1. Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
2. Прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
3. Заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.
4. Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.
См. все связанные документы >>>
Правом обращения в арбитражные суды, в том числе в Суд по интеллектуальным правам, по данной категории дел обладают: предприниматели, организации; органы государственной власти, органы местного самоуправления; прокурор; Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъектах РФ; в некоторых случаях граждане без статуса предпринимателя.
Обращение в суд должно быть обусловлено мнением заявителя о несоответствии акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушении прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, о незаконном возложении каких-либо обязанностей, создании препятствий для осуществления деятельности (это может проявляться в отказе предоставления госуслуги, земельного участка, права на размещение рекламы; в предложении совершить действия, уплатить деньги; во внесении изменений в документы, записи и пр.). Такие обоснования излагаются в заявлении.
Установлена следующая компетенция арбитражных судов по данной категории дел: арбитражные суды субъектов РФ рассматривают дела об оспаривании решений и действий (бездействия), ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, судебного пристава-исполнителя (ст. 329 АПК), затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; Суд по интеллектуальным правам рассматривает дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности, федерального органа исполнительной власти по селекционным достижениям и их должностных лиц (Роспатент, Министерство сельского хозяйства РФ), а также органов, уполномоченных Правительством РФ рассматривать заявки на выдачу патента на секретные изобретения; об оспаривании решений федерального антимонопольного органа о признании недобросовестной конкуренцией действий, связанных с приобретением исключительного права на средства индивидуализации юридического лица, товаров, работ, услуг и предприятий; о признании недействительными патента на изобретение, полезную модель, промышленный образец или селекционное достижение, решения о предоставлении правовой охраны товарному знаку, наименованию места происхождения товара и о предоставлении исключительного права на такое наименование, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их признания недействительными. В случае если в одном заявлении соединено несколько требований, связанных между собой по основаниям возникновения или представленным доказательствам (ч. 1 ст. 130 АПК), одно из которых подлежит рассмотрению Судом по интеллектуальным правам, а другое — иным арбитражным судом первой инстанции, дело рассматривается Судом по интеллектуальным правам (п. 10 Постановления Пленума ВС РФ от 23.04.2019 N 10 «О применении части четвертой Гражданского кодекса Российской Федерации»).
Критерии отнесения этой категории дел к арбитражным судам общие: участниками спора являются административный орган, предприниматели и организации, права которых затронуты в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Предпринимательская деятельность характеризуется наличием цели — получение прибыли; систематичностью и самостоятельностью такой деятельности; наличием хозяйственных связей; заключением и исполнением договоров; уплатой соответствующих налогов и других обязательных платежей.
Федеральным законом, АПК, ГПК, КАС рассмотрение некоторых дел может быть отнесено к компетенции определенных судов. Например, компетенция судов по оспариванию постановлений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя разграничена между арбитражными судами и судами общей юрисдикции ст. 128 ФЗ об исполнительном производстве. Дела по обжалованию (в том числе гражданами, не имеющими статус индивидуального предпринимателя) решения и (или) предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства подлежат рассмотрению только в арбитражном суде (ст. 52 ФЗ от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции», п. 37 Обзора судебной практики ВС РФ N 1 (2019)). Споры об отказе в государственной регистрации, уклонении от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей рассматривают арбитражные суды, в том числе и с участием граждан. Напротив, дела по обжалованию отказа в регистрации политической партии, некоммерческой организации, религиозной организации, общественного объединения, связанные с деятельностью адвокатов, нотариусов, депутатов, не могут рассматриваться в арбитражном суде. Не подлежит рассмотрению в арбитражном суде спор между административным органом и его структурным подразделением. Наконец, компетенция СИП, как специализированного суда, является исключительной, независимой от участников спора.
Заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, судебному приставу-исполнителю подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему — по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности.
По общему правилу заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего могут быть поданы в суд в трехмесячный срок со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов.
