Принципы бюрократического метода управления кадрами первым сформулировал

Для быстрого поиска по странице нажмите Ctrl+F и в появившемся окошке напечатайте слово запроса (или первые буквы)

1 введение

Какая из перечисленных черт характеризует управление как искусство

+Человек как субъект управления

Концепция управления

Моделирование и количественное измерение

Основной характеристикой организации как открытой системы

Готовность пересмотреть свою миссию

+Обмен ресурсами с внешней средой

Лидерство на рынке

Наука управления влияет на его эффективность следующим образом:

Позволяет увидеть и распознать проблему

Формирует профессиональное сознание

+Разрабатывает и вооружает управление новыми методиками

Менеджмент — это:

+Искусство и наука

Наука

Искусство

Друзья, более 600 собак Воронежского приюта Дора https://vk.com/priyt_dora очень нуждаются в поддержке! Приют бедствует, не хватает средств на корм и лечение. Не откладывайте добрые дела, перечислите прямо сейчас любую сумму на «Голодный телефон» +7 960 111 77 23 или карту сбербанка 4276 8130 1703 0573. По всем вопросам обращаться +7 903 857 05 77 (Шамарин Юрий Иванович)

2. Развитие менеджмента как научной дисциплины

Принципы бюрократического метода управления кадрами первым сформулировал:

Ф. Тейлор

А. Смит

А. Файоль

+М. Вебер

Новое научное направление в менеджменте, выделившееся по результатам Хотторнского эксперимента, основано на том положении, что…

работа по управлению — это определенная специальность

постоянное совершенствование технологических операций — залог эффективности организации

разработанные рабочие операции и хорошая заработная плата — залог повышения производительности труда

+человеческий фактор — основной элемент эффективности организации

Представители школы научного менеджмента в качестве основных задач исследования называли:

Поддержание удовлетворительного социально-психологического климата в организации

Временной контроль проведения производственных операций

+Максимальное увеличение производительности труда на рабочем месте

Определение функций и принципов эффективного менеджмента

Питер Друкер считается основоположником подхода к управлению:

программного

ситуационного

+системного

процессного

Один из основных принципов управления по Анри Файолю гласит: «Власть не отделима от…»

+ответственности

прибыли

администрации

коррупции

3. Внешняя и внутренняя среда организации

К основным характеристикам внешней среды организации относят…

взаимосвязанность и предсказуемость

определенность и предсказуемость

сложность, подвижность, определенность

+взаимосвязанность факторов, сложность и неопределенность

К элементам, составляющим среду косвенного воздействия на предприятие, относятся…

конкуренты

природно — климатические условия

+международные события

поставщики

Согласно теории менеджмента к факторам внешней среды косвенного воздействия относятся:

+культура

потребители

союзы и общества по интересам

поставщики

Согласно теории управления менеджер может оказывать непосредственное влияние на следующие факторы …

+структура организации

+цели организации

средства массовой информации

конкуренты

В практике менеджмента бизнес в сети Интернет имеет следующие преимущества …

снижает себестоимость товаров за счет снижения качества

ориентирован на нишу рынка и предполагает хорошее знание постоянного потребителя

объединяет систему индивидуальных заказов и массового производства

+обеспечивает снижение затрат и сокращает время вывода товара на рынок

4. Социофакторы и этика менеджмента

Этика – это…

уровень воспитания

+система норм нравственного поведения

форма общественного сознания

общественный институт

Этические ценности по отношению к сотрудникам могут включать:

честность в конкуренции

+социальные гарантии

внимание к потребителям

+справедливую оплату

Этический подход к пониманию социальной ответственности бизнеса означает:

менеджеры и сотрудники организации отвечают за сбалансированное следование и интересам компании и интересам стейкхолдеров

организации должны нести добровольные обязательства перед обществом и направлять часть средств на его совершенствование

деловые организации должны служить интересам их собственников

+организация в целом несет обязательства этического характера перед определенными группами заинтересованных лиц — стейкхолдерами

Одним из подходов к этике бизнеса является

индивидуализм

демократизм

либерализм

+утилитаризм

5. Коммуникации в управлении

Внутриорганизационные процессы, формируемые и направляемые менеджментом, включают в себя три основных процесса: координация, принятие решений и …

+коммуникации

мотивация

планирование

контроль

Согласно теории менеджмента основными элементами коммуникационного процесса являются…

+отправитель, сообщение, канал, получатель

внешняя среда, отправитель, сообщение, получатель

отправитель, невербальная информация, канал, получатель

организация, отправитель, сообщение, получатель

Согласно теории менеджмента в информационной сети ____ один руководитель контролирует деятельность нескольких подчиненных, информационные потоки исходят из одного центра, что позволяет быстро приступать к действиям.

«палатка»

+»звезда»

«шпора»

«круг»

С точки зрения теории менеджмента среди барьеров межличностных коммуникаций отсутствует(-ют)

использование методов демагогии

семантические барьеры

невербальные преграды

+информационные перегрузки

Целями обмена информацией не является:

повышение эффективности деятельности организации

+выбор наиболее экономичной альтернативы

обеспечение последовательного движения организации к намеченным целям

выбор альтернативы из большинства возможных вариантов

6. Процесс принятия управленческого решения

При формировании последовательности действий в процедуре принятия управленческого решения под этапом «идентификация проблемы» понимается…

Выбор единственной альтернативы

Анализ отклонений от нормативных значений

+Описание проблемной ситуации

Формирование перечня альтернатив

Доведения заданий до исполнителей в процессе реализации управленческого решения означает постановку перед каждым исполнителем конкретных задач и их определение…

+их прав, обязанностей и функций в исполнении решения

их отношения к реализуемому решению

их возможностей по его реализации

уровня оплаты и их труда

При необходимости принять рациональное управленческое решение Вы…

будете руководствоваться «здравым смыслом» и прошлым опытом действий в аналогичных ситуациях

взвесите положительные и отрицательные последствия по каждому варианту действий и примете решение по принципу «из двух зол меньшее»

не проводя предварительного анализа ситуации, примете решение под воздействием импульса, что выбранный вариант действий — самый лучший

+определите симптомы, ограничения и критерии оптимальности, по которым сравните различные альтернативы и выберете наилучшую

Метод мозгового штурма в принятии управленческого решения ориентирован на ….

выработку специалистами творческих идей при помощи ассоциации

+коллективную выработку творческих идей

применение единоличной власти эксперта

разработку детального алгоритма процесса решения проблемы

Отправным этапом проверки исполнения управленческого решения должно быть…

планирование реализации решения на будущий период

наблюдение и измерение проверяемых процессов и явлений

сравнение результатов проверки исполнения решения с заданными стандартами

+определение параметров функционирования организации, подлежащих проверке

7. Стратегическое планирование как функция управления

Результатом текущего планирования является:

+Годовой план

Миссия

Инвестиционный проект

Стратегический план

Процесс определения направления развития организации и разработки практических мер для достижения целей организации в менеджменте называется..

