совместно с ним или сопровождающие его, обеспечиваются государственной охраной в течение жизни лица, занимавшего должность Президента Российской Федерации.
Статья 7. Материальное обеспечение и государственное страхование лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации
Лицо, занимавшее должность Президента Российской Федерации, обеспечивается пожизненным денежным содержанием в размере 80 процентов оклада действующего Президента Российской Федерации.
Жизнь и здоровье лица, занимавшего должность Президента Российской Федерации, подытожат обязательному государственному страхованию за счет федерального бюджета на сумму его годового денежного содержания.
Статья 8. Медицинское и бытовое обеспечение лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации
Лицу, занимавшему должность Президента Российской Федерации, и проживающим совместно с ним членам его семьи предоставляется медицинское и бытовое обеспечение в соответствии с законодательством, действующим в отношении членов Совета Федерации.
Лицу, занимавшему должность Президента Российской Федерации, и проживающим совместно с ним членам его семьи предоставляется одна из охраняемых государственных резиденций.
Статья 9. Использование средств связи лицами, занимавшими должность Президента Российской Федерации
Лицо, занимавшее должность Президента Российской Федерации, имеет право пользоваться правительственной и другими видами связи, которыми располагают органы государственной власти и органы местного самоуправления, предприятия (в том числе гостиницы), учреждения, организации на территории Российской Федерации.
Лицо, занимавшее должность Президента Российской Федерации, пользуется правом внеочередного получения услуг связи. Все виды почтовых и телеграфных отправлений лица, занимавшего должность Президента Российской Федерации, пересылаются (передаются), обрабатываются и доставляются в разряде правительственных.
Лицо, занимавшее должность Президента Российской Федерации, пользуется правом бесплатных телефонных переговоров.
Статья 10. Право лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации, на бесплатный проезд
Лицо, занимавшее должность Президента Российской Федерации, на территории Российской Федерации имеет — право бесплатно пользоваться воздушным, железнодорожным, автомобильным, водным транспортом и всеми видами городского и пригородного пассажирского транспорта, за исключением такси, а также правом внеочередного приобретения проездных документов в порядке и на условиях, определенных законодательством Российской Федерации для действующих членов Совета Федерации.
Статья 11. Возмещение расходов, связанных с материальным обеспечением деятельности лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации
Расходы органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, связанные с материальным обеспечением деятельности лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации, оплачиваются за счет федерального бюджета.
Статья 12. Ответственность за невыполнение законных требований лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации
Невыполнение должностными лицами и другими работниками органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений законных требований лица, занимавшего должность Президента Российской Федерации, либо создание ему препятствий в осуществлении им своей деятельности, а равно предоставление ему заведомо ложной информации влекут ответственность, предусмотренную действующим законодательством.
Статья 13. Ответственность за нарушение неприкосновенности Президента Российской Федерации и лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации
Нарушение положений настоящего Федерального конституционного закона, регулирующих вопросы неприкосновенности Президента Российской Федерации и лиц, занимавших должность Президента Российской Федерации, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.
Статья 14. Порядок вступления в действие настоящего федерального конституционного закона
Настоящий закон вступает в действие со дня его официального опубликования.
Президент Российской Федерации Б.Ельцин
Ю.А. Куликова
ОГРАНИЧЕНИЕ НАХОЖДЕНИЯ ПРЕЗИДЕНТА У ВЛАСТИ ОПРЕДЕЛЕННЫМ СРОКОМ И КОЛИЧЕСТВОМ СРОКОВ ПРЕБЫВАНИЯ В ДОЛЖНОСТИ В РАМКАХ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ГОСУДАРСТВАХ — ЧЛЕНАХ СОДРУЖЕСТВА НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
Статья посвящена проблеме ограничения определенным сроком и количеством сроков пребывания президента у власти в Российской Федерации и государствах Содружества Независимых Государств. Анализируются тенденции в странах СНГ по изменению и снятию ограничений пребывания президента в должности. Также рассматривается проблема сроков президентского правления с точки зрения функционирования политических циклов.
Ключевые слова: срок полномочий главы государства, срок ограничения нахождения президента в должности.
