ОСНОВНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ КОНЦЕПЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В.Н. Иванов,
Ю.В. Кобзоеа
Муниципальная реформа, которая идет в настоящее время в России, направлена на реализацию концепции местного самоуправления, закрепленной в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ. Она содержит новые по сравнению с реализованной в 1995— 1998 гг. концепцией подходы по таким принципиально важным вопросам, как: формы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти; вопросы местного значения, которыми наделены органы власти муниципальных образований; территориальные и организационные основы местного самоуправления. Анализ названных аспектов представляет научный интерес.
Выбор формы взаимодействия государственной и муниципальной власти напрямую зависит от трактовки природы местного самоуправления в конституции и законодательстве страны. Специфика российского подхода к решению этого вопроса проявляется при его сопоставлении с наиболее известными научными концепциями местного самоуправления: общественной и государственной.
Общественная концепция исходит из того, что местное самоуправление носит негосударственный характер и ограничивается лишь хозяйственными интересами местных сообществ, лежащими вне общенациональных интересов. При этом местное сообщество наделено рядом специальных прав, в связи с чем государственное вмешательство в его дела недопустимо.
Государственная теория местного самоуправления базируется на положении, что учреждения самоуправления должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть1. Организация самоуправления на местах строится на основе закона. Выбор предметов деятельности не зависит от органов самоуправления и определяется государством.
Концепция местного самоуправления, реализованная в Российской Федерации, сочетает черты как общественной, так и государственной теории. Она предусматривает самостоятельность местных сообществ в осуществлении своих законных прав (закрепленных на уровне Конституции России, федеральных и региональных законов). Однако, с другой стороны, муниципальная власть обеспечивает управление населением на местах, исходя из общегосударственной политики.
При этом в Конституции России акцент сделан на общественной природе местного самоуправления. Оно не входит в систему государственной власти и осуществляется местными сообществами самостоятельно и под свою ответственность (ст. 12). Вмешательство в деятельность органов местного самоуправления со стороны государственной власти возможно только в случаях, предусмотренных законодательством страны.
Негативные последствия применения такого подхода на практике выявила комиссия Госсовета Российской Федерации по подготовке предложений по совершенствованию системы органов государственной власти и местного самоуправления, возглавляемая Ю.М. Лужковым (2001 г.). Она пришла к выводу, что закрепление в законодательстве негосударственной природы местного самоуправления привело к искусственному разделению двух каналов власти народа — государственной власти и власти местного самоуправления2. Это, на наш взгляд, главная деформация в российской модели местного самоуправления, существовавшей на начало муниципальной реформы.
Формы взаимодействия системы местного самоуправления и государственной власти включают два аспекта: перечень отдельных государственных полномочий, передаваемых муниципальным образованиям, и механизм их реализации.
Конституция России (ч. 2 ст. 132) предусматривает наделение органов местного само-
управления отдельными государственными полномочиями. Однако до прихода к власти В.В. Путина (2000 г.) реализация этого права на практике столкнулась с проблемой отсутствия в федеральном законодательстве перечня такого рода государственных полномочий. Кроме того, не было их эффективного финансирования.
Сам механизм осуществления государственных полномочий на территории муниципальных образований зависит от модели местного самоуправления. В научной литературе выделяются три модели организации местного самоуправления: англосаксонская, континентальная и иберийская3.
При англосаксонской модели (Великобритания, США, Канада) местное самоуправление автономно. Население избирает представительные органы и отдельных должностных лиц для решения главным образом локальных дел.
Континентальная (французская) модель применяется в Европе, ряде стран Африки и Латинской Америке. Она основана на сочетании выборных местных коллегиальных органов местного самоуправления (советов и мэров, общин и городов) с назначаемыми «сверху» представителями государственной власти.
Иберийская модель существует в Испании, Португалии, испаноязычных странах Латинской Америки. Здесь во всех административно-территориальных единицах существуют избранные населением советы, выполняющие нормотворческую функцию, и выбираемые представительным органом либо населением единоличные органы исполнительной власти — алькады и регидоры. Назначаемых из центра должностных лиц нет, но избираемый алькад утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице. Таким образом, он выступает в двух ипостасях: с одной стороны, это исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, а с другой — представитель государства, контролирующий законность действий местного самоуправления4.
По объективному, на наш взгляд, мнению В.Е. Чиркина, современной России более других подходит иберийская модель. Она позволяет учес ть традиции страны (выборность местных органов власти), прежний опыт системы Советов и одновременно обеспечить нужную степень централизации5. Однако как отмечалось ранее, реализованная в современ-
ной России система местного самоуправления больше соответствует англосаксонской модели, предусматривающей значительную автономию муниципалитетов от государственной власти.
До 2003 года высокую степень обособленности муниципальной власти субъекты Российской Федерации пытались нивелировать путем реализации собственных вариантов осуществления государственной власти на местном уровне. Например, введение местного государственного управления на уровне городов и районов (Башкортостан и Татарстан), создание управленческих округов (Свердловская область). При этом большинство глав субъектов Федерации склонялись к введению местного государственного управления на уровне городов и районов. Ряд из них — М. Прусак (Новгородская), Е. Савченко (Белгородская) и О. Богомолов (Курганская) -обращались с таким предложением к Президенту России В.В. Путину в начале его реформ6.