контролем

организацией

прогнозированием

+планированием

Прогнозирование в теории менеджмента – это метод управления, в котором используется …

+текущие допущения о будущем развитии событий

анализ соответствия плановых и фактических показателей

данные о влиянии внешних факторов на предприятие

+накопленный в прошлом опыт

Какие из методов прогнозирования в теории менеджмента требуют наличия информации о прогнозируемом параметре проекта за предыдущие периоды…

+метод экстраполяции

экспертные оценки

разработка регрессивной модели

«мозговая атака»

К объектам планирования в организации не относятся…

+квоты

кадры

маркетинг

финансы

8. Организационные формы и структуры управления

Процесс передачи полномочий нижестоящим руководителям на выполнение специальных заданий называется ________ полномочий.

Снятием

+Делегированием

Распределением

Сужением

Права менеджера использовать определённые ресурсы организации, а также направлять усилия отдельных сотрудников на выполнение тех или иных задач являются сутью термина

власть

ответственность

делегировани

+полномочия

Для небольшой фирмы, производящей один или несколько видов продукции или услуг, с точки зрения теории менеджмента наиболее приемлема организационная структура

дивизиональная

матричная

неформальная

+линейно-функциональная

В менеджменте дивизиональное деление организационной структуры основывается на таких принципах, как…

+продуктовый (продуктивный)

политический

+географический

потребительский

Принцип ответственности в менеджменте означает

+Необходимость несения наказания за невыполнение возложенных заданий

Знание менеджером объекта управления

Вертикальное разделение управленческого труда

Выделение уровней управления и выстраивание иерархии

9. Контроль как функция управления

Сущность координации как общей функции управления заключается в …

удовлетворении потребностей клиентов

максимизации прибыли

+своевременном принятии мер по обеспечения равномерного хода производства

обнаружении проблемы в процессе производства

Система эффективного контроля должна обладать следующими характеристиками: своевременностью, гибкостью, простотой и …

структурностью

+экономичностью

+формализованостью процедур

много вариантностью методов и способов проведения контроля

Система проверки соответствия функционирования объекта управления в заданные моменты времени называется…

обоснованием

+контролем

регулированием

руководством

Предварительный контроль на конкретном участке ведения работ предусматривает предупреждение нарушений установленных правил ведения работ и предшествует процессу…

Анализа среды организации

Установки производственного оборудования на данном участке

Планирования

+Осуществления хозяйственных операций

К типам контроля в менеджменте не относят ________ контроль.

предварительный

завершающий

текущий

+мотивирующий

Понятие «бюрократия» и ее основные концепции

Бюрократия (от франц. bureau — канцелярия и греч. кратос — власть) — система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.

Считается, что термин «бюрократия» был введен в 1745 году французским экономистом Винсентом де Гурне, для которого бюрократия предстает как некий способ осуществления государственной власти с помощью оплачиваемых гражданских служащих-чиновников.

Фундамент научного понимания проблем, связанных с бюрократией, закладывается такими учеными, как Н. Макиавелли, Т. Гоббс, Ж.-Ж. Руссо, Г.В. Ф. Гегель, А. Токвиль, Дж. Милль, К.Маркс.

Первый ученый, давший систематизированный анализ государственной бюрократии был немецкий социолог Макс Вебер (1864-1920). Основным источником, который наиболее полно представляет теорию бюрократии немецкого социолога, является его крупнейшая работа — «Хозяйство и общество».

Вебер продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления. Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников стали вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас используют при определение любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный штат управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.)

Описывая идеальную бюрократическую организацию, Вебер выделил несколько ее типичных особенностей. Важнейшими из них являются:

• 1. Специализация и разделение труда. Каждый сотрудник имеет определенные обязанности и сферу деятельности, которые не могут дублировать сферу полномочий других членов организации.
• 2. Вертикальная иерархия. Структуру бюрократической организации можно сравнить с пирамидой: большинство находится в ее основании, а меньшинство — в верхней части. Каждый человек, входящий в эту вертикальную иерархию, руководит нижестоящими людьми и в свою очередь, подчиняется вышестоящим, благодаря чему осуществляется контроль за деятельностью каждого элемента организации.
• 3. Четкие правила. Деятельность каждого члена организации регламентирована правилами, цель которых — это рационализация всего процесса управления. В идеале эти правила должны сделать предсказуемой деятельность каждого работника и всей организации. Хотя правила и могут видоизменяться, в целом они должны быть устойчивы в течение долгого времени.
• 4. Обезличенность взаимоотношений. В идеальной бюрократии личные симпатии, чувства и предпочтения не играют роли. Этот принцип является единым для взаимоотношений внутри организации, и в ее отношениях с внешними для организации партнерами. Условием идеальной бюрократии также является то, что набор новых сотрудников проводится на основе соответствия определенным объективным критериям вне зависимости от личных знакомств и привязанностей.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Кроме того, бюрократическая организация — наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Таким образом, бюрократия, которая служит эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия политических решений, расценивалось Вебером как злоупотребление властью.

Теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона-Гудноу стала основой для развития административных наук в ХХ столетии. Дальнейшее развитие теория государственного управления и бюрократии получила в трудах «классической школы». Цель «классической школы» — разработка принципов административно-государственного управления.

Необходимость дополнения веберовско-вильсоновской концепции бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы Второй мировой войны. Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии подверглось критике.

Требования современного мира приводят к тому, что возникают новые формы управления, которые, будучи бюрократическими, в веберовском понимании с точки зрения их рациональности и эффективности, обладнают характеристиками, отличными от традиционных бюрократических структур.

К настоящему времени концептуализация бюрократии в социальных науках характеризуется достаточно большим расхождением смысловых значений. Это становится причиной «терминологической и смысловой путаницы», которая свойственна работам, посвященным анализу проблемы бюрократии. Как выразился один зарубежный автор, «бюрократия представляется явлением, о котором каждый говорит, которое каждый чувствует и знает по опыту, но которое не поддается концептуализации».

Широкое развитие бюрократической власти приводит к тому, что бюрократ становится «хозяином» над теми людьми, которыми он должен руководить. В этих условиях расцветает коррупция.

Коррупция (от лат.corrumpere — «растлевать») — термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Наиболее часто термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите.

Современной понятие коррупции начало складываться на рубеже Нового времени с началом образования централизованных государств и ныне существующих правовых систем.

В официальной отечественной юридической науке и практике и сейчас нет четкого понятия коррупции, недостаточно четко определен научный подход к решению этой актуальной для нашей страны проблемы.

1 Рациональная бюрократия м. Вебера: понятие и содержание

В начале ХХ века М.Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа организации, пришедший на смену ее патриархальному типу. Она противопоставила себя системе средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку добиться справедливости было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок производства и их подведомственность были крайне неопределенны. Патриархальная система имела и свои достоинства. Так, найдя с должностным лицом личный контакт, проситель мог без формальных проволочек решить свое дело, и между ними возникали не холодные, деловые, а теперь, почти дружеские отношения. Но недостатки явно перевешивали.

