2
ВОПРОСЫ ПУБЛИЧНОГО ПРАВА РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
А.Н. Приварина*
КОНСТИТУЦИОННОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО КАК САМОСТОЯТЕЛЬНЫЙ ВИД ЮРИСДИКЦИОННОГО ПРОЦЕССА
Конституционное правосудие является одним из наиболее эффективных и действенных средств не только правовой, но и судебной защиты.
Термин «конституционное судопроизводство» является относительно новым для российского конституционного права и характеризуется как самостоятельная организационно-правовая форма реализации судебной власти. Конституция Российской Федерации в ряду самостоятельных форм судопроизводства называет конституционное судопроизводство наряду с гражданским, уголовным и административным1. Относительная новизна термина «конституционное судопроизводство» для российского конституционного права объясняется тем, что данный термин получил распространение в нашей стране только после принятия Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР», учредившего Конституционный Суд РСФСР, и Закона РСФСР «О Конституционном Суде РСФСР», принятого Верховным Советом РСФСР 6 мая 1991 г. В Конституцию РСФСР термин «конституционное судопроизводство» был включен Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР», в ст. 165 которого было установлено, что Конституционный Суд РСФСР — высший судебный орган конституционного контроля в РСФСР, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства.
Понятие конституционного судопроизводства является новым и для отечественной государствоведческой литературы, хотя родовое понятие «судопроизводство» достаточно давно изучено специалистами в области гражданского, уголовного процессов, административного права.
В научной литературе термин «конституционное судопроизводство» различными авторами определяется по-разному. В частности, М.В. Баглай и Б.Н. Габричидзе понимают под конституционным судопроизводством «установленные Конституцией, федеральным конституционным законом и Регламентом Конституционного Суда порядок и процедуру рассмотрения и реше-
Канд. ист. наук, доцент кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
1 Конституция Российской Федерации ст. 118 ч. 2.
ния дел и вопросов, принадлежащих к компетенции Конституционного Суда». В.А. Кряжков и В.В. Лазарев отмечают, что «конституционное судопроизводство — это урегулированная специальными процессуальными нормами совокупность процессуальных действий и правоотношений, складывающихся между Конституционным Судом Российской Федерации и другими субъектами при рассмотрении и разрешении дел, связанных с охраной Конституции Российской Федерации». Некоторые авторы рассматривают конституционное судопроизводство несколько упрощенно — как судебный контроль за соответствием конституции законов и иных правовых актов.
Таким образом, понятие «конституционное судопроизводство» можно рассматривать в нескольких аспектах:
— во-первых, как возникающее на основе конституционно-процессуальных норм юридическое отношение;
— во-вторых, как имеющую собственную процессуальную форму деятельность компетентных органов судебной власти по обеспечению верховенства конституций и уставов, разрешению конституционно-правовых споров и защите конституционных прав и свобод;
— в-третьих, как одну из закрепленных Конституцией Российской Федерации организационно-правовых форм реализации судебной власти (наряду с гражданским, уголовным и административным судопроизводством);
— в-четвертых, как обособленную систему правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации органами конституционной юстиции своей компетенции.
Конституционное судопроизводство по сравнению с иными видами судопроизводства обладает рядом специфических особенностей. Его особенностью является то, что оно не ставит своей задачей установление фактических обстоятельств дела, занимаясь этим только в той мере, в какой эти обстоятельства могут существенным образом повлиять на разрешение того или иного дела.
Конституционное судопроизводство или, иными словами, судебный конституционный процесс отличается тем, что он достаточно скоротечен. Скоротечность конституционного судопроизводства объясняется тем, что в нем имеется всего одна инстанция, в связи с чем решения Конституционного Суда являются окончательными и обжалованию не подлежат.
Специфика конституционного судопроизводства проявляется также и в составе субъектов (участников) судопроизводства, и в особой правовой природе решений органов конституционной юстиции, и в особенностях доказывания и доказательств, других особенностях. Особенность конституционного судопроизводства проявляется и в том, что принцип единства судебной власти в рамках осуществления судебного конституционного контроля обладает существенной спецификой, поскольку сочетается с принципом децентрализации. Все судебные органы Российской Федерации, за исключением органов конституционной юстиции, действуют на основе принципа централизации и образуют единую систему (суды общей юрисдикции и мировые судьи субъектов Российской Федерации, арбитражные, военные суды). Только конституционные (уставные) суды в рамках собственной компетенции независимы от федераль-
ного Конституционного Суда, их решения не подлежат пересмотру в Конституционном Суде Российской Федерации.