Большое политико-правовое значение имеет срок полномочий главы государства, который регулируется в законодательном порядке. Сравнительно редко встречается одногодичный мандат — на такой срок избирается президент Швейцарской Конфедерации, без права немедленного переизбрания. Наиболее распространен срок от четырех до семи лет. Так, в США президент избирается на четыре года, причем одно и то же лицо не может избираться более чем на два срока подряд (XXII поправка к Конституции). В ФРГ, Польше, Португалии президент избирается на пять лет и может переизбираться еще на один срок. Шесть лет — в Австрии, Финляндии. Во Франции и Италии срок президентского мандата установлен в семь лет, возможность переизбрания не ограничена. В Мексике, Эквадоре, Боливии, Никарагуа допускают избрание президента только на один срок1. Во многих освободившихся странах ограничение переизбрания на пост главы госу-
© Куликова Ю.А., 2013
дарства отсутствует. На практике это приводит к тому, что лица, однажды избранные на пост президента, продолжают его занимать в течение десятилетий. Конституционному праву некоторых стран известен также институт пожизненного президентства. Начало этому явлению было положено в Индонезии (при президенте М. Сухарно — избирался семь раз), затем последовала социалистическая Югославия. Согласно ст. 220 Конституции 1963 г. переизбрание не распространялось на первого президента И. Броз Тито2. Несменяемым президентом провозгласил себя Ф. Маркос на Филиппинах (в 1986 г. он все-таки провел выборы, где потерпел поражение). Пожизненный президент Габона О. Бонго был у власти 40 лет, в 2009 г. состоялись первые выборы президента, и их выиграл сын Бонго3. В 1960-1980-х годах пожизненными президентами провозгласили себя главы государств в Малави, Уганде, Тунисе, Экваториальной Гвинее и некоторых других странах, а пожизненный президент Центральной Африканской Республики Бокасса сам провозгласил себя императором. Впоследствии почти все они были свергнуты в результате военных переворотов. Лишь президент Туниса Х. Бургиба был смещен конституционным путем в возрасте 84 лет после заключения медицинского консилиума о его неспособности выполнять обязанности президента. Ныне осталось лишь два пожизненных президента — в Малави и КНДР, причем в последней сын президента Ким Чен Ын еще при жизни отца был провозглашен его преемником, в чем мы и убедились после смерти Ким Чен Ира 17 декабря 2011 г.
Если мы обратимся к республикам бывшего СССР, то первым пожизненным президентом стал президент Туркменистана С. Ния-зов в 1999 г., когда парламент принял закон, предоставляющий ему исключительное право осуществлять полномочия главы государства без ограничения срока4. Этот факт послужил началом тенденции по продлению и введению бессрочного президентского правления в ряде стран СНГ.
В Республиках Беларуси, Туркменистане, Азербайджане, Казахстане, Украине, Армении президент избирается на 5 лет. С декабря 2011 г. к этому списку добавилась республика Узбекистан, где ранее президент избирался на 7 лет. В Российской Федерации (с 2012 г.), Республике Кыргызстан (с 2010 г.) — на 6 лет. Единственной на сегодняшний момент республикой из стран СНГ, где избирают президента на 7 лет, является Республика Таджикистан. Причем изменения по количеству лет пребывания в должности (в сторону увеличения) происходили в следующих государствах:
в Российской Федерации с 4 до 6 лет, в Таджикистане с 5 до 7 лет, в Республике Кыргызстан с 5 до 6 лет. Республика Казахстан за время своего самостоятельного существования несколько раз меняла срок президентского правления: в 1995 г. он составлял 5 лет, затем в 1998 г. он был увеличен до 7 лет, в 2007 г. произошел возврат к
5 годам. В Республике Узбекистан также движение по изменению срока происходило и в сторону увеличения, и в сторону уменьшения: в 1992 г. он составлял 5 лет, в 2002 г. увеличен с 5 до 7 лет, в 2011 г. — уменьшение количества лет пребывания в должности президента до 5 лет. Изменения по ограничению сроков президентского пребывания в должности, касающиеся одного и того же лица, тоже претерпевают изменения в рассматриваемых государствах. В Беларуси (2004 г.), Туркменистане (2008 г.), Азербайджане (2009 г.), Казахстане (с 1998 по 2007 г.) сняты ограничения занимать должность президента одним и тем же лицом более двух сроков подряд.