Теория бюрократии Макса Вебера оказала огромное влияние на развитие социологии в ХХ веке. Эта теория положила начало целому разделу социологической науки — социологии организаций. Многие ученые, приступившие в 40-50-е годы нашего столетия к изучению формальных организаций, опирались на веберовскую модель бюрократии при проведении эмпирических исследований. Если социология организаций рассматривает управленческие структуры во всех сферах общественной жизни, то в политической социологии одним из объектов исследования выступают бюрократические организации, действующие в сфере политики, к числу которых относятся прежде всего аппарат государственного управления и политические партии. Изучая структуру и деятельность таких организаций, политические социологи основное внимание уделяют проблеме власти бюрократии и социальным основам этой власти в различных обществах.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога «Хозяйство и общество». Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение имеет также статья Вебера «Парламент и правительство в преобразованной Германии».

1В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государственного управления, существовавшую в Германии в начале ХХ века. В исследованиях современных западных ученых нередко подчеркивается, что анализ бюрократии в веберовских политических статьях, как и концепция патримониальной бюрократии, служит важным дополнением идеально-типической модели рациональной бюрократии.

Отечественная социология, как указывается в одной из новейших работ, посвященных Веберу, лишь на рубеже 70-80-х годов достигла такого уровня развития, что стала более адекватно воспринимать происходящее в западной теоретической социологии. В последние годы отечественные социологи уделяли большое внимание веберовской модели бюрократии и ее связь с характеристикой системы управления в современном российском обществе. Макса Вебера считают бесспорным классиком мировой социологии, энциклопедически образованным ученым, политическим и общественным деятелем. Хоть он и не оставил после себя сложившейся школы последователей, но зато многие социологи испытали на себе прямое или косвенное влияние его идей.

Макс Вебер — основоположник «понимающей» социологии и теории социального действия, применивший ее принципы к экономической истории, к исследованию политической власти, религии, права. Главной идеей веберовской социологии является обоснование возможности рационального максимального поведения, проявляющегося во всех сферах человеческих взаимоотношений. Вебером в сфере управления с точки зрения рационального поведения рассматривалась бюрократия.

Важное место в разработках М. Вебера занимает концепция идеальных типов. Вебер трактовал идеальный тип как «интерес эпохи, выраженный в виде теоретической конструкции». Это некая идеальная модель того, что наиболее полезно человеку, что объективно отвечает его интересам в современной ему эпохе. В этом отношении в качестве идеальных типов могут выступать моральные, политические, религиозные и другие ценности и вытекающие их них установки поведения и деятельности людей, правила и нормы их поведения, а также традиции социального общения.2

Из всего вышеизложенного следует, что теория рациональной бюрократии представляет собой описание законов функционирования идеального типа бюрократии с точки зрения максимальной рациональности поведения чиновников всех уровней власти.

Приведем выдвинутые Максом Вебером положения о рациональной бюрократии и попробуем прокомментировать их.

Фундаментальными категориями рационального господства являются:

1) Непрерывное функционирование публичных служб, опирающееся на нормы, в рамках компетенции (полномочий), которая означает:

а) сферу исполнительских обязанностей, определенную объективно в силу разделения исполнительской деятельности,

б) с добавлением распорядительных полномочий требующихся для этой цели,

в) точное определение средств принуждения и гипотез их применения.

Данные положения говорят о том, что идеальное бюрократическое управление должно осуществляться постоянно, по строгим правилам (нормам) хорошо обученными людьми (компетентными). Причем правила, нормы функционирования бюрократического аппарата и компетенция (полномочия) служащих, порядок осуществления ими полномочий должны быть строго закреплены документально и известны всем служащим. Закрепляется разделение труда среди членов бюрократической структуры.

Вся деятельность бюрократического аппарата управления должна быть прописана в нормах. Предполагается, что повиноваться следует формальным правилам, а не лицу, обладающему властью. При этом глава также подчинен формально-правовым нормам. На смену принципу личной преданности, имеющему центральное значение при традиционном и харизматическом господстве, приходит ориентация на безличный порядок. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя,… но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах”.

2) принцип чиновничьей иерархии, т.е. устройство постоянных органов контроля и надзора за каждым органом власти с правом апелляции или жалобы подчиненных на вышестоящих в иерархической лестнице.

Данный принцип говорит о том, что каждый чиновник имеет свое место в организации, в частности по вертикали. Имеет строго определенного начальника и подчиненных.

3) “Правила”, в соответствии с которыми все осуществляется, могут быть:

а) техническими правилами,

б) нормами.

В обоих случаях профессиональная квалификация необходима для применения “правил”, чтобы добиться полной рациональности. Как правило только тот, кто обладает такой квалификацией достаточно компетентен для участия в административном руководстве объединением, и только такой индивид может именоваться чиновником. Чиновники формируют типическое административное руководство рациональных объединений, будь они политическими, иерократическими, экономическими (в частности, капиталистическими) или иными”.

В этих положениях еще раз говорится, что для работы бюрократической организации нужны строго определенные правила и нормы и высококвалифицированные люди для адекватного понимания этих норм и претворения их в жизнь.

5) Принцип полного отделения административного руководства от средств управления и присвоения действителен в случае рациональности. Чиновники, служащие, работники административного руководства не владеют практическими средствами управления и присвоения, но получают их деньгами или натурой и должны отчитываться по ним.

Этот принцип означает, что чиновники не владеют тем имуществом, которым распоряжаются, а получают отдельную заработную плату. Идет полное разделение бюджета организации и семейного бюджета чиновника. В модели идеального бюрократического управления нет места злоупотреблениям имуществом и деньгами организации.

6) В случае полной рациональности отсутствует какое бы то ни было присвоение должности занимающим ее лицом. Там, где устанавливается “право” на “должность”… оно обычно служит не целям присвоения чиновником должности, а чисто объективной (“независимой”) гарантии рабочего места и связано лишь с нормами его деятельности.

Это говорит о том, что должность в организации не зависит от лица ее занимающего. Должность в бюрократической организации не принадлежит человеку полностью и безоговорочно и не передается по наследству.

7) Важен принцип аккуратности в документах управления, и даже там, где, как правило, принято устное обсуждение вопросов, по меньшей мере письменно должны быть зафиксированы предложения и заключительные решения, постановления и распоряжения. Деловые бумаги и непрерывная работа чиновников создают контору, центр любой современной деятельности какого бы то ни было образования.3

Все решения, заявления, приказы и предложения в организации должны закрепляться на бумаге и образовывать единый документооборот в бюрократической организации.

Итак, как изложено выше, в исследовании макса Вебера бюрократия относится к социологическим представлениям о рационализации коллективной деятельности. Он описывает форму, или схему организации, которая гарантирует предсказуемость поведения наемных работников. Бюрократическая структура делает возможным, как считал Вебер, высокий уровень учета результатов для руководства организации и для тех, кто связан с ней. Чтобы извлечь максимальную выгоду из бюрократической формы, Вебер полагал, что организация должна принять определенную стратегию развития. Суть дела сводится к следующим моментам:

1. Все задания, необходимые для достижения целей, должны разделяться на высокоспециализированные виды работ. Исполнители должны стать экспертами в своей работе и нести ответственность за эффективное выполнение своих обязанностей.