Однако в отдельных случаях законом может быть предусмотрен иной срок для обращения в суд, например:
— заявление о признании незаконными решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя может быть подано в суд в течение 10 дней со дня вынесения постановления, совершения действия, установления факта бездействия или когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов, если лицо не извещалось о времени и месте совершения действий (ст. 122 ФЗ об исполнительном производстве);
— заявление об обжаловании решения Банка России об уменьшении размера уставного капитала кредитной организации может быть подано в суд в течение 30 дней (ч. 4 ст. 189.50 ФЗ о несостоятельности);
— заявление об обжаловании исключения недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ может быть подано в суд кредиторами или иными лицами, чьи права и законные интересы затрагиваются в связи с исключением недействующего юридического лица из ЕГРЮЛ, в течение года со дня, когда они узнали или должны были узнать о нарушении своих прав (ч. 8 ст. 22 ФЗ о госрегистрации);
— заявление об обжаловании решения Банка России об аннулировании лицензии негосударственного пенсионного фонда и (или) решения о назначении временной администрации может быть подано в суд в течение 30 дней (ст. 7.2 ФЗ от 07.05.1998 N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»);
— заявление об обжаловании решения Банка России об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций может быть подано в суд в течение 30 дней (ст. 20 ФЗ от 02.12.1990 N 395-1 «О банках и банковской деятельности»);
— заявление об обжаловании решения об изъятии недвижимого имущества может быть подано в суд в течение двух месяцев со дня его принятия (п. 19 ст. 9 ФЗ от 05.04.2013 N 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);
— заявление об обжаловании решения коллегиального органа федерального антимонопольного органа подается в течение одного месяца с момента вступления в силу этого решения (ст. 52 ФЗ «О защите конкуренции»).
Срок на подачу в суд заявления об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц начинает течь с момента получения заявителем копии решения вышестоящего таможенного органа, которому подано заявление по обжалованию в досудебном порядке (если лицом избран такой порядок).
Пропуск установленного срока обращения в суд не является основанием для отказа в принятии заявления к производству, его возвращения.
Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом. Причины пропуска срока выясняются судом в предварительном судебном заседании или в судебном заседании в каждом конкретном случае. Например, если ненормативный акт, действия (бездействие) обжалованы в вышестоящий административный орган и соответствующий ответ не дан в установленный срок, то такое обстоятельство можно отнести к уважительным причинам пропуска срока обращения в арбитражный суд в отношении этого акта, действий (бездействия).
Пропуск срока обращения в суд без уважительной причины, а также отказ в восстановлении пропущенного срока обращения в суд являются основаниями для отказа в удовлетворении заявления.
Эксперт: Елена Жукова
Юрист Юридической компании «Парадигма»
Аспирант Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
Источник: журнал Судья
Особенности обращения в суд и рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действия (бездействия) субъектов, обладающих публичными полномочиями, в порядке главы 24 АПК РФ
Жукова Елена Сергеевна
Юрист Юридической компании «Парадигма»
Аспирант Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА)
В данной статье анализируются порядок обращения в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ и особенности доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действия (бездействия) субъектов, обладающих публичными полномочиями, с учетом судебной практики и положений Кодекса административного судопроизводства.
В соответствии со статьей 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. В указанной статье закрепляется право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.
Необходимость судебного контроля за действиями органов государственной власти вытекает из разделения властей как основного начала осуществления государственной власти в современной России.
Предпочтительность судебного порядка при оспаривании актов органов исполнительной и законодательной власти достаточно очевидна и обоснована в литературе. Прежде всего, она проявляется в равенстве правового статуса гражданина и органа власти в гражданском процессе, наличии равных возможностей по доказыванию и защите своих прав и интересов, гласном характере судопроизводства.
Специфика дел об оспаривании ненормативных актов, решений и действий органов государственной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления, их особый характер, неизбежно влечет появление процессуальных особенностей их судебного разрешения.