Такая бессрочность означает возможность несменяемости одного и того же человека, а это, в свою очередь, ведет к пожизненному президентству, что противоречит демократическим принципам. В Республике Таджикистан указанное правило видоизменялось в течение ряда лет: с 1994 по 1999 г. существовало ограничение сроков — их было два, с 1999 по 2003 г. возможно было занимать должность президента только один срок, с 2003 г. вернулось положение о существовании двух сроков президентского пребывания в должности. В Республике Кыргызстан в соответствии с новой Конституцией от 27 июня 2010 г. изменилось не только количество лет президентского правления (вместо пяти — шесть), но и количество сроков: установлен один срок пребывания президента в должности вместо двух. В Казахстане, несмотря на существование положения
06 ограничении сроков пребывания президента в должности двумя сроками, установлено в Конституции особое положение первого президента — Н. Назарбаева, на которого не распространяется данное положение, а статус самого первого президента Казахстана определяется отдельным конституционным законом.
Самыми весомыми аргументами за увеличение и продление полномочий действующих глав государств являются тезисы о достигнутой социально-политической стабильности и необходимости ее сохранения, о задаче доведения до конца начатых реформ и позитивных преобразований. На самом же деле происходит укрепление авторитарной власти национальных лидеров и недопущение нарушения сложившегося в их пользу баланса политических
сил. Таким образом, можно сделать вывод о наличии таких тенденций в государствах Содружества Независимых Государств, как увеличение количества лет президентского правления и продление самих сроков пребывания в должности президента одного и того же лица или, более того, снятие ограничения такого пребывания. Это может привести к тому, что такие государства из демократических республик будут превращаться в номинальные республики5, в которых такой важный признак, как выборность высших органов государственной власти и срочность осуществления властных полномочий, исчезнет или будет существовать формально.
В конституциях государств СНГ, где существует положение об ограничении сроков пребывания в должности президента, оно звучит так: «Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд» (например, ст. 90 Конституции Республики Узбекистан, ст. 65 Конституции Таджикистан, ст. 81 Конституции Российской Федерации). Исключение из рассматриваемых государств составляет Республика Казахстан, где в ст. 42, п. 4 Конституции записано: «Одно и то же лицо не может быть избрано Президентом более двух раз подряд».
Рассматривая ситуацию пребывания в должности Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева, мы согласны с точкой зрения А.А. Куртова6, что существует принципиальная разница между понятиями «два срока избрания» и «два раза избрания» по ряду оснований. Юридический срок — это прежде всего некий определенный временной промежуток между какими-либо двумя событиями. Тогда как «избрание» — единичный факт, событие, выражающееся в избрании того или иного лица. При помощи графики проиллюстрировать разницу между двумя этими понятиями можно так: «срок избрания» выглядел бы отрезком — прямой линией, ограниченной началом и концом, а «избрание» — лишь точкой. В этом различии имеется глубокий смысл. Термин «избрание два раза подряд» означает, что подлежат учету ситуации, когда некое лицо было избрано, а затем, до окончания срока своих полномочий, оно оставило свою должность, подав в отставку либо будучи отрешенным от должности в результате проведения процедуры импичмента и т. п. Тем самым регламентируется не продолжительность пребывания в должности, что необходимо с точки зрения демократии и ограничения возможных авторитарных тенденций, а совсем иное — число возможных побед на выборах, что совсем не одно и то же.
Смысл широко применяемой формулировки в том, что глава государства не может быть избран более чем на два срока подряд,
состоит в том, что тем самым общество и государство пытаются поставить правовой заслон на пути возможного авторитарного вырождения верховной власти. Если бы была использована формулировка «не более двух сроков подряд», то возникла бы проблема в связи с тем, что Н. Назарбаев на этом основании не мог бы баллотироваться на выборах еще один раз, в 2000 г., так как его полномочия фактически были продлены в 1995 г. через референдум еще на один срок. Несмотря на то что в Конституции Казахстана, кроме этого, зафиксировано особое положение первого Президента Казахстана, на которого теперь не распространяется ограничение по срокам пребывания в должности (п. 5 ст. 42), такая формулировка в Конституции направлена на создание правовой возможности закрепления практики продления пребывания одного лица на посту главы государства.