В новой концепции местного самоуправления содержится иной подход. Теперь во всех субъектах Федерации государственные полномочия на местном уровне будут осуществляться путем их делегирования муниципальным районам и городским округам. Вопрос заключается в определении перечня делегируемых полномочий. В 2003-2005 гг. в ряде федеральных законов было проведено разграничение полномочий между основными уровнями публичной власти по важнейшим вопросам, прежде всего социально-экономического характера7. В ходе этого процесса были определены полномочия, которые органы государственной власти могут передавать муниципалитетам. Таким образом, проблема определения перечня такого рода полномочий переместилась в плоскость практического разрешения.
Однако считать, что созданная правовая база достаточна, на наш взгляд, преждевременно. В частности, еще предстоит определить исчерпывающий перечень отдельных государственных полномочий по предметам ведения Федерации, а также по исключительным предметам ведения субъектов Федерации, которые могут передаваться органам местного самоуправления.
Важным нововведением по вопросам осуществления муниципалитетами отдельных государственных полномочий, стало наделение федеральной власти и органов государст-
венной власти субъектов Российской Федерации правом издавать нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения органами местного самоуправления, и осуществлять контроль за их исполнением (ст. 20). Это можно расценивать как создание одного из реальных рычагов обеспечения взаимодействия государственной и муниципальной властей.
С учетом природы местного самоуправления в новом Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) решена и проблема определения объема полномочий органов местного самоуправления. В их компетенцию входят вопросы местного значения и делегированные отдельные полномочия государственной власти.
Вопросы местного значения Федеральное законодательство определяет как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (ст. 2)8.
До муниципальной реформы (2003 г.) в Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) перечень вопросов местного значения включал 30 предметов ведения местного самоуправления и являлся открытым. Он был общим для всех видов муниципальных образований без учета их численности и масштабов решаемых задач. Такой подход имел как положительный, так и отрицательный моменты. В частности, на практике это вызвало проблему разграничения вопросов местного значения между районными и сельскими муниципальными образованиями в двухуровневой системе местного самоуправления. Как результат этого значительная часть субъектов Федерации отказалась от такого варианта организации местной власти. Однако, с другой стороны, открытый характер перечня вопросов местного значения позволяет расширять его, исходя из реальных проблем, возникающих перед местными сообществами.
В новом Федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) содержится другой подход, а именно: за каждым типом муниципального образования закреплен свой перечень вопросов местного значения, который имеет закрытый характер, с правом взаимного делегирования ряда из них. В частности, за муниципальным районом закреплено
20, за городским округом — 27, за поселением — 22 вопроса местного значения (ст. 14-16). При этом каждый тип муниципального образования наделен собственным перечнем вопросов местного значения. В целом их можно подразделить на совпадающие9 и специфические10.
Вопросы местного ведения, касающиеся экономической основы муниципального образования, социально-бытовых проблем жителей и содержания инфраструктуры, у поселений, муниципальных районов и городских округов совпадают. Специфические вопросы местного значения касаются масштаба проблем, решаемых муниципальными образованиями разного типа. Поэтому если для поселений и городских округов это вопросы, связанные с обеспечением непосредственных потребностей жителей конкретного муниципального образования, то для муниципальных районов это решение межпоселенческих проблем.
Таким образом, можно утверждать, что в настоящее время решен вопрос о разграничении муниципальной власти по вертикали между муниципальными образованиями различного уровня.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Территориальные границы местного самоуправления определяются через категорию «муниципальное образование». Под муниципальным образованием в действующей до 2003 года системе местного самоуправления понимались городское, сельское поселение, несколько поселений или иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 1)п. Из этого положения вытекало, что базовым принципом территориальной организации местного самоуправления является поселенческий, т.е. муниципальные образования, которые создаются в границах сельских и городских поселений.
Реализация этого принципа в ходе становления местного самоуправления в России в 1990-е гг. обнаружила ряд слабых мест. В частности, осталось неопределенным место района, который является ключевой административно-территориальной единицей, в системе местного самоуправления, а именно здесь осуществляются как вопросы местного значения, так и отдельные государственные полномочия. На практике для преодоления
этого недостатка субъекты Российской Федерации применяли различные варианты территориальной организации местного самоуправления.
На начало 2003 г. по специфике территориальной организации муниципальной власти, российские регионы можно подразделить на 4 группы:
1) регионы, создавшие систему органов местного самоуправления только на уровне районов и городов;
2) регионы, имеющие двухуровневую систему местного самоуправления (сельские, городские муниципальные образования и районные муниципалитеты);
3) регионы, избравшие поселенческую модель, т.е. создание муниципальных образований в городских и сельских поселениях, исключив районный уровень;
4) регионы, которые создали органы местного самоуправления на уровне поселков и сельсоветов. На уровне городов и районов функционируют органы местной государственной власти12.
