Оптимизация бюджетных расходов

Содержание

Некоторые направления оптимизации расходов автономного учреждения (Зайцева Г.)

Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» (далее — Указ N 597) задал новые ориентиры в работе не только для органов власти всех уровней, но и для самих государственных и муниципальных учреждений. Перспектива реорганизации бюджетной сети заставила их задуматься о собственной эффективности. Одним из способов ее повышения является оптимизация расходов и деятельности учреждения в целом. Рассмотрим, по каким направлениям могут быть проведены подобные мероприятия.
Курс на эффективность
Определив главной целью увеличение зарплат работников бюджетной сферы, государство намерено получить в итоге рост эффективности деятельности учреждений и повышение качества предоставляемых ими государственных (муниципальных) услуг. Однако принцип «деньги в обмен на эффективность» будет работать и в обратном направлении: учреждения, результативность которых не дотягивает до необходимого уровня, могут быть реорганизованы. Об этом прямо сказано в пп. «е» п. 1 Указа N 597: при повышении зарплат должно быть предусмотрено возможное привлечение на эти цели не менее трети средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций.
Реорганизация должна затронуть самые значимые отрасли социальной сферы. Так, подготовка к ней уже началась в сфере образования: Минобрнауки России, в соответствии с его Приказом от 03.08.2012 N 583 <1>, провело мониторинг деятельности федеральных вузов, который охватил 502 высших учебных заведения и 930 филиалов. 1 ноября 2012 г. ведомство опубликовало на своем официальном сайте результаты проделанной работы: признаки неэффективности имеют 136 вузов и 450 филиалов. В дальнейшем Минобрнауки утвердит окончательный перечень образовательных учреждений, отнесенных к группе неэффективных (предварительно исключив из него те вузы и филиалы, которые особо значимы для развития региона или отрасли). Также будет разработан план мероприятий, включая реорганизацию учреждений.
———————————
<1> «О проведении мониторинга деятельности федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования».
В свою очередь Минкультуры, как определено пп. «а» п. 2 Указа N 597, должно разработать нормативные правовые акты, предусматривающие реализацию мер по поэтапному повышению заработной платы работников культуры. Для исполнения этого требования и анализа ситуации в регионах указанное министерство выпустило в адрес субъектов РФ Письмо от 22.06.2012 N 81-01-39/04-АБ (далее — Письмо N 81-01-39/04-АБ) о представлении ряда сведений. В числе прочих запрашивались расчетные данные и обосновывающие их материалы по изменению количества региональных и муниципальных учреждений культуры (по типам учреждений) и численности занятых в них работников. Свои расчеты субъекты РФ должны были сделать исходя из того, что, с одной стороны, необходимо обеспечить достижение социальных нормативов обеспечения населения услугами культуры, а с другой — осуществлять меры по повышению эффективности деятельности учреждений культуры и результативности труда их сотрудников.
В связи с этим перед автономными учреждениями, работающими в различных отраслях социальной сферы, возникают две взаимосвязанные задачи:
1) избежать попадания в число реорганизуемых учреждений;
2) повысить эффективность собственной деятельности и тем самым исполнить требования Указов N N 597, 598 <2>, 599 <3>, а также других принимаемых в их продолжение документов.
———————————
<2> Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения».
<3> Указ Президента РФ от 07.05.2012 N 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки».
Отметим, что нормативных актов, которые бы обязывали государственные и муниципальные учреждения повышать свою эффективность и уже сегодня предпринимать конкретные действия во исполнение норм названных Указов, пока не существует. Основная работа сейчас разворачивается на уровне органов власти. Однако многие положения документов, регулирующих деятельность органов власти, вполне применимы в работе учреждений, а значит, последние могут заранее подготовиться к выполнению новых требований.
Две задачи оптимизации