С похожей проблемой толкования нормы Конституции столкнулась и российская политическая общественность. В связи с выборами Президента Российской Федерации в марте 2012 г. остро встал вопрос, как понимать норму Конституции (ч. 3 ст. 81) о возможности президентского пребывания в должности не более двух сроков подряд. Значение слова «подряд» в толковом словаре определяется как «один за другим», «без пропуска»7. Таким образом, в предложении: «Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд» слово «подряд» указывает на то, что два срока идут без перерыва, второй срок непосредственно вслед за первым. Также указанная статья Конституции устанавливает, что максимальный срок президентства, который отпущен одному и тому же лицу, не может быть «более двух сроков». Причем эти два срока должны идти «подряд», т. е. друг за другом. Таким образом, Конституция РФ прямо устанавливает, что одно и то же лицо может быть президентом в одном из двух случаев -либо один срок, либо два срока, но идущие подряд. Конституция не предусматривает возможности комбинаций: «три срока», «два срока не подряд», «три срока, из которых два подряд, а один не подряд» и т. д. Отсюда следует, что два президентских срока — это вообще максимальный срок, отпущенный Конституцией РФ одному и тому же лицу для занимания должности Президента РФ.
Интересной представляется точка зрения на проблему «президентского пребывания два срока подряд» Владимира Пастухова, доктора политических наук, который очень верно и четко определяет, что право — это возведенная в закон справедливость. Закон же есть этика, высеченная в логике. Право «выстроено на субор-
динации принципов, позволяющей блокировать недобросовестные попытки вырвать из общего контекста тот или иной юридический текст и использовать его в качестве обоснования правового произвола, что и происходит, собственно, с нормой п. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что одно лицо не может занимать должность президента Российской Федерации более двух сроков подряд»8.
Норма, содержащаяся в ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации, о возможности пребывания в должности Президента Российской Федерации не более двух сроков подряд, носит ограничивающий характер и поэтому теряет всякий смысл в том случае, если ее интерпретация позволяет игнорировать установленные ею ограничения. В этом случае необъяснимым становится само включение указанной нормы в текст Конституции Российской Федерации. В связи с этим толкование указанной нормы не может осуществляться таким образом, чтобы она могла служить оправданием неограниченного по времени пребывания лица в должности Президента Российской Федерации. Такого рода толкование противоречило бы положениям ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации и в соответствии с ч. 2 ст. 16 Конституции делало бы невозможным ее применение. На этом основании не может считаться соответствующим Конституции Российской Федерации такое толкование нормы ч. 3 ст. 81 Конституции РФ, при котором одно и то же лицо может бесконечно много раз занимать должность Президента Российской Федерации, если после каждых двух сроков пребывания в должности оно делает перерыв на полный или даже неполный срок.
Точно так же норма ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации является гарантией реализации в политической системе Российской Федерации принципа политического плюрализма (политической конкуренции), закрепленного ч. 3 ст. 13 Конституции Российской Федерации. Норма ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации имеет в качестве своей дополнительной цели развитие политической конкуренции и недопущение политической монополии одного лица или группы лиц. На этом основании не может считаться соответствующим Конституции Российской Федерации такое толкование нормы ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации, при котором должность Президента Российской Федерации может передаваться от одного лица к другому и обратно в рамках одной политической партии или группы по предварительной договоренности между ними. Такое толкование указанной нормы оз-
начало бы конституционное одобрение сговора отдельных лиц или групп с целью ограничения политической конкуренции в ущерб принципу политического плюрализма, закрепленному ч. 3 ст. 13 Конституции Российской Федерации и составляющему основу конституционного строя Российской Федерации.
Таким образом, как считает В. Пастухов, и с ним нельзя не согласиться, из толкования нормы ч. 3 ст. 81 Конституции Российской Федерации, осуществленного с учетом норм ч. 1 ст. 3 и ч. 3 ст. 13 первой главы Конституции Российской Федерации, следует, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков в том случае, если между вторым и третьим сроком был создан искусственный «перерыв» путем «уступки» должности Президента Российской Федерации другому лицу по договоренности, предусматривающей последующий добровольный отказ преемника от указанной должности и возвращение ее лицу, ранее занимавшему данную должность, путем выдвижения инициативы об избрании данного лица Президентом Российской Федерации на третий срок.