Каждый из названных вариантов территориальной организации местного самоуправления имел свои особенности. Основные их отличия можно свести к следующим моментам: 1) разное количество муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, 2) высокая степень дифференциации муниципалитетов по экономическому и демографическому потенциалу, 3) отсутствие территориальных органов федеральной власти в поселениях и их функционирование в районных и городских муниципальных образованиях13.
Эти факторы и повлияли на выбор субъектами Российской Федерации конкретного варианта территориальной модели местного самоуправления. Большинство регионов отдало предпочтение районно-городской модели, предполагающей создание муниципальных образований только на уровне городов субъектного значения и сельских районов.
Второй по приоритетности стала двухуровневая система местного самоуправления, которая предполагает создание районного муниципального образования и муниципальных образований в сельских поселениях, находящихся в его границах. Последнее место по степени распространенности заняла поселенческая модель, то есть создание муниципальных образований в границах поселений (городов, поселков, сельсоветов).
В новой концепции местного самоуправ-
ления предусмотрена унифицированная система муниципальных образований в субъектах Федерации. В частности, введены следующие типы муниципальных образований: городской округ, муниципальный район, поселения (городские и сельские). Всем регионам предписано перейти к двухуровневой территориальной модели местного самоуправления, предполагающей создание муниципальных районов (городских округов) и муниципальных образований в сельских и городских поселениях (ст. 10)14. Исходя из этой модели, проведено и разграничение вопросов местного значения между разными типами муниципальных образований.
Вместе с тем в новой концепции местного самоуправления по-прежнему остается не до конца решенным вопрос взаимодействия районных муниципальных образований с муниципальной властью поселений, находящихся в границах их территорий. В частности, разрешается лишь взаимное делегирование отдельных вопросов местного значения муниципальными образованиями различного уровня (п. 4. ст. 15)15. Однако при этом не допускается подчиненность исполнительных органов муниципальных образований по вертикали (администраций сельских поселений районному муниципальному образованию). Такую форму взаимодействия нельзя назвать достаточной. Она, на наш взгляд, не позволяет выстроить вертикальную систему управления для решения вопросов общемуниципального характера.
Важной составляющей концепции местного самоуправления является определение форм, в которых оно осуществляется. По Конституции Российской Федерации свое право на местное самоуправление граждане России реализуют как через формы прямого волеизъявления (референдумы, выборы, сходы и т.д.), так и через выборные и другие органы (ч. 2. ст. 130).
До муниципальной реформы федеральное законодательство только в общих чертах регламентировало систему органов местного самоуправления. В частности, законодательно были закреплены: выборность представительных органов, наличие института главы муниципального образования, избираемого либо населением, либо депутатами. Конкретная модель организации власти определялась местным сообществом самостоятельно в уставе муниципального образования. Специалисты выделяют от 5 до 10 вариантов организации власти, которые было возможно реализовать в
муниципальных образованиях на начало 2003
года .
Одним из ключевых вопросов, который решали местные сообщества в процессе выбора варианта организации местного самоуправления, является определение соотношения полномочий главы муниципального образования, представительного и исполнительного органов власти. Статистические данные свидетельствуют, что доминирующее положение в Российской Федерации получила система органов местного самоуправления, предполагающая совмещение одним должностным лицом всех ключевых постов в муниципальном образовании: главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа. В стране, таким образом, была сформирована местная власть в 9 014 из 12 544 муниципальных образований, что составляет 71,86 %17.
На практике этот вариант власти привел к тому, что, во-первых, реальная власть в муниципальных образованиях сосредоточилась в руках одного должностного лица; во-вторых, местные администрации заняли приоритетные позиции по отношению к представительным органам власти. В целом такую модель муниципальной власти можно охарактеризовать как местное управление, но не как местное самоуправление. В ходе ее применения произошла подмена местного самоуправления властью глав муниципальных образований и дискредитация тем самым самой идеи местного самоуправления.
Такой подход шел в разрез и с Европейской хартией о местном самоуправлении, ратифицированной Россией в 1998 году. В ней из органов муниципальной власти приоритетное право осуществлять местное самоуправление закреплено за «советами и собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования» (п. 2 ст. З)18.
В значительной мере названные факты были учтены в новой концепции местного самоуправления (2003 г.), где возможности муниципальных образований для импровизации в вопросах организации местной власти крайне ограничены. Во-первых, определен исчерпывающий перечень органов муниципальной власти, который включает представительный орган, главу муниципального образования, местную администрацию и контрольный орган. Во-вторых, конкретно оговорены критерии организации власти для раз-
ных типов муниципальных образований. Их анализ позволяет выделить пять базовых моделей муниципальной власти.
Две модели — исходя из способа избрания главы муниципального образования. В соответствии с первой моделью глава муниципального образования избирается непосредственно населением. В этом случае он либо возглавляет местную администрацию, либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем (п. 2 ст. 36).