Под повышением эффективности работы учреждений подразумевается целый комплекс мер. С одной стороны, в нормативных актах и проектах документов говорится об улучшении качества государственных и муниципальных услуг и результатов уставной деятельности учреждений. В частности, пп. «н» п. 1 Указа N 597 в качестве цели в сфере культуры устанавливает двукратное увеличение к 2018 г. количества выставочных проектов, осуществляемых в регионах, а пп. «в» п. 1 Указа N 599 — вхождение к 2020 г. не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов (цель для вузов), а также увеличение к этому сроку числа детей в возрасте от пяти до 18 лет, обучающихся по дополнительным образовательным программам, до 70 — 75% общей численности детей этого возраста (цель для учреждений дополнительного образования). С другой стороны, разрабатываемые документы создают предпосылки для повышения требований к результатам финансово-экономической деятельности и организационной структуре учреждения (прежде всего в части совершенствования систем оплаты труда работников бюджетной сферы).
Отсюда вытекают задачи оптимизации деятельности учреждений: либо повышать качество услуг (то есть при имеющихся затратах ресурсов достигать наиболее высоких результатов), либо сокращать и перераспределять расходы (добиваться изначально заданного результата, сводя необходимые для этого затраты к минимуму). Иначе говоря, под оптимизацией далеко не всегда подразумевается урезание затрат. Главное в данном процессе — выбор такого варианта действий, при применении которого учреждение достигло бы наилучшего (оптимального) состояния.
Способы повышения качества государственных (муниципальных) услуг во многом зависят от специфики отрасли и конкретного учреждения, поэтому в рамках настоящей статьи рассмотреть их не представляется возможным. Рассмотрим более подробно направления оптимизации расходов — они базируются на принципах организации финансово-экономической деятельности, общих для большинства автономных учреждений.
Дифференциация оплаты труда сотрудников
В документах, принятых или разрабатываемых во исполнение Указа N 597, эффективность учреждений неслучайно связывается в первую очередь с обновлением системы оплаты труда и изменением численности работников. Доля фонда оплаты труда, как правило, составляет половину или более средств субсидии, выделяемой учреждению на выполнение государственного (муниципального) задания, доля зарплаты работников в составе нормативной стоимости той или иной услуги также является высокой. Поэтому и результат от проведения подобных оптимизационных мероприятий может быть значительным.
Каким образом можно будет оптимизировать расходы на ФОТ, сказано в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда при оказании государственных (муниципальных) услуг на 2012 — 2018 годы, проект которой разработал Минтруд <4>. В частности, более рациональному и справедливому распределению средств ФОТ должно способствовать внедрение принципов «эффективного контракта» (это определение было впервые использовано в Бюджетном послании Президента РФ от 28.06.2012 «О бюджетной политике в 2013 — 2015 годах»).
———————————
<4> Проект размещен на официальном сайте Минтруда www.rosmintrud.ru в разделе «Банк документов», подраздел «Трудовые отношения / Оплата труда».
Под «эффективным контрактом» понимаются трудовые отношения между учреждением и работниками, основанные на:
— наличии у учреждения государственного (муниципального) задания и целевых показателей эффективности работы, утвержденных учредителем;
— системе оценки эффективности деятельности работников (совокупности показателей и критериев, позволяющих оценить количество и качество затраченного труда), утвержденной учреждением;
— системе оплаты труда, учитывающей различия в сложности выполняемой работы, а также количество и качество затраченного труда, утвержденной учреждением;
— системе нормирования труда работников, утвержденной учреждением;
— подробной конкретизации с учетом отраслевой специфики в трудовых договорах должностных обязанностей работников, показателей и критериев оценки труда, условий оплаты труда.
Основным при определении размера и структуры заработной платы каждого сотрудника должен стать принцип оплаты по результату. Автономные учреждения могут уже сейчас внедрять данный принцип, тем более что механизм государственного (муниципального) задания изначально предполагает оценку качества предоставляемых учреждением услуг, а значит, оценку количества и качества труда, затраченного на их предоставление.
Таким образом, оптимизация расходов в части ФОТ может включать в себя следующие действия:
1) дифференциацию оплаты труда сотрудников, выполняющих работы различной сложности;
2) установление зависимости заработка сотрудников от качества оказываемых услуг и эффективности их деятельности, на основании критериев и показателей такой зависимости;