2. Каждое задание должно выполняться в соответствии с «постоянной системой абстрактных правил» с целью гарантирования однородности и скоординированности различных заданий. Разумность такой практики состоит в том, что руководитель может устранить неопределенность при выполнении задания, связанную с индивидуальными различиями.

3. Каждый сотрудник или офис организации должен отвечать перед руководителем за свои действия или действия подчиненных. Власть руководителей основывается на экспертных знаниях и узаконивается тем, что делегируется с верхних уровней иерархии управления. Таким образом, создается цепь команд.

4. Каждое официальное лицо в организации должно вести дела своего офиса безлично и формально. Оно должно поддерживать социальную дистанцию между собой и подчиненными, а также клиентами. Цель такой практики – гарантировать невмешательство отдельных личностей в продуктивное выполнение целей офиса, отсутствие фаворитизма, служебных отношений, основанных на личной дружбе или знакомстве.

5. Наем на работу в бюрократическую организацию должен основываться на технической квалификации работника и предусматривать защиту от произвольного увольнения. Соответственно продвижение по службе должно быть основано на трудовом стаже и личных достижениях. Наем в организацию должен рассматриваться как карьера работника на протяжении всей жизни, что предполагает высокий уровень его преданности фирме.4

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что Макс Вебер внес существенный вклад в становление общей теории и практики управления организацией. Он составил «новую» систему управления, в которой чиновники должны были следовать строго установленным правилам, между начальником и подчиненным не должно было быть никаких личных взаимоотношений, каждый сотрудник должен был четко знать свою работу и хорошо ее выполнять. Разработанные Вебером понятия могут успешно использоваться для анализа структур государственного управления в разных странах на различных этапах их эволюции. Обращение к веберовским политическим идеям должно способствовать лучшему пониманию как недавнего прошлого своей страны, так и современного состояния ее политической системы.

1. Специфические черты рациональной бюрократии

Наиболее чистый тип легального господства — господство посредством административного бюрократического руководства. Только глава объединения занимает положение держателя власти либо в силу присвоения, либо в силу избрания или как назначенный преемник. Но сами полномочия держателя власти формируют легальные “компетенции”. В целом административное руководство состоит, в наиболее чистой форме, из индивидуальных чиновников (единоначалие, противоположность “коллегиальности”, о которой мы поведем речь позже), которые

1) лично свободны, подчиняются лишь объективным требованиям их должности,

2) в рамках основательно установленной должностной иерархии,

3) с основательно установленными должностными компетенциями,

4) в силу контракта, следовательно (в принципе) на основе открытого набора в соответствии

5) с профессиональной квалификацией: в наиболее рациональном случае они назначаются (не избираются) в соответствии с профессиональной квалификацией, выявленной на экзамене и подтвержденной дипломом,

6) получают плату деньгами в фиксированных окладах, большей частью дающих право на пенсию, договоры о которых в некоторых случаях могут быть расторгнуты нанимателем (в частности, на частных предприятиях), но всегда могут быть расторгнуты служащими; эти оклады ранжированы прежде всего в соответствии с чином в иерархии, а также в соответствии с выполняемыми обязанностями, в общем же в соответствии с принципом “согласно чину”;

7) относятся к своей должности как к единственному или основному профессиональному занятию;

8) имеют перед собой перспективу карьеры, “продвижения” в соответствии со стажем, или в соответствии со служебной деятельностью, или же в соответствии с тем и другим, при зависимости продвижения от их начальников;

9) работают полностью “отделенные от средств управления” и без присвоения рабочих должностей;

10) подчинены строгой и единой должностной дисциплине и контролю.5

В данных положениях говорится о том, на каких основаниях работает чиновник любого уровня властной вертикали. Он лично свободен; имеет образование, подтвержденное документально; его образование соответствует занимаемой должности; работает по контракту; его компетенция четко определена; имеется возможность карьерного роста. Важным моментом является подчинением всех служащих единой строгой дисциплине. Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Бюрократия в своей наиболее рациональной и безличной форме должна была представлять собой не более чем инструмент управления, который мог использоваться любым главой бюрократического аппарата.

Основное внимание в своих работах Вебер уделял изучению проблемы лидерства и структуры власти в организации. Вебер различает три типа организаций в зависимости от характера власти, которой обладает руководитель:

1) харизматический;

2) традиционный;

3) идеальный (или бюрократический).

Харизматический тип организации возникает тогда, когда ее возглавляет руководитель с исключительными, привлекательными личными качествами, т.е. харизматический лидер. Согласно мнению западной социологии харизматический тип лидера был характерен для докапиталистических организаций.

Традиционный тип организации непосредственно связан с харизматическим. В случае смены в организации руководителя все работники организации по традиции подчиняются руководителю, заменившему прежнего лидера.

Идеальный (бюрократический) тип организации основан на специальном разделении власти, обеспечивающем руководителю возможность быть лидером в организации. Бюрократический тип организации вызван появлением особого социального слоя бюрократии, специализирующейся на управлении. Бюрократия зародилась в недрах рабовладельческого строя, ее развитие непосрдственно связано с разделением труда. В основе бюрократического типа организации лежат знания, опыт и административные навыки. Бюрократия определяет вертикальную иерархию в организации и опирается, как правило, на административные методы управления. Она занимает привилегированное положение, ключевые позиции как в обществе, так и в отдельной организации.

В своей основной работе «Теория социально-экономической организации» Вебер сформулировал принципы построения «идеальной организации». К ним относятся следующие:

1) вся деятельность организации расчленяется на простейшие элементарные операции, выполнение которых формально закрепляется за отдельными звеньями;

2) каждый руководитель наделяется формально закрепленными властью, авторитетом и правами, которые действуют только внутри организации. Организация строится на соблюдении принципа иерархии; каждый член организации подчиняется должностному лицу, занимающему вышестоящее положение по служебной лестнице;

3) разрабатываются четкие правила, инструкции и стандарты, определяющие порядок работы и ответственность каждого члена организации;

4) любой руководитель должен быть одинаково справедливым по отношению к своим клиентам и подчиненным и в то же время должен сохранять необходимую «социальную дистанцию»; исключается использование эмоций и личных соображений;

5) в организации должна существовать определенная кадровая политика, обеспечивающая стимулирование деятельности ее членов. Каждый работник должен занимать должность в соответствии со своей квалификацией и компетентностью и быть огражден от возможности произвольного увольнения. Продвижение работников по служебной лестнице должно осуществляться в зависимости от продолжительности и успешности его работы в организации или же с учетом обоих факторов. Материальное стимулирование необходимо производить с помощью системы заработной платы, продвижения по службе, установления пенсий. На материальное вознаграждение не должна оказывать влияния личная жизнь работников;

6) в организации должна действовать четкая система контроля и санкций.6

Среди выделенных Вебером признаков организации положительной оценки заслуживают такие признаки, как необходимость разделения труда и его формальное закрепление, которые используются и в настоящее время.