В соответствии с частями 1, 2 ст.4 АПК РФ, заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений путем подачи заявления.
С учетом положений части 1 ст. 197, части 1 ст. 198 АПК РФ, в рассматриваемой категории дел ненормативный правовой акт, действие (бездействие) должны затрагивать права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагать на них какие-либо обязанности, создавать иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Кроме того с заявлениями такого рода вправе обратиться прокурор, а также органы, осуществляющие публичные полномочия.
Особое место при рассмотрении порядка обращения в суд в порядке главы 24 АПК РФ занимает вопрос относительно срока для подачи заявления.
АПК РФ устанавливает трехмесячный срок для подачи заявления в арбитражный суд со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (например, Федеральный закон от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», ст. 20).
Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом по правилам главы 10 АПК РФ.
При этом вопрос о природе данного срока в доктрине процессуального права пока не нашел своего разрешения, хотя ответ на этот вопрос влияет на последствия его истечения. Если исходить из того, что данный срок является процессуальным, то это обстоятельство напрямую будет связано с возможностью рассмотрения дела. Если же признавать срок материальным, то вопрос о нем (в том числе причины пропуска) должен разрешаться при рассмотрении дела по существу.
Некоторые ученые однозначно полагают, что этот срок имеет не материально-правовой, а процессуальный характер, соответственно порядок его исчисления и восстановления регулируется нормами главы 10 АПК РФ .
Иной позиции придерживается, например, И.А. Приходько . По его мнению, данный срок «является сроком давности судебной защиты интересов лица, право которого нарушено, а не процессуальным сроком». Течение данного срока начинается со дня, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов, т.е. когда никаких арбитражно-процессуальных отношений еще не существует. В практическом плане признание данного срока процессуальным означало бы, что его пропуск должен влечь за собой последствия, предусмотренные статьей 115 АПК РФ (т.е. утрату права на подачу заявления).
Вместе с тем, исходя из действующего закона, пропуск срока на обращение в суд в порядке главы 24 АПК РФ не препятствует возможности рассмотрения дела. Практика арбитражных судов (например, решения АС г. Москвы от 14.02.2013 по делу № А40-116618/12, от 28.03.2013 по делу № А40-147460/12 ) исходит из того, что данный факт учитывается при вынесении решения.
Аналогичная практика сложилась при применении судами статьи 256 ГПК РФ. В частности, в Определении от 12.11.2014 № 5-КГ14-74 Верховный Суд РФ указал:
«Поскольку вопросы соблюдения срока обращения в суд касаются существа дела, выводы о его восстановлении или об отказе в восстановлении в силу части 4 ст.198 ГПК РФ должны содержаться в решении суда.
При установлении факта пропуска без уважительных причин указанного срока суд, исходя из положений части 6 ст. 152, части 4 ст. 198 и части 2 ст. 256 ГПК РФ, отказывает в удовлетворении заявления в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, указав в мотивировочной части решения только на установление судом данного обстоятельства».
Глава 24 АПК РФ не устанавливает в качестве обязательного требования вынесения отдельного определения об отказе в восстановлении пропущенного срока. Как правило, обоснование вывода об отклонении ходатайства о восстановлении пропущенного срока, предусмотренного частью 4 ст. 198 АПК РФ, происходит непосредственно в мотивировочной части итогового судебного акта, которым завершается разбирательство дела в первой инстанции.
Данная позиция подтверждается Постановлением Президиума ВАС РФ от 17.03.2011 № 14044/10 по делу № А55-35684/2009, Постановлением Президиума ВАС РФ от 19.04.2006 № 16228/05 по делу № А12-13269/2004-С37, Определением ВАС РФ от 07.07.2008 № 8542/08 и др.
Вместе с тем, немаловажным обстоятельством является правильное определение начала истечения данного срока.
Часть 4 ст. 198 АПК РФ связывает начало исчисления данного срока с момента, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов.