3) оптимизацию структуры заработной платы работников — определение критериев начисления и объемов стимулирующих и компенсационных выплат, «социального пакета», их соотношения с базовой частью заработной платы, также поставленного в зависимость от сложности, количества и качества труда.
При этом, как сказано в проекте программы, показатели и критерии эффективности должны применяться при построении систем оплаты труда работников следующим образом. Во-первых, до работника должны быть доведены трудовая функция, показатели и критерии оценки ее выполнения, размер вознаграждения в зависимости от результатов труда. Во-вторых, вознаграждение должно устанавливаться с учетом трудового вклада работника в результат деятельности всего учреждения. В-третьих, условия получения вознаграждения должны быть понятны работодателю и работнику и не допускать двойного толкования.
Прописать все эти условия и критерии эффективности можно в трудовом договоре, заключаемом с работником. Примерная форма такого договора, в частности, приведена в Приложении 2 к Письму Минкультуры России от 31.10.2012 N 124-01-39/04-НМ. В нем ведомство дает рекомендации субъектам РФ по разработке нормативных правовых актов, необходимых для реализации мер по поэтапному повышению заработной платы работников учреждений культуры (далее — Рекомендации N 124-01-39/04-НМ). Приведенная в них форма трудового договора позволяет четко установить виды работ, которые должен выполнять сотрудник учреждения, а также полагающиеся ему выплаты компенсационного и стимулирующего характера (с основаниями для их получения).
Рассмотренные оптимизационные меры по дифференциации оплаты труда работников не предполагают прямого высвобождения денежных средств. Меры эти направлены на более рациональное и справедливое использование имеющихся средств ФОТ. Другое возможное направление работы — оптимизация штатной численности сотрудников учреждения — также не преследует цели жестко сократить расходы. Однако под этим понимается уже существенное перераспределение средств ФОТ (средства от мероприятий по сокращению штата, как правило, направляются на увеличение зарплаты оставшихся сотрудников).
Оптимизация штата
О необходимости изменения штатной численности работников государственных (муниципальных) учреждений говорится в нескольких документах. Так, в проекте программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда сказано, что штатная численность должна быть оптимизирована в рамках системы нормирования труда работников конкретного учреждения, а в качестве одной из целей, например, для учреждений начального и среднего профессионального образования в проекте программы указана оптимизация численности педагогов.
В свою очередь Минкультуры в Письме N 81-01-39/04-АБ ставит перед субъектами РФ в том числе задачу снизить численность наиболее низкооплачиваемых работников. Кроме того, в Рекомендациях N 124-01-39/04-НМ мероприятия по дифференциации оплаты труда работников напрямую увязываются с оптимизацией штата.
Обратите внимание! Формирование штатной численности учреждениям следует проводить с применением систем нормирования труда с учетом необходимости качественного оказания государственных (муниципальных) услуг. В этой связи федеральные министерства, как сказано в проекте указанной программы, должны будут актуализировать (разработать) типовые отраслевые нормы труда в порядке, определенном Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N 804 «О Правилах разработки и утверждения типовых норм труда».
Дальнейшие шаги в этом направлении органы власти также связывают с определением оптимальной численности сотрудников учреждений. В частности, проект программы поэтапного совершенствования системы оплаты труда устанавливает, что «дорожные карты» изменений, разрабатываемые федеральными министерствами в своих сферах регулирования, должны среди прочего содержать:
— оценку расходов на персонал, осуществляющий оказание государственной (муниципальной) услуги, включая сопоставление стоимости часа рабочего времени со средним значением заработной платы в субъекте РФ (в расчете на час) (это должно быть сделано в период до 2014 г.);
— оптимизацию расходов на прочий персонал с учетом предельной доли административно-управленческого и вспомогательного персонала в фонде оплаты труда учреждения не более 40%.