Вебер проводил различие между “чиновником” и “политиком” как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля. Так, он утверждал, что “подлинной профессией настоящего чиновника… не должна быть политика. Он должен управлять прежде всего беспристрастно, т. е. без гнева и пристрастия, должен он вершить дела”, в отличие от политика, в котором наличие страсти, эмоций может определять его успех. “Итак, политический чиновник не должен делать именно того, что всегда и необходимым образом должен делать политик — как вождь, так и его свита,-бороться… В случае если (несмотря на его представления) вышестоящее учреждение настаивает на кажущемся ему ошибочным приказе, дело чести чиновника выполнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собственным убеждениям: без такой в высшем смысле нравственной дисциплины и самоотверженности развалился бы весь аппарат”. Вебер говорит о том, что бюрократия — это прежде всего исполнительство, а не выбор или принятие решения. И чиновник должен в первую очередь обладать качеством исполнительности и отсутствием эмоций в работе.

Таковы основные положения теории рациональной бюрократии Макса Вебера. Однако, веберовский анализ бюрократического феномена далеко не исчерпывается данной моделью. Идеальный тип рациональной бюрократии представляет собой лишь один из элементов более общей концепции бюрократии, содержащейся в работах Вебера.

Бюрократизация системы управления означает формирование системы управления, иерархию должностей, разделение функций и власти, нисходящую лестницу подчинения. Наибольшее развитие бюрократия получила в условиях существования административно – командной системы управления, существовавшего в то время принципа демократического централизма в системе руководства и управления.7

Бюрократическая организация имеет структуру пирамиды с высшим руководителем в верхней точке, который распределяет весь объем работы организации и делегирует ответственность за каждую часть общей задачи своим заместителям. Последние в свою очередь, делегируют ответственность на более низкие уровни управления по цепочке команд, которая доходит до каждого работника. В ряде крупных компаний в прошлом насчитывалось 10 и более уровней управления между управляющим высшего ранга и рабочим. Внедрение цепочки команд явилось мощным фактором наведения порядка в больших подразделениях на предприятиях. Цепочка команд разрешала потенциальные конфликты, четко распределяя обязанности, полномочия и ответственность за возможное решение. Каждому руководителю и его заместителям в цепочке команд были предоставлены все полномочия для решения задач или осуществления отдельной функции, а также ответственность за ее исполнение. Это значительно упрощало задачу руководителя и давало уверенность в выполнении команды. Предприниматели, у которых дело пошло успешно, обычно внедряют структуру, работающую по принципу командной цепочки. Полномочия делегируются подчиненным, и тем самым усиливается интеллектуальный потенциал организации. Деятельность может расширяться, когда среднему звену руководителей даны ограниченные, но достаточные полномочия принимать необходимые решения и регулировать производственный процесс.

Постбюрократические предприниматели успешно развивают деятельность, работая с децентрализованной командой и горизонтальной схемой управления, сменившей командную цепочку. Тем не менее новшества бюрократии, включая некоторых прав распоряжения собственностью нижним звеньям иерархии управления, были источником роста производства и соответственно организаций в ранний период создания бюрократических систем.8 Бюрократия стала эффективной благодаря специализации труда.

На самом деле организационная структура бюрократии создана на основе деления всех задач на серии четко определенных должностных обязанностей и функций. Каждой функции придается ответственность за выполнение определенной задачи и предоставляется необходимый инструментарий управления. Руководитель издает и распределяет задания таким образом, что все его составляющие являются частями общей задачи организации: специализированный инженерный персонал изучает причины падения эффективности на всех этапах производственного процесса, конструирует оборудование и моделирует процессы, которые обеспечивали бы рост производительности труда; определяются обязанности тех, кто занят реализацией продукции, финансистов, специалистов по труду и др.

Ремесленное производство часто может быть плодотворным и иметь художественные достоинства, но в период промышленной революции оно стало тормозом механизации и развития масштабной экономики. По мере того как организация переходит от ремесленничества к разделению труда, жесткая иерархия бюрократии предусматривала все необходимое для преодоления ремесленных традиций, каждое новшество становилось частью действующих нормативов и процессов организации. 9

Бюрократия управляется с помощью единых зафиксированных норм и правил, которые устанавливаются руководством организации независимо от того, является ли она коммерческой или некоммерческой. Эти нормы предусматривают права и обязанности работников и руководителей. Самые основные нормативы относятся к вопросу об определении прав, полномочий и ответственности.10

В бюрократической организации руководитель отвечает за деятельность всех подчиненных и имеет право отдавать им распоряжения, которым они должны беспрекословно подчиняться. Основная обязанность работника заключается не в том, чтобы делать то, что правильно и необходимо сделать, а в том, чтобы точно следовать указаниям непосредственного руководителя. Установленные нормативы бюрократии гарантируют оплату труда работникам до тех пор, пока они заняты на работе, а нередко и получение пенсии за выслугу лет.

Фиксированные права и обязанности устанавливают определенные рамки процессов управления и в известной мере ограничивают возможное своеволие руководителя. Единые нормы и процессы являются основой стандартизации действий, их последовательности и этапов. Они предварительно изучаются исполнителями, являются обязательными и предопределяют строгий порядок и подотчетность в организации.

Бюрократическая организация создает условия для профессионального роста работников, продвижения на более высокие уровни командной цепочки. Повышение в должности дает одновременно и власть, и полномочия, и более высокий статус в организации. Повышение достигается путем совершенствования навыков в какой-то области деятельности и способности выполнять предусмотренный объем работы

До бюрократии фаворитизм или семейственность разрушали эффективность организации. Бюрократия придерживается политики повышения сотрудников по службе на основе их квалификационного роста. Это позволяет организации нанимать, обучать и удерживать на работе высококвалифицированных специалистов. Стремление работников к повышению в должности и гарантированность профессиональной карьеры были важным элементом успеха бюрократической системы при условии сильной мотивации к долгосрочной лояльности организации. 11

В бюрократической системе существуют не отношения человека с человеком, а роли с ролью. Организационная структура и должностные инструкции предписывают то, что ожидается от каждого индивидуума. Работник, исполняющий какие-то специфические обязанности, должен осуществлять их только рационально. Это, в сущности говоря, породило определенный автоматизм и безличностные отношения, противостоящие личным симпатиям, фаворитизму, проявлению чувств и эмоций.

В бюрократической системе работники не приучаются к координированию работ на своем уровне. Руководитель делит весь объем работы между определенными исполнителями таким образом, чтобы в результате получить выход продукции, за которую он отвечает. Затем руководитель более высокого ранга осуществляет координацию работ между подразделениями, которым нет необходимости контактировать друг с другом в оперативном порядке. Связь осуществляется только с вышестоящим руководителем. Работники должны оставаться в рамках, определенных их должностной инструкцией и стандартными методами. Каждый сотрудник должен подчиняться только одному руководителю. Если это правило нарушается, то руководитель теряет авторитет.12

Координирование работы сверху работало в ранний период промышленной революции, когда возникала необходимость включить в производство огромное количество работников, не имеющих технической квалификации. В виду всего этого, можно прийти к выводу, что строго бюрократические системы оказались малоэффективными, так как реальность стала такой сложной и многогранной, что нет смысла делить организацию на маленькие цепочки, по которым будут передаваться команды. Это будет слишком долгий путь и займет очень много времени, поэтому используются современные коммуникационные системы, через которую информация передается напрямую без посредников.