Вместе с тем, в Постановлении от 14.02.2013 по делу № А40-116618/12 Девятый арбитражный апелляционный суд, проведя анализ норм Закона о размещении заказов, определил:
«Как следует из п. 8 ст. 60 Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти (ФАС России) в течение 3-х рабочих дней со дня принятия решения, направляет участнику размещения заказа, подавшему жалобу на действия (бездействие) заказчика, участникам размещения заказа, направившим возражения на жалобу, а также заказчику, действия которого обжалуются, копию решения, предписания, вынесенных по результатам рассмотрения жалобы, и размещают сведения о вынесенных решении, предписании на официальном сайте.
Приведенные правовые нормы не устанавливают обязанность антимонопольного органа уведомлять заказчика о принятии решения исключительно каким-либо определенным способом.
Кроме того, суд апелляционной инстанции с учетом нормы п. 9 ст. 60 Закона о размещении заказов считает, что трехмесячный срок на обжалование решения ФАС России исчисляется именно со дня принятия оспариваемых решения и предписания, в связи с чем, доводы заявителя в данной части отклоняются судом.
Суд апелляционной инстанции соглашается с судом первой инстанции об отсутствии уважительных причин пропуска заявителем процессуального срока (ч. 2 ст.117 АПК РФ)».
Таким образом, в рассматриваемом случае суд связывает начало истечения срока обжалования ненормативного правового акта, решения органа государственной власти и т.д. не с момента, когда лицо узнало о нарушении своего права, а когда имелась объективная возможность узнать о соответствующем акте субъекта, обладающего публичными полномочиями.
Аналогичный подход судов можно встретить относительно сроков обжалования ненормативных правовых актов в гражданском процессе (ст. 256 ГПК РФ).
Так в Определении от 17.10.2013 № АПЛ13-425 Верховный Суд РФ указал: «Судом первой инстанции установлено, что распоряжения № 2360-р и № 1122-р в соответствии с установленным пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» порядком были официально опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации 9 января 2012 г., № 2 (ст. 335), и 09.07.2012, № 28 (ст. 3923), а также размещены на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.ргаvо.gov.ru).
Таким образом, как правильно указано в решении суда, оспариваемые заявителями акты, не имеющие нормативного характера, были доведены до сведения неопределенного круга лиц (в том числе и до заявителей).
В Апелляционном определении от 14.01.2014 по делу № 33-590 Московский городской суд также пришел к выводу о пропуске заявителем срока на обжалование ненормативного правового акта ввиду следующего:
«В соответствии с ч. 1 ст. 256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод.
Согласно п. 6 ст. 49 Закона г. Москвы от 25.06.2008 № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» информация о выдаче разрешений на строительство в течение 10 дней после выдачи разрешения на строительство подлежит официальному опубликованию в порядке, установленном для опубликования официальной информации территориальных органов исполнительной власти города Москвы, размещению на официальных сайтах территориальных органов исполнительной власти города Москвы в сети «Интернет».
Ответчиком ЗАО «Асоль» данные требования выполнены в установленные законом сроки, справка по оформлению разрешения на строительство размещена на официальном сайте Мосгосстройнадзора в сети Интернет 05.10.2012. К.А. обратилась в суд с заявлением 16.09.2013, то есть по истечении срока обращения в суд».
Таким образом, начало истечения срока обжалования ненормативного правового акта, решения органа государственной власти определяется с момента, когда имелась возможность узнать о соответствующем акте субъекта, обладающего публичными полномочиями.
Касаемо требований, предъявляемых к оформлению заявления, можно отметить, что заявление о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными должно соответствовать требованиям, предусмотренным частью 1, пунктами 1, 2 и 10 части 2, частью 3 ст. 125 АПК РФ.