Автономные учреждения уже сегодня могут предпринять конкретные действия в этих направлениях и в первую очередь — рассчитать и изменить доли основного персонала и прочих сотрудников, занимаемые в ФОТ. Если расходы на административный и обслуживающий персонал составляют долю, превышающую рекомендуемые проценты (либо не превышают этой доли, но учреждение считает целесообразным и дальше ее снижать), следует обратить внимание на имеющиеся непрофильные подразделения.
Численность работников столовых, котельных, иных технических и административных сотрудников, объем выполняемых ими работ, а также затраты на оплату их труда должны стать основой для комплексного анализа ситуации и принятия последующих решений. Например, если выяснится, что объем работ, производимых тем или иным подразделением, не позволяет обеспечить его сотрудникам полную загруженность в течение рабочего дня (иначе говоря, часть рабочего времени тратится впустую), имеет смысл сократить часть этих сотрудников и перераспределить объем работ (и денежного вознаграждения за них) между оставшимися. Если же рабочая нагрузка соответствует норме, но совокупные затраты на конкретное подразделение велики, можно рассмотреть вариант передачи выполнения этой работы на аутсорсинг (например, сторонним организациям чаще всего передаются функции по уборке помещений, техническому обслуживанию зданий).
При определении оптимального уровня расходов на оплату труда как основного, так и прочего персонала также могут быть использованы Методики, утвержденные в отношении органов власти субъектов РФ и местного самоуправления Распоряжением Правительства РФ от 11.09.2008 N 1313-р <5> (далее — Распоряжение N 1313-р) и его Постановлением от 15.04.2009 N 322 <6>. В частности, эти Методики позволяют определить долю неэффективных расходов на управление кадровыми ресурсами в сферах здравоохранения и общего образования. Несмотря на то что формулы, приведенные в Методиках, применяются для расчета показателей в масштабах муниципалитета или региона, автономные учреждения могут адаптировать эти формулы для своих подсчетов.
———————————
<5> «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
<6> «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. N 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
В Методиках также приведены соотношения численности основного и прочего персонала для конкретных отраслей. Согласно Распоряжению N 1313-р в сфере здравоохранения немедицинский персонал должен составлять не более 15% общей численности врачей и среднего медицинского персонала (то есть 13% всех работников), а в сфере общего образования количество прочего персонала является оптимальным, если тот составляет 53% оптимальной численности педагогического персонала (35% всех работающих). При превышении установленных показателей органам власти и местного самоуправления рекомендовано оптимизировать численность прочего персонала в учреждениях соответствующего уровня подчинения.
Энергосберегающие мероприятия
Еще одной сферой деятельности государственных (муниципальных) учреждений, где оптимизация расходов регулируется законодательно, является энергосбережение. Как известно, автономные учреждения наряду с другими типами учреждений обязаны постепенно снижать потребление всех видов ресурсов — воды, природного газа, тепловой и электрической энергии, мазута, угля, дизельного и иного топлива. Согласно ч. 1 ст. 24 Закона об энергосбережении <7> объемы потребления должны ежегодно уменьшаться на 3%, чтобы к окончанию 2014 г. экономия составила 15% в сравнении с показателями 2009 г. Одновременно с этим размер субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания должен быть аналогичным образом уменьшен в части затрат на коммунальные услуги (снижение также составляет 15% в течение пяти лет по сравнению с 2009 г.). Однако последующее сокращение расходов АУ, достигнутое за счет «сверхпланового» уменьшения потребленных ресурсов, не ведет к дальнейшему снижению финансирования (ч. 2 ст. 24 Закона об энергосбережении). В этом и заключается резерв для экономии денежных средств.
———————————
<7> Федеральный закон от 23.11.2009 N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Отметим, что в данном случае под оптимизацией расходов однозначно понимается их сокращение (комфортность пребывания и работы в помещениях учреждения сохранится, а затраты на ее поддержание должны быть сведены к минимуму) и последующее перераспределение средств. Такая возможность дополнительно разъяснена в Письме Минфина России от 30.12.2010 N 02-03-06/5448 <8>: при достижении экономии по оплате коммунальных услуг за счет осуществления энергосберегающих мероприятий сэкономленные средства могут быть перераспределены в зависимости от потребности автономного учреждения на иные выплаты, в том числе на увеличение заработной платы сотрудников.