Специфику конституционного судопроизводства обусловливают также его принципы, так как принципы, общие для всех видов судопроизводства, в конституционном судопроизводстве наполняются собственным содержанием и имеют определенные особенности в своей реализации. В основном принципы судебно-конституционного процесса закреплены в ст.ст. 5, 24-35 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Он закрепляет следующие принципы судопроизводства в Конституционном Суде РФ: независимость судей и конституционного суда, коллегиальность, гласность, устность разбирательства, язык судопроизводства, непрерывность судебного заседания, состязательность и равноправие сторон. Указанные принципы совпадают с принципами гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства. Однако по своему содержанию они отличаются некоторыми особенностями.
Принцип независимости судей Конституционного Суда Российской Федерации закреплен в ст. 29 и косвенно в ряде других статей Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Следуя этому принципу, при разрешении конкретных дел конституционные судьи руководствуются собственным правосознанием и внутренним убеждением, а решения Конституционного Суда РФ выражают соответствующую Конституции РФ правовую позицию судей, свободную от различного рода политических пристрастий. Такая позиция предопределяется внутренней независимостью судей, их компетентностью, профессионализмом, а также личными качествами, позволяющими противостоять какому-либо открытому или скрытому воздействию на него. Конституционные судьи принимают решения в условиях, исключающих постороннее воздействие на свободу их волеизъявления, и не вправе запрашивать или получать от кого бы то ни было указания по вопросам, принятым к предварительному изучению либо рассматриваемым Конституционным Судом РФ. Судьи независимы и от позиции по конкретным делам, которую занимает председатель и другие должностные лица Конституционного Суда.
Независимость конституционных судей в целом гарантируется их особым правовым статусом, неприкосновенностью, достойным материальным обеспечением, возможностью привлечения к ответственности виновных лиц, оказывающих на судей незаконное воздействие. Федеральный конституционный закон «О судебной системе в Российской Федерации» установил: в Российской Федерации не могут издаваться законы и иные нормативные правовые акты, отменяющие или умаляющие самостоятельность судов, независимость судей.
Коллегиальность является гарантией надлежащего осуществления конституционного судопроизводства, достижения целей правосудия, дает возможность избежать судебной ошибки, что особенно важно, если учесть, что итоговое решение Конституционного Суда не подлежит обжалованию. Организационные формы коллегиального разрешения дел в конституционном судо-
производстве могут быть различны. В Конституционном Суде РФ коллегиально решаются все важнейшие вопросы:
принятие или отказ в принятии обращения к рассмотрению; назначение дела к слушанию; определение судьи-докладчика; прекращение производства по делу; вынесение итогового решения;
выступление Председателя с заявлением от имени Суда; осуществление права законодательной инициативы; направление Федеральному Собранию послания Суда и другие вопросы. Коллегиальность гарантируется следующими правовыми средствами: установление кворума, согласно которому Конституционный Суд правомочен принимать решения в пленарных заседаниях при наличии не менее двух третей от общего числа судей, а в заседании палаты — при наличии не менее трех четвертей ее состава; равноправие и независимость судей, обязательность их участия в судебном заседании и голосовании по итоговому решению.
Возможность судей, судьи-докладчика выражать особое мнение по поводу принимаемых Конституционным Судом решений не противоречит принципу коллегиальности в конституционном судопроизводстве, так как эти полномочия предусмотрены Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации.»
Принцип гласности закреплен ст. 31 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». В ряде его статей также содержатся положения, раскрывающие реализацию принципа гласности в конституционном судопроизводстве.
Согласно ч. 1 ст. 123 Конституции РФ и ст. 31 Закона о Конституционном Суде РФ рассмотрение дел в заседаниях Конституционного Суда проводится открыто. Все желающие (но с учетом свободных мест и правил посещения) вправе присутствовать на заседании Суда по рассмотрению конкретного дела, фиксировать его ход, а с разрешения Суда — вести кино- и фотосъемку, видеозапись, прямую радио — и телетрансляцию1.