При второй модели глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления. В данной ситуации он может быть только председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается на конкурсной основе по контракту с представительным органом (п. 3 ст. 36). Такие варианты муниципальной власти являются обязательными для всех муниципальных образований численностью свыше 1000 человек. Для них установлено общее правило, не позволяющее главе муниципального образования одновременно быть председателем представительного органа и главой администрации. Именно этот вариант организации власти использовался главами местных администраций для установления полного контроля за деятельностью представительных органов в муниципальных образованиях.
Принципиально важным уточнением является норма, по которой в случае, если глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления, он может быть только председателем представительного органа муниципального образования, а глава местной администрации назначается на конкурсной основе по контракту с представительным органом (п. 3 ст. 36). Тем самым ликвидируется практика замещения главой муниципального образования поста руководителя местной администрации, минуя прямые конкурентные выборы, то есть без получения соответствующих полномочий от населения.
Другие модели можно охарактеризовать исходя из численности и типа муниципального образования. Так, третья модель предусмотрена для муниципальных образований с числом жителей менее 1000 человек. Здесь глава муниципального образования наделен, независимо от способа его избрания, правом быть одновременно и главой администрации,
и председателем представительного органа (п. 3 ст. 36).
Четвертая модель допускает возможность для муниципального района формировать представительный орган не в результате прямых выборов, а путем представительства органов местного самоуправления сельских поселений, находящихся на его территории. В данной ситуации в состав представительного органа муниципального района входят главы местных администраций и депутаты от представительных органов поселений. Последние избираются представительным органом каждого поселения по равной квоте. Возглавляет представительный орган района глава районного муниципального образования.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Пятая модель может применяться в исключительных случаях для территорий с низкой плотностью населения, где могут создаваться поселения с числом жителей менее 100 человек. Здесь представительный орган не создается, а его полномочия осуществляют сходы граждан. Глава муниципального образования избирается непосредственно населением.
Таким образом, в новой концепции муниципальной реформы заложен переход крупных и средних муниципальных образований к модели организации местного самоуправления, предусматривающей организационное обособление органов исполнительной и представительной власти, их взаимодействие на основе элементов системы сдержек и противовесов. Тем самым в определенной мере будет разрушена существующая монополия на власть глав муниципальных образований.
Сохранение практики совмещения главой муниципального образования постов председателя представительного органа и руководителя местной администрации для поселения с численностью менее 1000 человек закономерно и оправданно по ряду оснований. Здесь за деятельностью главы муниципального образования возможен реальный и постоянный контроль со стороны населения. Объем вопросов местного значения, решаемых в таких муниципалитетах, весьма ограничен, как и ресурсы для их осуществления.
Изменения коснулись и финансово-экономических основ местного самоуправления. На начало муниципальной реформы, по мнению специалистов, экономическая база, которой располагали муниципалитеты, была крайне неустойчива. Прежде всего, это относится к бюджетам муниципальных образований, которые в своем большинстве являлись
дотационными. В них расходы муниципалитетов значительно превышали собственные доходы, и эта отрицательная разница покрывалась за счет средств государственного бюджета19.
Новой концепцией местного самоуправления, учитывая этот факт, предусмотрено определить конкретные источники доходов для муниципальных образований различного уровня, а также исключить нефинансируемые федеральные мандаты (полномочия, передаваемые муниципалитетам для выполнения отдельных государственных обязательств перед населением).
В целом новая концепция местного самоуправления при условии ее успешной реализации позволяет решить ряд важных задач на пути создания в России эффективной системы местного самоуправления, а именно: преодолеть обособленность местного самоуправления и государственной власти; определить объем компетенции органов местного самоуправления в муниципальных образованиях различного типа; усилить роль представительных органов власти в системе органов местного самоуправления; обеспечить оптимальное соотношение административно-территориального деления в субъектах Российской Федерации с системой территориальной организацией местного самоуправления.
Кроме того, регламентация на федеральном уровне основных параметров организации местного самоуправления лишила органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также региональные политические элиты возможности произвольно определять формы и уровни организации местной власти, часто исходя из своих узкокорпоративных интересов. Одновременно местные сообщества получили дополнительные правовые гарантии на осуществление местного самоуправления.
1 Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. — М., 2001. — С. 154-155.
2 Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. — М., 2002. — С. 52.
А Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Рос. юрид. журнал. — 1995. — № 3. — С. 66.
5 Там же. — С. 67.
6 См.: И власть, и экономика, и президент на 7 лет: Три
губернатора предлагают Путину реформировать все // Независ. газета. — 2000. — 25 февр.
7 См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 27 (ч. II). -Ст. 2709; Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (с изменениями от 29 ноября, 21 декабря 2004 г.) // Собр. законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 35. — Ст. 3607. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» // Собр. законодательства Российской Федерации от 3 января 2005 г. -№ 1 (ч. I). — Ст. 25; Федеральный закон от 31 декабря
2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // Собр. законодательства Российской Федерации от 2 января
2006 г. -№ 1. — Ст. 10.