Арбитражным процессуальным кодексом РФ предусмотрено, что заявление подается в арбитражный суд в письменной форме, подписывается заявителем или его представителем. Такое заявление также может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
К заявлению прилагаются документы, указанные в статье 126 АПК РФ, а также текст оспариваемого акта, решения, доказательства совершения государственным органом или органом местного самоуправления незаконных действий. Не совершение указанных действий влечет за собой последствия, предусмотренные статьей 128 АПК РФ в виде оставления заявления без движения.
Особенности доказывания по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) субъекта, обладающего публичными полномочиями.
По общему правилу, субъектами доказывания являются суд, стороны, а также иные лица, участвующие в деле.
В силу особенностей, установленных частью 2 ст.65, статьями 66 и 73 АПК РФ, участие суда в доказывании ограничивается законом и действием принципа состязательности.
Характеризуя роль суда в доказывании по делам, возникающим из публичных правоотношений, следует вернуться к Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 (пункт 21), определяющему, что, так как система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, судам необходимо истребовать и приобщать к материалам дела тексты конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов, определяющих полномочия законодательных (представительных), высших исполнительных органов государственной власти, должностных лиц и иных органов государственной власти, а также порядок принятия ими ненормативных правовых актов или осуществления действий, если таковой установлен.
В делах об оспаривании ненормативного правового акта, действия (бездействия) органа местного самоуправления, должностного лица местного самоуправления в каждом случае надлежит истребовать и приобщать к материалам дела текст устава данного муниципального образования, поскольку в нем определена структура органов местного самоуправления, порядок их формирования и полномочия, а в необходимых случаях — также тексты конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, которыми определяются отдельные полномочия представительных органов муниципальных образований (ч.1 — 3 ст. 34, ч. 11 ст. 35 Федерального закона 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
При оспаривании решений, действий (бездействия) должностных лиц, государственных или муниципальных служащих необходимо приобщать к материалам дела тексты должностных инструкций, регламентов, положений, приказов, определяющих полномочия указанных лиц.
Таким образом, данные положения, по сути, закрепляют некоторые исключительные случаи собирания доказательств по делу судом.
В соответствии с частью 5 ст. 200 АПК РФ, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого ненормативного правового акта, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт или совершили действия (бездействие).
В случае непредставления органом или лицом, которые приняли оспариваемый ненормативный правовой акт или совершили оспариваемые действия (бездействие), доказательств, необходимых для рассмотрения дела и принятия решения, арбитражный суд может истребовать их по своей инициативе.
Как указывалось ранее, суд в рассматриваемой категории дел проверяет законность ненормативного правового акта соответствующего субъекта, обладающего публичными полномочиями, полноту и всесторонность исследования доказательств. Следовательно, обязанность субъекта, обладающего публичными полномочиями, по доказыванию фактически сводится к предоставлению суду доказательств, которыми тот руководствовался при принятии ненормативного правового акта, совершении действия (бездействия). Ввиду особого статуса указанных лиц некоторые авторы, например Н.М. Демидова, отмечают, что указанные субъект – это «лицо, не имеющее права уклоняться от доказывания, облеченное общей обязанностью по доказыванию суду своей позиции».
Несмотря на возложение бремени доказывания на субъект, обладающего публичными полномочиями, для признания недействительными обжалуемого ненормативного правового акта, действия (бездействия) необходимо наличие двух обязательных условий:
1. Наличие нарушения прав заявителя;
2. Несоответствие оспариваемого акта закону.
Исходя из системного анализа части 1 ст.4, части 1 ст. 65, части 1 ст. 198 и части 2 ст. 201 АПК РФ следует обязанность заявителя доказать нарушение своих прав.
Судебная практика по данному вопросу определяет, что заявителю еще при подаче заявления необходимо указывать, какое именно его право было нарушено оспариваемым ненормативным правовым актом и подлежит восстановлению (поскольку восстановление прав заявителя может также являться целью подачи заявления о признании ненормативного правового акта, решения недействительными (Определение ВАС РФ от 16.03.2010 №17906/09, Определение ВАС РФ от 31.07.2009 № 9797/09, Постановление АС МО от 19.02.2015 по делу №А40-7882/14 ), а также норму материального права, предоставляющую заявителю нарушенное право.