Закрытые заседания Конституционного Суда возможны, но как исключение и лишь в тех случаях, когда это необходимо для сохранения охраняемой законом тайны, обеспечения безопасности граждан, защиты общественной нравственности.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» в ст. 32 закрепляет принцип устности судебного разбирательства: разбирательство в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации происходит устно. В ходе рассмотрения дел Конституционный Суд РФ заслушивает объяснения сторон, показания экспертов и свидетелей, оглашает имеющиеся документы.
1 Регламент Конституционного суда Российской Федерации от 1 марта 1995 г. // Сборник нормативных актов о Конституционном Суде Российской Федерации. М., 2000. С. 48-74.
В заседании Конституционного Суда РФ могут не оглашаться документы, которые были представлены для ознакомления судьям и сторонам либо содержание которых излагалось в заседании по данному делу. Это допустимо только с согласия сторон и Суда, но такие документы признаются как исследованные Судом и приобщаются к материалам дела.
Доступность судопроизводства включает и свободу выбора языка общения в конституционном судопроизводстве. Производство в конституционных судах ведется на государственном языке (на государственных языках). Участникам процесса, не владеющим государственным языком, обеспечивается право давать объяснения на родном языке и пользоваться услугами переводчика. Услуги переводчика предоставляются конституционными судами и оплачиваются в установленном законом порядке.
В соответствии со ст. 34 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» заседание Конституционного Суда РФ по каждому делу происходит непрерывно, то есть Суд, начав слушание дела, доводит его до вынесения итогового решения, за исключением времени, отведенного для отдыха или необходимого для подготовки участников процесса к дальнейшему разбирательству, а также для устранения обстоятельств, препятствующих нормальному ходу заседания.
Конституционный Суд до принятия решения по делу, рассматриваемому в пленарном заседании, или до отложения его слушания не может рассматривать в пленарном заседании другие дела. Палата Конституционного Суда до принятия решения по рассматриваемому делу или до отложения его слушания не может рассматривать другие дела, отнесенные Федеральным конституционным законом к компетенции палаты.
Принцип состязательности применительно к конституционному судопроизводству означает, что судебное разбирательство инициируется определенными субъектами, но не Судом, и процесс происходит в форме состязания между сторонами. При этом в Конституционном Суде стороны отстаивают общие интересы, связанные с охраной Конституции, но с разных позиций ее понимания.
Дополняет состязательность равноправие сторон, участвующих в конституционном судопроизводстве. Стороны пользуются равными правами и возможностями по отстаиванию своих позиций. Статья 53 ФКЗ о Конституционном Суде РФ гласит, что стороны обладают равными процессуальными правами: они на равных основаниях вправе знакомиться с материалами дела, излагать свою позицию по делу, задавать вопросы другим участникам процесса, заявлять ходатайства, в том числе об отводе судьи и т.д., и т.п. Имея равные процессуальные права, стороны несут и равные процессуальные обязанности, связанные, например, с оформлением обращения в Конституционный Суд, подчинением порядку в судебном заседании и т.д.
Рассмотренные выше легальные принципы конституционного правосудия не исчерпывают собой всех принципов конституционного судопроизводства, есть принципы, которые вытекают из природы судебного конституционного процесса, хотя законодательно они не закреплены. К ним можно отнести:
доступность и справедливость правосудия, конституционность и законность, принцип установления объективной истины, диспозитивность,
принцип процессуальной экономии и другие.
Таким образом, наиболее полно и развернуто термин «конституционное судопроизводство» можно определить как урегулированную системой специальных норм деятельность Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных, уставных судов субъектов Федерации по осуществлению конституционного контроля, заключающаяся в рассмотрении вопросов права для разрешения конституционно-правовых споров, вопросов конституционности, содержание которой составляют процессуальные действия суда и других участников процесса для достижения целей и задач судебного конституционного контроля, осуществляемая в особой процессуальной форме.