8 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
9 К числу совпадающих вопросов местного значения можно отнести: бюджет муниципального образования; местные налоги, сборы; управление муниципальным имуществом; организацию электро-, тепло-, водоснабжения населения; строительство автомобильных дорог; обеспечение услугами связи, общественного питания, бытового обслуживания; библиотечное обслуживание; опеку и попечительство; формирование муниципальных архивов; ритуальные услуги и содержание мест захоро-
нений; сбор и утилизацию бытовых и промышленных отходов; планирование застройки, территориальное зонирование земель муниципального образования.
10 В число специфических вопросов местного значения входят: для муниципальных районов и городских округов -организация охраны общественного порядка на территории муниципального образования; охрана окружающей среды; экологический контроль объектов промышленного и социального назначения; предоставление бесплатного образования — дошкольного, начального, основного среднего, среднего полного; обеспечение оказания скорой медицинской помощи населению: для городских округов и поселений — обеспечение первичных мер пожарной безопасности; организация досуга и обеспечение жителей услугами организаций культуры; охрана памятников истории, культуры местного значения; развитие массовой культуры и спорта; обеспечение условий для массового отдыха жителей; благоустройство и озеленение территории; организация освещения улиц, установка указателей с названием улиц и номеров домов.
13 Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России. Сравнительный анализ курского и белгородского случаев // Полис. -2002. -№ 2. -С. 21.
14 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства Российской Федерации. — 2003. — № 40. — Ст. 3822.
15 Там же.
18 Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года//СЗ РФ. — 1998. -№ 36. — Ст. 4466.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
19 Бородулина И.А. Города-доноры: опора федерального центра или источник региональных конфликтов // Полис. — 2002. -№ 6. — С. 38.
ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
ВОПРОСЫ УПРАВЛЕНИЯ
УДК 32.UUT © Ц.Б. Будаева, А.А. Дугарова
Теоретические концепции местного самоуправления
Статья посвящена анализу теоретических концепций местного самоуправления, разработанных зарубежными и отечественными учеными. Ключевые слова: местное самоуправление, теория свободной общины, государственная теория местного самоуправления, дуалистическая теория.
Ts.B. Budaeva, A.A. Dugarova
The theoretical concepts of Local Government institute
The article analyzes theoretical conceptions of local governance developed by foreign and homeland scientists.
Keywords: local governance, theory offree community, state theory of local governance, dualistic theory.
Вопросами становления и развития местного самоуправления интересовались и интересуются как зарубежные, так и отечественные ученые. Это обусловлено тем, что проблемы согласования интересов государства с интересами местных сообществ, определение оптимальной границы -меры между централизацией и децентрализацией власти — относятся к числу фундаментальных проблем любого государства. Поэтому активно обсуждаются разные концепции, объясняющие сущность местного самоуправления. Их познание имеет огромное значение в деле формирования и развития государственной политики, направленной на регулирование местного самоуправления.
Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX в. в Бельгии и во Франции. Это теория свободной общины, представителями которой были Т. Джефферсон, О. Лабанд, А. Токвиль, Дж.С. Милль, Э. Мейр и многие другие. По их мнению, естественные права выше законов, издаваемых государственной властью, поэтому противоречия между ними должны решаться в пользу естественных прав; общинные институты играют примерно ту же роль, что начальные школы для науки, они открывают путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, и без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако не появится истинный дух свободы.
Ц.Б. Будаева, А.А. Дугарова. Теоретические концепции местного самоуправления
В нашей стране истоки этих теорий начали зарождаться примерно в середине XIX в., когда стали широко обсуждаться вопросы социального устройства общества, и нашли отражение в трудах В.Н. Лешкова, В.П. Безобразова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского. Теоретические рассуждения строились вокруг выработки оптимальной модели сочетания государственной власти и местного самоуправления и, кроме того, были тесно связаны с реформами того периода.
Отечественные мыслители, занимающиеся разработкой теории местного самоуправления, с одной стороны, находились под влиянием мировых веяний, с другой — стремились учитывать особенности российской культурно-политической среды, призывали к осторожному заимствованию зарубежного опыта.
Содержательный анализ сущности теории свободной общины представлен в работе местных ученых И.И. Осинского и М.И. Добрыниной. Как отмечают авторы, к числу западных ученых, наиболее полно разработавших теорию свободной общины, относятся, прежде всего, Дж. Локк и Ж.Ж. Руссо. Они видели в качестве источника власти не государство и даже не народ, а объединения индивидов, именуемые «свободными общинами», которые самостоятельно управляли собственными и общественными делами. Люди, по мнению Дж. Локка и Ж.Ж. Руссо, вышли из естественного состояния благодаря общественному договору, отчуждающему права индивидов в пользу общины, и община не зависит от государства, она отделена от него и должна действовать по своим внутренним законам .
Теория свободной общины нашла своих сторонников и среди отечественных ученых, особенно среди славянофилов (К.С. Аксакова, И.Д. Беляева, А.С. Хомякова и др.), которые считали основой жизнеустройства русского народа крестьянскую общину, где «не подавлена личность, а только лишь лишена буйства, эгоизма и где основные вопросы общины решаются сообща».