———————————
<8> «О возможности использования государственными (муниципальными) учреждениями средств, сэкономленных в результате мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности».
Конкретные меры по сокращению расходов в этом направлении должны быть обозначены в энергетическом паспорте учреждения, составленном по итогам энергообследования: в силу ч. 2 ст. 16 Закона об энергосбережении провести первый энергоаудит учреждениям нужно до 31 декабря 2012 г.
Иные мероприятия по сокращению расходов
Другие возможные меры по оптимизации расходов не являются законодательно установленными. Проводить их или нет — решает конкретное учреждение. К тому же в каждой отдельной ситуации может потребоваться свой перечень мер, который будет зависеть от сферы деятельности АУ, особенностей организации в нем внутренних рабочих процессов и инициативности руководства. Помимо работы с персоналом оптимизационные мероприятия проводятся в следующих направлениях:
1. Оптимизация имущественного комплекса. При его ревизии может выясниться, что некоторое оборудование, техника изношены, полностью устарели и по этой причине не используются учреждением, однако оно продолжает платить налог на имущество и тратить средства на содержание «балласта». Если такая техника будет обнаружена, целесообразно рассмотреть вопрос о ее списании.
Кроме того, ревизия имущественного комплекса включает в себя оценку эффективности использования того или иного имущества. Здесь учреждению предстоит определить, насколько целесообразно, например, сдавать свои помещения в аренду (возможно, при наличии арендаторов учреждение само испытывает потребность в дополнительных помещениях или, наоборот, располагает пустующими кабинетами, которые могут принести дополнительный доход).
2. Сокращение неэффективных расходов (причем не только финансовых средств), производимых в процессе финансово-хозяйственной деятельности АУ. Например, сюда относится определение нормативов потребления и экономия материальных затрат, а также устранение временных потерь в производственном процессе (последнее станет важным для тех учреждений, для которых нерациональная трата времени при предоставлении услуг является критичной, поскольку напрямую влияет на количество оказанных услуг, — многофункциональных центров, государственных экспертиз проектной документации и др.). Кстати, к данному блоку относятся и меры по энергосбережению.
3. Оптимальная «стыковка» рабочих процессов различных подразделений. Зачастую бывает, что каждое из них работает само по себе, что также приводит к простоям по техническим или организационным причинам и неэффективным расходам. Например, отдел закупок обеспечил приобретение нового оборудования, однако технические специалисты учреждения вовремя не подготовили помещение или сотрудники не готовы работать на купленной технике, поскольку не прошли соответствующее обучение. В результате теряется время, а при длительных простоях понесенные в связи с покупкой расходы также могут быть названы неэффективными.
Автономное учреждение может выделить другие направления оптимизации, применив следующий алгоритм (он используется и для обнаружения наиболее важных из перечисленных выше направлений). Прежде всего следует изучить финансовые документы учреждения (бухгалтерскую отчетность, план финансово-хозяйственной деятельности, отчет об исполнении такого плана), выявить наиболее затратные статьи расходов и проанализировать их целесообразность. На основе полученной информации принимается решение о конкретных направлениях оптимизации и ее способах.
Однако окончательные выводы нужно делать только исходя из анализа всего производственного процесса, иначе урезание затрат на одном участке работ может обернуться ростом издержек или снижением доходов на другом. В частности, затраты на продвижение той или иной услуги на первый взгляд могут показаться ненужными, а потому подлежащими сокращению, но в итоге отказ от продвижения услуг приведет к уменьшению количества их потребителей.
Еще одна ошибка заключается в том, что оптимизация воспринимается как разовое мероприятие — после сокращения и перераспределения расходов она зачастую считается выполненной. В действительности же оптимизация деятельности АУ — процесс длительный. Неэффективные расходы в большинстве случаев являются следствием внутренних рабочих процессов, сложившихся в учреждении, и уменьшить первые означает усовершенствовать вторые.