При этом необходимым условием для признания ненормативного правового акта недействительным, действия (бездействия) незаконным является ограничение заявителя в осуществлении им предпринимательской деятельности, возложение на заявителя каких-либо обязанностей и создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемым ненормативным правовым актом/решением на момент рассмотрения заявления (Решение ВАС РФ от 21.03.2014 № ВАС-15994/13, Определение ВАС РФ от 07.03.2013 № ВАС-1947/13, Определение ВАС РФ от 27.03.2008 №618/08; Постановление ФАС МО от 10.12.2009 по делу №А40-37890/09, Решение АС г. Москвы от 29.09.2014 по делу №А40-95089/14 ).
Указанное положение означает, что если в отношении заявителя решение субъектом, обладающим публичными полномочиями, не принималось, предписание не выдавалось, то оспариваемое решение не создает для заявителя препятствий в осуществлении экономической деятельности.
При указанных обстоятельствах, избираемый заявителем способ защиты не приведет к восстановлению его субъективных прав, так как отсутствует неопределенность в сфере правовых интересов заявителя, устранение которой возможно в случае удовлетворения заявленных требований, а как следует из правового смысла части 1 ст.4 АПК РФ обращение с иском в суд должно иметь своей целью восстановление нарушенных прав.
В случае же, если лица, в отношении которых непосредственно выданы оспариваемые акты, предприняли действия по исполнению предписания, предполагается, что данные лица согласились с содержанием решения, предписания.
Указанная позиция подтверждается практикой арбитражных судов (постановления Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.11.2011 № 09АП-26752/2011 по делу № А40-59743/11, от 09.04.2012 № 09АП-4962/2012-АК по делу № А40-128911/11, решение АС Хабаровского края от 23.09.2014 по делу №А73-8964/14 ).
Однако возникает вопрос, как поступить, если суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт или действие (бездействие) не соответствуют закону, но права заявителя не нарушают? По мнению автора, законодателем императивно установлено требование о наличии одновременно двух условий для признания незаконными таких актов, описанные ранее.
Вместе с тем, единообразной практики по данному вопросу нет. Например, в Решении от 15.03.2013 по делу № А40-163099/12 АС г. Москвы указал: «…при разрешении настоящего спора суд учитывает также то обстоятельство, что оспариваемое заявителем предписание фактически им исполнено. То есть, в настоящем случае отсутствует нарушение прав и законных интересов заявителя. В связи с этим у суда нет оснований для признания недействительными оспариваемых решения и предписания.». Однако в решении от 24.01.2013 по делу № А40-129614/12 АС г. Москвы вынесено решение о признании незаконным акта только на основании его несоответствия нормам материального права.
Таким образом, суд, а также лица, участвующие в исследуемой категории дел, собирают и представляют доказательства в соответствии с общими правилами доказывания, установленными главой 7 АПК РФ, но с учетом особенностей, закрепленных главой 24 АПК РФ.
Подводя итоги вышесказанному, можно отметить, что в случае нарушения прав субъектов экономической деятельности со стороны органов государственной власти, должностных лиц, органов местного самоуправления и при отсутствии добровольного восстановления нарушенного права возникает объективная потребность применения определенных мер защиты — способов защиты права по отношению к обязанной стороне.
Таким образом, целью данного вида судопроизводства является защита субъективных прав и законных интересов участников публичных правоотношений посредством судебной оценки властно-управленческой деятельности субъекта публичной власти с точки зрения ее законности и обоснованности.
Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанного вида судопроизводства: эти дела рассматриваются на основе применения норм искового производства, но с учетом действия специальных норм. Таким образом, общие правила искового производства — принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу — применяются при рассмотрении дел, вытекающих из публичных правоотношений.