Видный представитель теории свободной общины Н.И. Лазаревский писал, что «община действительно исторически была старше государства. Опираясь на этот исторический факт, можно было говорить об общине как естественном, в силу вещей необходимом союзе, который создан не государством и который поэтому является для государства неприкосновенным» .
Теория свободной общины получила достаточно широкое распространение во времена земской реформы в России и была дополнена хозяйственной концепцией, приписывающей общине исключительно хозяйственную функцию. К числу видных сторонников данной теории прежде всего относится славянофил, профессор В.Н. Лешков. Он полагал, что:
— идея земства происходит от русской общины, отличающейся своей стабильностью и устойчивостью;
ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
— общинный образ жизни накладывает отпечаток на общественные отношения всех сословий, групп населения и отношений, складывающихся между разными общинами;
— общинный образ жизни определяет привязанность людей к земле и консолидацию их интересов в рамках местного сообщества;
— земство, базирующееся на общинном образе жизни, имеет народное основание;
— земство для защиты интересов народа должно выступать в качестве юридического лица, иметь свои учреждения и права;
— земство, развиваясь в рамках государства, не должно терять свои права на самостоятельное существование и т.д.
Таким образом, с точки зрения участия местного сообщества в общественных делах и приближения местной власти к жителям, наиболее привлекательной является общественная теория самоуправления, которая возникла на базе теории свободной общины, имеющей большое распространение в период поиска оптимальной модели общественного устройства.
К числу сторонников хозяйственной концепции также относятся князь А.И. Васильчиков, П.А. Кропоткин, Л.И. Велихов и другие. Они считали земские учреждения не государственными, а общественными, созданными для реализации особых хозяйственных дел. В течение десятилетий наблюдалось стремление к реализации данной идеи. Более того, были приняты «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», которые продемонстрировали реальную правоприменительную практику .
Однако правоприменительная практика натолкнулась на серьезнейшие проблемы, которые были вызваны невозможностью четкого разграничения собственно местных (общинных) и государственных дел, а также из-за нереальности разграничения частноправных и публично-правовых функций управления обществом. Эта практика продемонстрировала невозможность полной изоляции местного самоуправления от государственных интересов и неизбежность присутствия государственных дел на уровне местного сообщества.
Многие другие исследователи того периода, (например, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.) предприняли попытки совершенствования этих теорий. Они, признавая общину в качестве естественно сложившейся организации, пытались упорядочить права местного сообщества и государства в решении местных дел. Так, по мнению Н.М. Коркунова, местное самоуправление имеет право самому ведать собственными делами и самостоятельно обозначить круг вопросов, делегируемых государству. Свою позицию он изложил в работе «Русское государственное право», изданной в начале ХХ в. В ней говорится, что «общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении обществу права самому ведать своими общественными интересами, в со-
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
Ц.Б. Будаева, А.А. Дугарова. Теоретические концепции местного самоуправления
хранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположности местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои интересы» .
Таким образом, по мнению сторонников общественной теории, органы власти местного самоуправления должны наделяться максимальными правами, а государство не должно вмешиваться во внутренние дела местного сообщества. Здесь наблюдается жесткое противопоставление местного сообщества государству, наделение структуры местной власти (трактуемые как элементы гражданского общества) максимальной независимостью от государственной власти.
Следующая теория, получившая название «государственная теория местного самоуправления», также была разработана западными учеными, к числу которых относятся Р. фон Моль, Л. Штейн, Р. Гнейст и другие. Они считали, что самоуправление есть одна из форм организации местного государственного управления, источником полномочий органов местного самоуправления является государственная власть, и все дела, решаемые на местах, имеют государственную природу. Тем не менее, считали они, самоуправление все же нужно и в отличие от государственного управления должно осуществляться не правительственными чиновниками, а местными жителями, знающими местные проблемы и заинтересованными в их решении. Они утверждали, что государственные чиновники, подчиняясь вышестоящим органам, не только лишены инициатив, но и не подконтрольны местному сообществу. Единство их взглядов в основополагающих моментах не исключало и некоторые различия. В частно -сти, Р. Гнейст считал, что одна лишь выборность органов местного самоуправления отнюдь не означает их самостоятельности. Самостоятельность может обеспечиваться, если местное самоуправление будет базироваться на неоплачиваемых должностях. Человек, получающий за свою работу определенную оплату, не может саму работу воспринимать как неотчужденную, поэтому человек должен выполнять почетную миссию.
Л. Штейн в отличие от Р. Гнейста, большое внимание уделил правовым аспектам местного самоуправления. Он утверждал, что органы местного самоуправления все-таки есть органы местного сообщества, на которые государство возлагает осуществление задач государственного управления. Тем самым он в местном самоуправлении видел особый субъект права, вступающий с государством в правовые отношения.