А.В. Веснин*
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВОСУДИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционные (уставные) суды как органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют все предпосылки к тесному взаимодействию с местным уровнем организации публичной власти по широкому спектру вопросов. Федеральное законодательство не содержит правового регулирования вопросов взаимоотношений органов конституционного правосудия и местного самоуправления, поэтому правила такого взаимодействия должны быть четко урегулированы законодательством субъектов Российской Федерации.
Объектом проверки конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации на конституционность (уставность) являются акты органов самоуправления. Законодательные формулы здесь в основном носят общий характер. Наиболее распространенным является положение, в соответствии с которым специализированные органы конституционного (уставного) контроля субъектов Федерации рассматривают дела о соответствии их конституциям или уставам нормативных правовых актов органов местного самоуправления (республики Карелия, Марий Эл, Удмуртия; г. Санкт-Петербург, Красноярский, Приморский края, Калининградская, Курганская области, Ханты-Мансийский автономный округ и др.).
Доцент кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
I. ПРОВЕРКА ЖАЛОБЫ СЕКРЕТАРИАТОМ КС РФ
Сразу после подачи жалобы в КС РФ, она попадает в Секретариат, который проверяет ее на предмет соответствия формальным критериям допустимости обращений в КС РФ, отсеивая те из них, которые либо не отвечают формальным требованиям ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» к жалобе (в том числе поданы лицом, которое подавать соответствующие обращения не может; не оплачены госпошлиной и т.д.), либо prima facie явно не подведомственны КС РФ (ст. 40 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).
Если обращение «сходит с дистанции» уже на этом этапе, Секретариат направляет заявителю письмо с объяснением причины непринятия такого обращения. В этом случае у заявителя есть право, исправив недостатки жалобы, подать обращение в КС РФ повторно.
Одной из особенностей производства по делам в КС РФ является то, что Секретариат КС РФ часто проявляет формализм, иногда напоминающий формализм древнеримского права, где ошибка в нескольких словах могла повлечь отказ в иске. Справиться с таким формализмом может только опытный юрист.
II. ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ ИЗУЧЕНИЕ ЖАЛОБЫ СУДЬЯМИ КС РФ
После прохождения жалобы через Секретариат она передается одному или нескольким судьям КС РФ на предварительное изучение для решения вопроса о возможности принятия жалобы к рассмотрению КС РФ (ст. 41 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).
По итогам предварительного изучения обращения, КС РФ либо принимает его к рассмотрению либо отказывает в таком принятии.
Решение о принятии жалобы к рассмотрению / об отказе в принятии жалобы к рассмотрению должно быть принято в срок не позднее 3 месяцев с момента регистрации жалобы (ч. 1 ст. 42 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»). В этот срок включается также срок, необходимый для предварительного изучения жалобы судьями КС РФ.
При этом принятие КС РФ именно решения об отказе в принятии жалобы к рассмотрению является достаточно распространенным случаем, как правило, по причине неподведомственности обращения КС РФ.
Отказ оформляется определением, в котором кратко, но при этом, к сожалению, зачастую не вполне понятно и логично излагается причина, по которой КС РФ считает себя не имеющим компетенции рассмотреть обращение.
Иногда создается ощущение, что КС РФ отвечает в своем определении как будто бы не на тот вопрос и затрагивает не ту проблему, которая обозначена в жалобе.
Такая нелогичность, а порой и намеренный уход КС РФ от ответа обычно очевидны для самого заявителя. Однако кому-либо еще ощутить это сложно по той простой причине, что сами обращения, к сожалению, нигде не публикуются (а между тем это было бы крайне важным и полезным шагом для системы конституционного судопроизводства). КС РФ доступ к ним не предоставляет кому-либо, за исключением непосредственных участников соответствующего дела. При этом интересно отметить и то, что такой доступ возможен, только если КС РФ вынес постановление по делу, а не определение. Если же это было определение, то в доступе к материалам дела в КС РФ откажут и заявителю жалобы.
Нет никаких сомнений, что если бы все обращения, как минимум, те из них, которые прошли Секретариат, КС РФ публиковались, качество определений и иных решений КС РФ явно бы повысилось.
III. ПРОВЕДЕНИЕ СЛУШАНИЯ ПО ОБРАЩЕНИЮ
По общему правилу, при принятии обращения к рассмотрению КС РФ предлагает рассмотреть обращение без проведения слушаний.