Методические рекомендации по оптимизации бюджетных расходов с целью высвобождения финансовых ресурсов и направления их на финансирование оплаты труда работников государственных (муниципальных) учреждений культуры

Приложение к письму

Министра культуры

Челябинской области

от 01.01.2001г. №01-01-13/81

Методические рекомендации

по оптимизации бюджетных расходов с целью высвобождения финансовых ресурсов и направления их на финансирование оплаты труда работников государственных (муниципальных) учреждений культуры

Достижение целевых показателей уровня средней заработной платы работников учреждений культуры, повышение оплаты труда которых предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 01.01.2001 г. № 000 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», в соответствии с распоряжением Правительства Челябинской области от 01.01.2001 г. (с изменениями от 01.01.2001 г. , -рп), должно быть осуществлено с привлечением на эти цели не менее трети бюджетных средств, получаемых за счет реорганизации неэффективных организаций и снижения неэффективных расходов.

Для этого необходимо продолжить работу по реализации комплекса мероприятий, направленных на оптимизацию бюджетных расходов, с учетом сохранения качества оказания муниципальных услуг (работ) государственными (муниципальными) учреждениями культуры (далее – учреждения).

Данный комплекс мероприятий, призванный обеспечить наиболее эффективные пути развития учреждений культуры, может включать в себя следующие основные блоки:

— оптимизация сети учреждений с учетом социально-экономической ситуации в городском округе (муниципальном районе), изменение правового положения государственных (муниципальных) учреждений;

инвентаризация и оптимизация структуры и штатной численности работников учреждений;

— повышение энергоэффективности и эффективности управления имуществом;

внедрение системы электронного документооборота;

разработка перспективных планов привлечения внебюджетных средств, расширение перечней платных услуг, оказываемых учреждениями, с дальнейшим пересмотром системы распределения средств, получаемых от приносящей доход деятельности, увеличение доли, направляемой на оплату труда и стимулирующие выплаты;

совершенствование качества финансового менеджмента и системы внутреннего контроля;

иные мероприятия по сокращению расходов.

Оптимизация сети учреждений должна проводиться в соответствии с действующим законодательством, с учетом востребованности муниципальных услуг населением.

Сокращение числа малоэффективных учреждений может осуществляться через:

— реорганизацию путем слияния учреждений в одно или присоединения нескольких учреждений к одному наиболее крупному, эффективно работающему;

— упразднение отделений, филиалов, оказывающих неэффективные или маловостребованные населением услуги;

— осуществление перевода учреждений на новые формы правового положения путем изменения типа учреждений;

— принятие решения о перепрофилировании учреждений, изменения их структуры.

На основании данных оценки эффективности деятельности учреждений разработать план возможной оптимизации организационной структуры культурно-досуговых учреждений, библиотечной сети и музеев. Информационно-библиотечное обслуживание может осуществляться стационарными библиотеками, нестационарными библиотечными пунктами, передвижными библиотеками (библиобусами, библиомобилями).

Необходимо проанализировать нагрузку 1 библиотекаря по числу читателей и посещений действующим нормам, объем и время работы библиотекаря для определения реальной нагрузки на каждого библиотекаря по числу читателей и посещений действующим нормам. В целях оптимизации расходов возможно провести анализ посещения читателей в библиотеках по времени и дням недели для изменения режима работы сотрудников и самих учреждений.