К числу отечественных ученых, придерживающихся государственной теории местного самоуправления, относятся А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Б.Н. Чичерин, Н.И. Лазаревский и многие другие. Они, также как их западные коллеги, рассматривали местное самоуправление как часть государственной власти, действующей на основе государствен-
ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
ных законов. По мнению А.Д. Градовского, выборные органы местного самоуправления должны действовать как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями осуществлять свою власть на основе законов и нести ответственность за их нарушение .
Сторонниками государственной теории местного самоуправления были в основном юристы — государствоведы, которые прекрасно знали русскую крестьянскую общину, самоорганизацию и саморегуляцию ее жизнедеятельности. Поэтому никто из сторонников государственной теории местного самоуправления не критиковал общинный характер крестьянства, крестьянские общины. Полемика в основном велась вокруг вопроса организации власти на уровне губернии и уезда, то есть на уровне земства, земского управления.
Итак, основной смысл государственной теории местного самоуправления, по мнению ее сторонников, сводится к тому, что самоуправление есть одна из форм организации государственного управления на местах. Исходя из этого, ее сторонники полагают, что органы местного самоуправления по существу являются органами государственного управления. Поэтому их компетенция целиком и полностью регулируется государством. Как видим, сторонники государственной теории местного самоуправления акцентировали свое внимание на том, что источником полномочий органов местного самоуправления является государственная власть, и все дела, рассматриваемые на местах, решаются государственными органами власти. Значит, государственная теория местного самоуправления предусматривает полную централизацию власти.
Рассмотренные теории не относятся к числу сугубо абстрактных. Они появились в условиях активного поиска моделей социального устройства как форма ответа на вызовы общественной практики, поэтому нашли реальное воплощение во многих государствах.
Каждая теория, наряду с позитивными сторонами, не лишена и недостатков, которые активно обсуждаются в научной литературе. Например, Н.И. Лазаревский, критикуя сущность общественной теории, писал, что «самое слабое место в этой теории состоит не только в том, что ее сторонникам не удается составить достаточно пространного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставляемых органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе не может быть» . Тем не менее, данная концепция нашла реальное воплощение во многих государствах, особенно в зарубежных, поэтому она относится к числу живых и востребованных общественной практикой теорий. Она же нашла отражение и в современном российском законодательстве о местном самоуправлении, в первую очередь в Конституции Российской Федерации, которая гласит, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»
Ц.Б. Будаева, А.А. Дугарова. Теоретические концепции местного самоуправления
(ст. 12). Здесь подчеркивается самостоятельность местного самоуправления, исключается административный подход к управлению территориальными сообществами и предоставляется право местному сообществу самостоятельно решать свою судьбу.
Оппоненты «государственной теории местного самоуправления» акцентируют свое внимание на нецелесообразности государственного вмешательства во внутренние дела местных сообществ. Они утверждают, что попытки решать вопросы местного значения при помощи государственной власти без учета интересов местного сообщества и без привлечения энергии местного населения обречены на провал. Напротив, жесткая централизация власти, подчинение интересов местных сообществ только лишь интересам государства, активное вмешательство в местные вопросы служат причинами разрыва связей между обществом и государством.
Опыт развития местного самоуправления России и других стран наглядно показал наличие двух противоборствующих тенденций. С одной стороны, это стремление местных сообществ к суверенизации и дистанцирование от государственного вмешательства, а также активизация попыток самостоятельного решения местных проблем, а с другой, вмешательство во внутренние дела территорий, подчинение интересов территорий интересам государства в целом. Названные тенденции, как было уже указано, нашли отражение в теоретических концепциях, среди которых ведущими являются общественная теория и государственная теория местного самоуправления.
Кроме рассмотренных теорий — общественной теории, базирующейся на идеях свободной общины, и государственной теории местного самоуправления — существует и третья — дуалистическая или госу-дарствоведческо-общественная теория. По мнению И.И. Осинского и М.И. Добрыниной, «появление данной теории относится к концу XIX в., когда в России, как и во многих европейских государствах, начался процесс практического сочетания местного управления и местного самоуправления. Согласно дуалистической теории, местное самоуправление — власть, имеющая государственно-общественный характер. Здесь местное самоуправление и государство не противопоставляются, а рассматриваются как части единой публичной власти, взаимодействующие не на принципе иерархической подчиненности, а на принципе суб-сидиарности» .
Следовательно, основной смысл государствоведческо-общественной теории заключается в том, что органы местного самоуправления исполняют часть местных общественных дел самостоятельно и под свою ответственность. Кроме того, государство вправе делегировать местному самоуправлению часть своих функций, связанных с оптимизацией жизнедея-
ВЕСТНИК БУРЯТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
тельности населения данной территории. В этой части органы местного самоуправления действуют как подотчетные государству.
Со временем развитие государствоведческо-общественной теории привело к возникновению юридической концепции, стремящейся к разработке правового статуса местных структур через определение оптимальной модели сочетания государственной и местной властей. Последней предписывалась определенная самостоятельность в решении местных проблем, которая мыслилась как осуществление определенных государственных функций. Обобщенно феномен местного самоуправления трактовался как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах.