В заключение можно сказать, что Вебер выделил специфические черты рациональной бюрократической администрации, проводя сопоставление современной бюрократии с традиционными формами управления, в которых подобные черты полностью отсутствовали либо были слабо выражены. Без такого сопоставления признаки рациональной бюрократии считались бы чем-то само собой разумеющимся. Но, как продемонстрировал немецкий социолог, многие отличительные черты рационального бюрократического управления носили исторически уникальный характер.

>Бюрократия по Веберу

Взгляд на бюрократию М. Вебера, Р. Мертона, А. Гоулднера

Понятие бюрократии

Бюрократия — это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» информационными потоками, формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.

Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов.

Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти.

Объектом анализа при изучении бюрократизма являются:

• противоречия, возникающие при реализации функций управления;
• управление как процесс труда;
• интересы социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.

Теория бюрократии по Веберу

Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.

Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры:

• иерархическое построение организации;
• иерархия приказа, построенная на легальной власти;
• подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных;
• специализация и разделение труда по функциям;
• четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов;
• система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами;
• ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.

Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.

По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации.

Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют:

• жесткая ответственность за каждый участок работы:
• координация во имя достижения организационных целей;
• оптимальное действие безличных правил;
• четкая иерархическая зависимость.

Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.

Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру

По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.

Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом:

• в результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;
• постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение — основной задачей и результатом организационной деятельности;
• все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции;
• следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;
• итог деятельности такого бюрократа — замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.

Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью. Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой:

• клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;
• если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;
• при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.

Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты:

• игнорирование человеческой природы;
• господство духа отчуждения;
• ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления;
• подчиненность личных целей работников целям организации;
• несовместимость с развитой деятельной личностью;
• приспособленчество;
• игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.

Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии:

• представительную, где власть опирается на знание и умение;
• авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.

В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему?

По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами — стабильностью, иерархией, разделением труда. Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером.

Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении корреляции их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.

Виды бюрократии

Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.

Классическая бюрократия

Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность — выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации.

Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются:

• стабильность функционирования организации и органов ее управления;
• четкое разделение труда;
• стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает вероятность ошибок;
• сокращение времени ролевого обучения работников управления;
• формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы;
• централизация, гарантирующая надежность управления.

Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки:

• опасность возникновения бюрократизма;
• отсутствие достаточной мотивации;
• неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников;
• неэффективность в изменяющихся условиях и при возникновении нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения.

Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.

Профессиональная бюрократия

Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями.

Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов:

• высокие степень специализации и компетентность;
• учет не только процесса управления, но и условий его протекания;
• меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией);
• бОльшая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, гак как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности;
• группирование рабочих мест по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.

Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства:

• возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний;
• весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных;
• ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.

Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии:

• эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды;
• подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные затраты на обучение работников управления;
• усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.

Адхократия

Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг.

Термин происходит от лат. ad hoc — специальный и греч. kratos — власть.

А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта.

Адхократия — это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.

Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девизадхократии — максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации.

Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.

Ядром системы ценностей бюрократизма являются:

• карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего;
• самоидентификация служащего с организацией;
• служение организации как средство достижения собственной выгоды.

Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется довольно локальной социальной группой профессионалов-управленцев.

Одной из существенных черт бюрократии является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий служащими либо общественностью.

Идеал чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля.

Таким образом, основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.

Одной из важнейших характеристик бюрократизма как общественного отношения является его паразитическая сущность. Это дискуссионное положение можно обосновать так. Бюрократическое управление представляет собой труд, не производящий товара. Если такой труд не создает потребительскую стоимость в виде эффективного управленческого решения, если правление неэффективно, то оно и не целесообразно, ибо не может удовлетворить ни личных потребностей, ни общественных. Следовательно, это не труд, а его видимость. В этом и заключается характеристика бюрократизма как общественного отношения, его паразитическая сущность.

Социологические теории бюрократии

Социологические теории бюрократии рассматривают бюрократию и как организацию, и как социальный слой, по не как совокупность отдельных акторов. Следовательно, бюрократия в социологических теориях отличается монолитностью. Эта черта может приобретать как позитивные (рациональная бюрократия у М. Вебера и Т. Парсонса), так и негативные (бюрократия-паразит у Маркса) коннотации. Бюрократия рассматривается как система управления обществом и его отдельными сферами, возникающая по мере общественного развития. У такого способа управления есть как сильные (иерархия, рациональность, регламентация деятельности и т.д.), так и слабые (волокита, конформизм, особый статус) стороны.

Основополагающей работой является концепция Макса Вебера’, разделяющая типы господства и свойственные им системы управления

на патримониальную и рациональную бюрократию. Патримониальная бюрократия — эго система управления, поддерживающая патримониа- лизм — один из видов традиционного господства. В отличие от патриархального (классического) вида традиционного господства, опирающегося в управлении исключительно на силу традиций, патримониализм может в отдельных случаях игнорировать традиции, опираясь на военную силу и бюрократию, подчиненную лично правителю.

Все население в патримониальных государствах включает государя, лично зависимых слуг государя, из которых формируется государственный аппарат, и подданных, которые несут разного рода повинности в пользу аппарата и государя. В отличие от граждан, подданные политическими и гражданскими правами не обладают.

Контроль осуществления повинностей подданными реализуется с помощью «литургий» (Leiturgie), представляющих собой «удовлетворение потребностей путем негативных привилегий». Следовательно, отдельные группы населения должны нести определенные повинности в пользу государя. В развитой версии патримониализма — государстве с патримониальным капитализмом — литургический принцип удовлетворения потребностей реализуется путем позитивной дискриминации, т.е. отдельные привилегированные группы получают доступ к государственным ресурсам (концессии, государственные заказы и т.д.) и определяют каким образом, и какие общественные нужды будут удовлетворены с помощью этих ресурсов.

Управление в патримониальных системах осуществляется произвольно, а аппарат управления подчиняется лично государю. Лояльность является ключевым профессиональным требованием к бюрократам и к армии. Остальные особенности патримониальной бюрократии вытекают из этой характеристики: отсутствие специализации и четкого разделения сфер полномочий, что приводит к конкуренции за внимание государя. Патримониальные бюрократы, чья карьера ничем, кроме воли государя, нс гарантирована, воспринимают свой пост как источник личной власти, который в отсутствии прямых указаний «сверху» на правильный способ выполнения поручений можно использовать для личного обогащения. Как следствие — экономический рост патримониальных государств ограничен системной коррупцией: хотя «спекулятивный капитализм» успешно существует, переход к современному капитализму (по Веберу) невозможен в силу отсутствия предсказуемой среды. Кроме коррупции, патримониализм страдает от врожденного дефекта — неустойчивости системы управления. Государь зависит от лояльности чиновников, присваивающих свои должности, также как от личной преданности армии (как показывает история Римской империи).