Реорганизацию музеев, возможно, провести путем объединения по направлениям (историко-краеведчекой направленности, изобразительного искусства, архитектуры и т. п.) реорганизовав неэффективные музеи в филиалы и выставочные залы одного музея. Обслуживание музеев может осуществляться передвижными выставками. В музеях необходимо проанализировать нагрузку 1 экскурсовода по числу посетителей. В целях оптимизации расходов провести анализ посетителей музеев по времени и дням недели для изменения режима работы сотрудников и самих учреждений.

Для определения эффективности работы учреждений необходимо установить показатели эффективности деятельности учреждений культуры (по видам) и их руководителей.

Показатели эффективности деятельности учреждений (по видам) и их руководителей устанавливаются органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя, с учетом целевых индикаторов развития отрасли, индикаторов развития сферы культуры в регионе и показателей государственных (муниципальных) заданий. Для муниципальных учреждений показатели эффективности деятельности устанавливает орган местного самоуправления или уполномоченный орган.

Критерии, показатели и периодичность оценки эффективности деятельности учреждений устанавливаются муниципальными нормативными правовыми актами и определяются с учетом достижения целей и показателей эффективности деятельности учреждения.

Периодичность оценки эффективности деятельности учреждений и их руководителей устанавливается органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.

В результате реорганизации учреждений должны сократиться расходы на заработную плату административно-управленческого и прочего персонала учреждений.

Инвентаризация и оптимизация структуры и штатной численности работников направлена на:

— реструктуризацию (уменьшение числа подразделений, их укрупнение, упразднение непрофильных с передачей выполняемых функций в оставшиеся);

— нормирование труда с учетом необходимости качественного оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ);

— сокращение вакантных должностей, численности административно-управленческого персонала, снижение числа специалистов, занятых неполный рабочий день или перевод их на работу по договору гражданско-правового характера с выводом из штатного расписания учреждения;

— повышение интенсивности труда работников, в том числе через заключение «эффективных» контрактов;

— обеспечение дифференциации оплаты труда основного и прочего персонала;

— оптимизацию расходов на прочий персонал путем установления предельной доли численности административно-управленческого и вспомогательного персонала в общей численности работников учреждения.

Формирование штатной численности учреждениями следует проводить с применением систем нормирования труда с учетом необходимости качественного оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ). Для этого рекомендуется актуализировать (разработать) на муниципальном уровне примерные нормативы штатной численности работников различных типов и видов учреждений. При этом необходимо обеспечить дифференциацию численности и фонда оплаты труда основного и прочего персонала, оптимизацию расходов на прочий персонал с учетом предельной доли административно-управленческого и вспомогательного персонала (не более 40%) в фонде оплаты труда учреждения.

Также необходимо совершенствование системы оплаты труда работников учреждений, ориентированной на достижение конкретных показателей качества и количества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ) населению. В рамках совершенствования системы оплаты труда возможно предусмотреть следующие мероприятия:

— снижение дифференциации в оплате труда работников, оказывающих аналогичные муниципальные услуги в различных типах учреждений;

— устранение необоснованной дифференциации в оплате труда руководителей и работников учреждений, создание прозрачного механизма оплаты труда руководителей учреждений;

— более четкая проработка критериев и показателей эффективности деятельности руководителей учреждений и работников с учетом установления оплаты труда в зависимости от качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ) по заданным критериям и показателям;

— анализ перспектив передачи на аутсорсинг части услуг, не характерных для сферы культуры (технические службы: слесари, сантехники, электрики, уборка помещений и прилегающей территории; охрана объектов и другие).

Мероприятия по обеспечению дифференциации оплаты труда работников, выполняющих работы различной сложности, осуществляются на основе оценки сложности труда работников и оптимизации структуры заработной платы и штатной численности работников.