В основе государствоведческо-общественной теории или теории дуализма лежат представления о двойственном характере самого местного самоуправления и деятельности его органов. С одной стороны, подчеркивается самостоятельность в местных делах, с другой — важность участия государства в решении местных проблем. Данный подход предостерегает от попыток низвести местное самоуправление до самодеятельности, лишенной властного потенциала. В то же время в рамках данной концепции императивно ставится вопрос о новых формах участия граждан в управлении делами общества на местном уровне и об оптимальной государственной поддержке, оказываемой местному сообществу.
Литература
1. Осинский И.И., Добрынина М.И. Политология. — Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2011. — С. 241-242.
2. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земельная единица: сб. ст. СПб., 1903. — С. 7.
3. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по Положению 1864 г. января первого // День. 1865. — №42. — С. 12.
5. Коркунов К.М. Русское государственное право. СПб., 1909. — Т.2. -С. 489.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
6. Градовский А.Л. Начала русского государственного права. — Т.9. — СПб, 1904. — С. 25.
7. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская община. — СПб., 1908. — С. 7.
8. Осинский И.И., Добрынина М.И. Политология. Улан-Удэ: Изд-во Бурят. гос. ун-та, 2011. — С. 348.
В.Ю. Савченко-Бельский, Р.А. Черепов. Экономические риски авиапредприятий при изменениях летной годности воздушных судов_
Будаева Цыцык Батоевна, доктор политических наук, профессор кафедры государственного и муниципального управления Бурятского государственного университета. 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24 а, тел. 8(301-2) 21-35-06.
Дугарова Альбина Аюшеевна, кандидат политических наук, старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Бурятского государственного университета. 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а, тел. 8(301-2) 21-35-06. E-mail: albinabur@mail.ru
Герб СССР
Несмотря на то, что местное самоуправление в его нынешнем варианте начало складываться в нашей стране последние 20-25 лет, его истоки и традиции можно проследить на протяжении всей истории России. Совместно с администрацией муниципального округа Нагатино-Садовники мы продолжаем серию материалов о развитии местного самоуправления в России. На этот раз расскажем о том, каким оно было в годы советской власти.
Становление нового режима
С установлением советской власти на смену органом земского и городского самоуправления, существовавших ранее, пришли так называемыми советы. Идеологи нового режима провозгласили диктатуру пролетариата, что входило в противоречие с относительной независимостью местных органов власти. Жесткая вертикаль, создаваемая новым режимом, предполагала построение единой, соподчиненной системы. Во главе иерархии находилась Коммунистическая партия.
Тяжелый экономический и политический кризис, ставший следствием гражданской войны, заставил советскую власть искать пути решения вставших перед страной проблем. Так возникла идея проводить новую экономическую политику — НЭП, которая вместе с элементами рыночного хозяйствования предполагала децентрализацию власти и развитие местного самоуправления. Таким образом, местные органы власти получили полномочия в вопросах благоустройства, транспорта, землепользования, водопровода и канализации, и т.п.
Законодательство в сфере местного самоуправления
Статус местных органов власти закрепили законом: в 1925 году было принято «Положение о городских советах», в 1926 году – «Положение о местных финансах». Эти нормативные акты регламентировали работу органов власти на местах.
К сожалению, относительно благоприятный период для местного самоуправления при советской власти был недолгим. На рубеже 20-30-х годов началась эпоха индустриализации. Руководство страны считало, что для построения сильной промышленности необходимо полностью ликвидировать рыночную экономику. Одновременно с этим началось усиление центральной власти и ограничение полномочий местных органов.
Реформа местной власти
В 30-е годы провели важную для страны административно-территориальную реформу: вместо волостей и уездов, существовавших еще с времен Российской империи, были образованы районы. Создание более крупных территориальных единиц позволяло центру лучше контролировать власть на местах. Новое устройство было закреплено в Конституции 1936 года и существовало до середины 80-х.
Любопытно, что по формальным признакам советская власть была демократичной. Советы выбирались всеобщим голосованием, работали по «наказам» от местных жителей. На деле же это было не так.
Механизм работы
В реальности местные жители существенного влияния на власть не оказывали. Альтернативы на выборах всех уровней не было: на каждое депутатское место претендовал один кандидат. Всех претендентов выдвигала Компартия. Она контролировала всю политическую систему. Стоит отметить, что при этом даже на местах пытались соблюдать спускаемые сверху пропорции и квоты: определенное количество крестьян, женщин, интеллигенции, рабочих, людей с высшим и средним образованием и т.д. Отметим, что во главе властной вертикали был Верховный совет.
Перестройка
Очередной этап развития местное самоуправление получило во второй половине 80-х годов после объявления перестройки. Новые политические и экономические условия, которые складывались в тот период, требовали реформ во власти, в т.ч. изменений в вопросах местного самоуправления, без существования которого, по единодушному мнению политологов, историков и экономистов, невозможна ни хорошо работающая рыночная экономика, ни развитая политическая система.
Фото: Википедия
Метки: законы, история, местное самоуправление, работа, развитие, режим, реформа, СССР