Устные слушания могут быть проведены лишь по инициативе самого КС РФ.
Тем не менее, у заявителя есть право ходатайствовать против разрешения дела без проведения слушаний (ч. 2 ст. 47.1. ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»). Однако в действующем законодательном регулировании не предусмотрено какого-либо критерия или условия, которым заявитель мог бы обосновать необходимость проведения слушаний. В результате, КС РФ обладает широким усмотрением при принятии решения об удовлетворении или нет такого ходатайства.
Если же КС РФ все-таки принимает решение о проведении слушания по делу, до непосредственно даты слушания может пройти достаточно долгий период времени, особенно, если в этот промежуток попадают летние полуторамесячные каникулы судей КС РФ.
Само же слушание обычно занимает несколько часов подряд, его ход строго регламентирован, но в целом, похож на ход обычного судебного разбирательства.
IV. ВЫНЕСЕНИЕ РЕШЕНИЯ ПО ДЕЛУ
Пожалуй, одной из существенных особенностей конституционного судопроизводства является то, что решение КС РФ по делу (речь о резолютивной части) сразу не принимается и не оглашается. В принципе, это характерно для западной судебной системы — например, для голландских, английских судов и т.д. — но совсем не характерно для России, где стороны сразу по окончании судебного слушания узнают, кто «выиграл», а кто «проиграл».
Принятие решения — а оно принимается в форме постановления (ст. 71 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ») — происходит в закрытом режиме, а для оглашения его полного текста участники процесса вызываются в КС РФ еще раз.
V. ПУБЛИКАЦИЯ РЕШЕНИЯ
Текст решения обычно уже в день оглашения (хотя и не всегда) появляется на сайте КС РФ по адресу www.ksrf.ru/ru/Decision/Pages/default.aspx и высылается сторонам по почте.
На сайте КС РФ также удобно отслеживать все движения жалобы в КС РФ.
Если слушания по делу не проводились, решение появляется на сайте КС РФ после его подписания. При этом сроки подготовки решения часто затягиваются. Решение можно ждать месяц, два, и даже больше.
Часто бывает и так, что появившееся на сайте решение оказывается, к сожалению, датированным днем, который был несколько месяцев назад.
К сожалению, не публикуются стенограммы заседаний КС РФ, в которых фиксируются все выступления. Между тем, некоторые из таких выступлений не только являются крайне интересными с точки зрения серьезной науки, но и нередко оказываются примерами того, как нельзя представителям государственных органов дискредитировать свои организации. Если бы такие стенограммы публиковались, то качество выступлений резко улучшилось бы: представители государственных органов более ответственно подходили бы к подготовке.
Таким образом, по относительно сложному делу с проведением по нему слушания, если жалобу не пришлось подавать повторно, процесс конституционного судопроизводства, с момента подачи обращения в КС РФ и до момента получения на руки решения, занимает в среднем от 7—8 месяцев до года.
VI. ВОПРОС О РАЗЪЯСНЕНИИ РЕШЕНИЯ
После получения решения сторонами, оно, по ходатайству заявителя, может быть официально разъяснено КС РФ в порядке, предусмотренном ст. 83 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».
Однако по нашему опыту, КС РФ не склонен разъяснять свои решения, считая, что они предельно обоснованы, а все, что в них изложено — изложено четко, ясно, логично и недвусмысленно. В действительности, просьба заявителя разъяснить решение зачастую объясняется желанием получить от КС РФ новую интерпретацию оспариваемых положений закона.
Так, например, характерным ответом КС РФ на запрос о разъяснении его решения является следующий:
«Заявитель, формально требуя разъяснить указанное Определение, по сути, ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос о разъяснении положений законодательства, что не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, как она определена в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»» (Определение от 29 мая 2012 г. № 1056-О-Р);
«Заявитель, формально требуя разъяснить указанное Определение, по сути, выражает сомнение в его обоснованности и ставит перед Конституционным Судом Российской Федерации вопросы о разъяснении положений законодательства, что не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, закрепленной в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»» (Определение от 29 мая 2012 г. № 1057-О-Р).