Рациональная бюрократия — это система управления, поддерживающая легальное господство, опирающееся на безличный порядок и законно установленные процедуры. Этот тип бюрократии отличается иерархической организацией, четко регламентированными обязанностями и правами, профессионализмом. Профессионализм бюрократии подразумевает, что бюрократ должен обладать определенными регламентом компетенциями, чтобы занимать свою должность; при соблюдении квалификационных требований он имеет право на карьерный рост; за выполнение своих должностных обязанностей он получает установленную процедурой заработную плату. Кроме того, в системе рациональной бюрократии чиновники не «владеют» своими должностями и связанными с ними ресурсами. Контроль формализован: чиновники представляют письменные отчеты руководству о выполнении своих должностных обязанностей.

Ключевые отличия рациональной бюрократии от патримониальной сформулированы в табл. 16.1.

Таблица 16.1

Сравнение патримониальной и рациональной бюрократий М. Вебера

Критерий	Патримониальная бюрократия	Рациональная бюрократия
Распределение обязанностей	Произвольно, поручения государя, конкуренция за полномочия	Специализация
Основное требование к кандидатам на должность	Лояльность	Профессионализм
Методы отбора	Неформальные связи	Меритократия
Реализация должностных обязанностей	«Присвоение» поста; ограничение — личная зависимость от руководителя	Регламентация обязанностей и прав, служебный контракт
Гарантии и карьерный рост	Нет, ограничен желаниями государя	Есть, стабильная карьера и карьерный рост в иерархической структуре
Механизм контроля	Личный контроль	Письменная отчетность
Вознаграждения	Отсутствуют фиксированные вознаграждения, «кормления» с должности	Постоянная заработная плата

Второй социолог, чью теорию бюрократии традиционно относят к классическим, — это Карл Маркс. Хотя бюрократия никогда не была предметом его исследований, свое мнение по поводу влияния бюрократии на рабочий класс Маркс имел. В его представлении бюрократия — это организация, осуществляющая власть и господство; продукт развития общества, возникающий вместе с государством для обеспечения эффективной эксплуатации трудящихся. Бюрократическая организация отличается иерархичностью, регламентацией отношений между гражданами и институтом, многоступенчатой передачей информации внутри иерархии. Как социальный слой бюрократию отличает конформизм и авторитарность сознания и поведения. Это выражается и в отличительной характеристике бюрократии — чувстве принадлежности к правящему классу, т.е. особом статусе. Бюрократия не является нейтральным актором, как полагал Вебер или Гегель, которого Маркс критиковал1.

С точки зрения конфликтной теории бюрократии Маркса, бюрократия считает себя конечной целью существования государства. Формальные цели являются содержанием бюрократической работы, государственные задачи превращаются в канцелярские. Например, при необходимости организовать тушение пожара, бюрократия предпочтет подождать, пока город сгорит дотла, а потом написать отчет об ущербе.

Подмена содержания формой и обслуживание интересов эксплуататоров, а также тот факт, что сама по себе бюрократия не создает богатство, а только контролирует, приводит Маркса к мысли, что бюрократия — это «паразит», помогающий буржуазии эксплуатировать рабочий класс и получающий с этого доход.

Еще одна классическая теория бюрократии принадлежит видному социологу — Толкотту Парсонсу. Парсонс, как и Вебер, считает бюрократию самой эффективной организацией для решения крупномасштабных административных задач, таких как ведение войны или сбор налогов с населения. Бюрократическая организация является одним из эволюционных механизмов (evolutionary universals) общества. Обязательным элементом становления бюрократической организации является институализация власти: чиновник действует от имени государства, обладает правом принимать и обнародовать обязательные для исполнения всеми решения. Власть чиновника держится, с одной стороны, на возможности легального применения силы (и иных санкций), а с другой — на консенсусе внутри социальной системы, между субъектами, использующими власть, и объектами, в отношении которых эта власть используется. При отсутствии согласия управляющих и управляемых, бюрократия теряет свою власть: население не платит налоги, саботирует военные действия и т.д. Поэтому бюрократия — это политический феномен, ориентированный на достижение коллективных целей (поскольку на этом зиждется ее власть).

Институализированная бюрократическая организация отличается внутренней иерархией, построенной по двум осям: уровень власти и сфера компетенции. Иерархия важна, поскольку, во-первых, способствует специализации — каждый орган власти ответствен за свою «сферу компетенции» и является в ней главным, а во-вторых, позволяет разрешать конфликты — прав тот, кто находится выше в иерархии. Должность в бюрократической организации — это профессиональная роль чиновника, закрепленная договором найма. Эта должность отличается от остальных социальных ролей чиновника, который обязан отделять свою профессиональную роль от персонального статуса. Такое разделение возможно только при рационально- легальном типе господства по Веберу.

У любой бюрократической организации существуют две основные проблемы: проблема кадров (recruiting manpower) и проблема политической поддержки. Первая проблема связана с тем, что найм чиновников должен осуществляться таким образом, чтобы предотвратить конфликт социальных ролей нанимаемого. Например, духовное лицо, заняв должность государственной службы, будет продвигать интересы церкви, а аристократ — аристократии. Кроме того, кадровый вопрос усугубляется проблемой вознаграждения: из каких источников следует вознаграждать бюрократов, чтобы они добросовестно исполняли профессиональную роль? Проблема политической поддержки связана с обеспечением нейтральности бюрократической организации и предотвращением злоупотребления полномочиями.

Подход Парсонса к бюрократии был впоследствии развит самым известным его учеником — Робертом Мертоном’. Мертон первым отметил однобокость подхода Вебера, сконцентрировавшегося только на положительной стороне бюрократической организации. Мертон указал на то, что бюрократия имеет и обратную, дисфункциональную сторону. Так, регламентация деятельности приводит к подмене цели средствами и, как следствие, к абсолютизации правил. Поэтому бюрократия как социальный слой отличается медлительностью, консерватизмом и техницизмом («канцелярщиной»). Кроме того, регламентация деятельности ведет к тому, что бюрократия как организация стремится производить примерно одни и те же результаты. Она самодостаточна и с трудом поддается реформированию «сверху». Дисциплина оборачивается зависимостью от статуса и освящением правил, дающим бюрократу чувство морального превосходства. Бюрократия, таким образом, обладает собственной корпоративной культурой и стремится поддерживать границы группы. Поэтому в случае, если избранный политик недостаточно считается с особым статусом бюрократии, информация будет предоставляться ему не в полном объеме или искажаться, и в итоге принятые им решения будут ошибочными. Или, если избранный руководитель будет стремиться доминировать, задевая в бюрократии ощущение собственной важности, то этот руководитель погрязнет в бумагах, подписывать, а тем более читать которые у него просто не будет времени.

Безличность, нейтральность осуществления должностных обязанностей бюрократами входит в конфликт с ожиданиями граждан. Это отчасти объясняется разным ощущением статуса бюрократии у граждан, воспринимающих чиновников как «слуг народа», и у самой бюрократии, считающей себя представителями власти.