Эту же проблему сроков президентского правления, но с точки зрения функционирования политических циклов рассматривает Б.А. Майлыбаев9 на примере Республики Казахстан. Каждое общество, как утверждает автор, функционирует посредством определенных, сложившихся в ходе развития его культурно-исторического типа жизненных циклов. Политические циклы, как и природные и культурно-исторические, характеризуются повторяемостью, ритмичностью политических процессов в том или ином обществе. Речь идет не об отдельных сторонах жизни субъектов и объектов политического процесса, а об их совокупном взаимодействии, порождающем новое качество — ритм политического развития общества. Б.А. Майлыбаев выделяет два вида политических циклов: «выборные» (цикличность выражается через выборы в органы власти) и «поколенческие» (цикличность выражается через смену поколений). Политическая система каждого общества живет исторически привычными ему политическими циклами, которые сложились в ходе его культурно-исторического развития. Демократические политические системы, например североамериканские или западноевропейские, функционируют и развиваются посредством «выборных» политических циклов, составляющих 4-5 лет. Именно на такой срок чаще всего делегируются полномочия парламентариям, президентам. Ритм функционирования и развития авторитарных политических систем (главным образом афро-азиатских) образу-
ется в результате воспроизводства «поколенческих» политических циклов.
Политические системы стран СНГ (в том числе и Казахстана), до недавнего времени функционировавшие посредством «поколен-ческих» политических циклов, но попав в последнюю, на исходе ХХ в. волну демократизации, сделали свой выбор в пользу «выборных» циклов.
Б.А. Майлыбаев в своем исследовании пытается ответить на вопрос — как совместить в политическом процессе «поколенческий» и «выборный» циклы: выборы должны проводиться, но ограничивать президентство какими-либо сроками не обязательно, главное — обеспечить регулярное проведение демократичных президентских выборов. Выборы как «гигиена демократии» должны проводиться, но ограничение президентства сроками вовсе не обязательно. И в качестве примера, где совмещены два цикла — и «поколенческий» и «выборный» — автор приводит современное казахстанское общество. Конституционная норма, ограничивающая возможность избрания одного и того же лица на должность президента, закрепленная в казахстанском Основном законе, означает, что в основу функционирования политической системы положен «выборный» цикл. Но казахстанская политическая система функционирует и на основе «поколенческого» цикла. Об этом свидетельствует принятие Конституционного закона «О Первом Президенте Республики Казахстан». Его принятие предлагалось в целях обеспечения преемственности основных направлений внутренней и внешней политики Казахстана, дальнейших социально-экономических и демократических преобразований в стране. Закон был признан Конституционным Советом соответствующим Конституции и является сегодня одной из конституционно-правовых основ функционирования политической системы казахстанского общества, отражая закономерность ее развития не только на основе «выборного», но и «поколенческого» цикла.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Если следовать этой теории, то по принципу «выборного» цикла существуют и развиваются государства бывшего СССР, в конституциях которых существует положение о том, что одно и то же лицо не может занимать должность президента более двух сроков подряд. Те же республики (Беларусь, Азербайджан, Туркменистан), где такое ограничение изъято из конституций и действующим президентам предоставлено бессрочное правление, живут и развиваются по «поколенческому» циклу.
С теорией политических циклов, предлагаемой Б.А. Майлыбае-вым, можно согласиться, но с точкой зрения об отмене ограничения
президентства определенными сроками мы категорически не согласны. Мы считаем, что ограниченный период времени между выборами является наиболее важной гарантией против излишнего усиления власти. Такое ограничение должно выполнять свою главную цель — препятствовать несменяемости власти, установлению бессрочного правления одного лица. Строго определенный срок пребывания у власти и ограничения, касающиеся переизбрания, являются институтами, имеющими непреходящую ценность в рамках президентских конституций; отсюда следует, однако, что политическая система должна каждые четыре года — или около того — выдвигать способного и достаточно популярного лидера, и какой бы «политический капитал» ни нажил освобождающий свой пост президент, его не смогут использовать после истечения срока полномочий.
Примечания
1 Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие. М.: Юри-стъ, 2005. С. 335.
3 Чиркин В.Е. Глава государства. Сравнительно-правовое исследование. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 159.
4 Конституционный закон Туркменистана от 28.12.1999 «Об исключительных полномочиях первого Президента Туркменистана Сапармурата Туркменба-ши» // Ведомости Меджлиса Туркменистана. 1999. № 4. Ст. 57.
Ожегов С.И., Шведова НЮ. Толковый словарь русского языка. М.: ИТИ Технологии, 2006.
Майлыбаев Б.А. Сроки президентства как политическая проблема // Право и политика. 2001. № 4. С. 29.