Выделенные Мертоном обратные стороны бюрократии положили начало изучению дисфункций бюрократии (см. подпараграф 16.1.4). Продолжил их изучение один из учеников Мертона, Питер Блау . В отличие от Мергона, Блау считает, что бюрократия может преодолеть существующие дисфункции или, как их называет Блау, «социальные издержки» (social costs), за счет установления собственных локальных практик, адаптирующих жесткие формальные правила (внутренние регламенты) к внешним требованиям гибкости. Блау изучал социальные практики «эмоционального труда» (emotional labor). Для одного из объектов изучения — службы занятости США — такой практикой, минимизирующей конфликты с клиентами и коллегами, оказались шутки над клиентами. Внутренние практики бюрократии также включали в себя ряд неформальных требований к коллегам, направленных на поддержание имиджа профессиональной группы. Например, не работать слишком много или слишком мало — чтобы не выставлять в дурном свете остальных; не совершать действий, угрожающих профессиональному статусу группы (понижающих его). В частности, не работать сверхурочно без дополнительных компенсаций или не докладывать руководству о предложениях взятки (чтобы группа не выглядела подверженной внешним влияниям).

Еще одна влиятельная социологическая теория бюрократии была создана Мишелем КрозъеК В своей докторской диссертации он рассматривал «бюрократический феномен» Франции. Парадокс бюрократии состоит в следующем: с одной стороны, бюрократическая организация — эго результат развития и рационализации общественной системы; с другой — функционирование бюрократии основано на порочном круге дисфункционального поведения ее членов . Действие порочного круга бюрократии напрямую связано с типами бюрократической власти: официальным иерархическим и параллельным. Официальная иерархическая власть бюрократии основана на рационализации процесса управления путем регламентации действия с целью снижения уровня неопределенности. Параллельная власть связана с возможностью бюрократии контролировать игроков и источник неопределенности в нерегламептированных ситуациях. Следовательно, во всех новых ситуациях, для которых еще нет инструкций, бюрократ может поступать так, как считает нужным.

Официальная и параллельные власти противоречат другу. Официальная власть стремится контролировать источники неопределенности, выпуская все новые регламенты. Однако это стремление обречено па провал из-за взаимодействия четырех характеристик бюрократии: безличности, централизации, стратификации и отношений параллельной власти. Вместе они создают «порочный круг» бюрократии.

Безличность — это выработка правил поведения, в идеале на все случаи жизни. Индивиды лишаются всякой инициативы, а, значит, не могут вести себя «неправильно». Руководителю остается только следить за выполнением всех правил, а подчиненным — выполнять их. Следовательно, обе стороны лишаются власти и возможности влиять друг на друга.

Централизация — это увеличение организационной дистанции между теми, кто принимает решения, и теми, кто их впоследствии будет реализовывать. Чем больше дистанция, тем меньше влияние исполнителей на ЛИР.

Стратификация — это создание барьеров коммуникации. Бюрократическая организация всегда фрагментирована, ее части практически не общаются друг с другом, зато внутри страты бюрократы связаны между собой «корпоративным духом».

Параллельная власть возникает как парадокс взаимодействия трех предыдущих характеристик бюрократии. Чем больше безличных правил контролируют действия внутри фрагментированных групп, реализующих решения, тем больше власть тех, кто этими правилами не связан. Значит, чем меньше зон неопределенности, тем концентрированнее власть бюрократов в каждой.

Помимо порочного круга, бюрократический феномен отличается от других видов организаций еще несколькими признаками: феноменом некоммуникации, тенденцией к монополии и секретности. Феномен некоммуникации связан с отсутствием взаимодействия между элементами бюрократической организации, а также между бюрократией и обществом. У феномена некоммуникации есть несколько последствий. Во-первых, директивный метод управления бюрократическими организациями, когда безличные правила «спускаются» сверху, не работает. Правила «застревают» в срединных звеньях бюрократических структур или игнорируются нижними звеньями. Во-вторых, в отсутствие прямой коммуникации между всеми элементами бюрократической организации возрастает роль посредников — промежуточных звеньев между исполнителями и принимающими решения.

Поскольку посредники извлекают прибыль из своих структурных позиций, их количество постоянно увеличивается. В результате бюрократическая иерархия утрачивает первоначальный вид пирамиды, за счет раздувания среднего управленческого звена в лице многочисленных заместителей, помощников и советников руководителей. Как следствие, ответственность за принятие решений оказывается настолько распыленной, что выяснить, кто именно и как принял решение совершенно невозможно. Крозьс называет это «эффектом пуховика», который невозможно преодолеть ни снизу, ни сверху: принимаемые сверху решения и инициативы реформ, исходящие от исполнителей или населения, просто увязают в промежуточных звеньях бюрократической иерархии. Таким образом, реальная власть бюрократии основана на передаче, а точнее затруднении передачи, информации.

Эта власть в полной мере реализуется в рамках тенденций: к секретности — каждая бюрократическая единица стремится максимально ограничить доступ других к имеющейся у нее информации — и к монополии — это стремление частей фрагментированной организации удержать собственную власть над определенным участком принятия и реализации решений. Эта тенденция в изучаемой Крозье Франции усиливается благодаря закрытой системе образования государственных служащих (система Grande ecoles — «больших школ» ).

Парадокс бюрократического феномена заключается в том, что недостатки бюрократии как системы управления являются достоинствами для членов бюрократической организации: что плохо для граждан — хорошо для чиновников.

• Вебер М. Хозяйство и общество // Экономическая социология. 2005. Т. 6. № 1. (См.гл. 2. Основные социологические категории хозяйствования.)
• 2 Цит. no: Swedberg R., Agevall О. The Max Weber dictionary: key words and central concepts.Stanford : Stanford University Press, 2005. P. 151, 350, 1022—1025.
• Murvar V. Theory of Liberty, Legitimacy and Power. Boston : Routledge, 2013. P. 57.
• См.: Маркс К. К критике гегелевской философии права . URL:http://www.civisbook.ru/files/File/Marks_K%20kriike.pdf (дата обращения: 01.09.2016).
• Parsons Т. Evolutionary universals in society // American sociological review. 1964. Vol. 29.Is. 3. P. 339-357.
• Meiton R. К. Bureaucratic structure and personality // Social forces. 1940. Vol. 18. № 4.P. 560-568.
• Styhre A. The innovative bureaucracy: bureaucracy in an age of fluidity. N. Y.: Routledge,2007. P. 50—51 ; Blau P. M. The dynamics of bureaucracy: A study of interpersonal relations intwo government agencies. Chicago : University of Chicago Press, 1963.
• См.: Crozier М. The bureaucratic phenomenon. London : Transaction Publishers, 2009.
• Fester J. W. The Bureaucratic Phenomenon by M. Crozier // Administrative ScienceQuarterly. 1965. Vol. 10. № 2. P. 261-266.
• Спиридонова В. И. Бюрократия и реформа: анализ концепции Крозье. М.: Изд-во Ии-тафилософии РАН, 1997.