В рамках мероприятий по оптимизации штатной численности работников учреждений культуры необходимо проведение:

— анализа структурных подразделений учреждения с целью выявления дублирующих структур и при необходимости их дальнейшего слияния,

— анализа штатного расписания и должностных характеристик с целью конкретизации выполнения обязанностей каждым работником (с дальнейшим внесением в «эффективный» контракт) и выявления дальнейшего перераспределения нагрузки и оптимизации штатных единиц, выполняющих невостребованную дублирующую функцию;

— анализ численности заместителей руководителей учреждений.

Неэффективные расходы складываются также в результате низкой эффективности управления кадровыми ресурсами прочего персонала.

Для этого необходимо проведение анализа штатных расписаний учреждений в части обоснованности введения штатных должностей прочего персонала. По результатам анализа должна последовать выработка предложений о сокращении сверхнормативных и непрофильных должностей прочего персонала, подготовка плана-графика мероприятий по передаче коммунальных сетей, котельных, других коммуникаций и помещений, не участвующих в основной деятельности, с баланса учреждения.

В рамках внедрения системы электронного документооборота должна быть проведена инвентаризация компьютерного парка. Внедрение электронного документооборота позволит повысить оперативность принимаемых решений, сократить затраты на расходные материалы.

Повышение энергоэффективности и эффективности управления государственным (муниципальным) имуществом включает в себя инвентаризацию наличия излишних площадей, непрофильных активов по каждому учреждению, в том числе при проведении мероприятий ведомственного финансового контроля.

Выявление наличия непрофильных активов и излишних площадей должно проводиться в постоянном режиме, в том числе при осуществлении проверок финансово-хозяйственной деятельности учреждений.

В рамках энергосбережения оптимизация расходов регулируется законодательно. Объемы потребления тепла, горячей и холодной воды, газа и электрической энергии должны ежегодно уменьшаться на 3%. В этом заключается резерв экономии бюджетных средств.

К другим возможным мерам по оптимизации бюджетных расходов относятся:

— экономия средств при проведении муниципальных закупок;

— сокращение или исключение расходов на изношенную или полностью устаревшую технику, не используемую учреждением;

— возврат бюджетных средств учреждениями, допустившими нецелевое их расходование, что выявляется проверками финансово-хозяйственной деятельности.

Перечисленные мероприятия по оптимизации бюджетных расходов позволят высвободить финансовые ресурсы и направить их на повышение заработной платы работников государственных (муниципальных) учреждений.

В ходе проведения мероприятий по оптимизации необходимо соблюдать уровень нормативной обеспеченности организациями культуры и не снижать объемы и качество услуг в сфере культуры. Кроме того комплекс мер по оптимизации должен проводиться с учетом объема полномочий, установленных законодательными нормативными актами Российской Федерации органам государственной (муниципальной) власти в сфере культуры, в том числе

— федеральными законами: «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года , «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года , «Основы законодательства о культуре» от 9 октября 1992 года ;

от 01.01.2001 г. «О библиотечном деле»; от 01.01.2001 г. «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»; от 01.01.2001 г. «О народных художественных промыслах»; от 01.01.2001 г. «Об образовании в Российской Федерации».

— распоряжением Правительства Российской Федерации от 01.01.01 года «О социальных нормативах и нормах»;

— значениями показателей эффективности, определенными в Указе Президента РФ от 01.01.01 года № 000 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», а также в постановлении Правительства РФ «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 01.01.01 года № 000 «Об эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 года № 000 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

— Методическими рекомендациями Министерства культуры Российской Федерации, а именно:

— «Об утверждении нормативов минимального ресурсного обеспечения сельских учреждений культуры» (приказ Минкультуры России от 01.01.01 года № 25-01-39/01-АБ);

— распоряжением Минкультуры России «Об утверждении номенклатуры государственных и муниципальных услуг/работ, выполняемых организациями культурно-досугового типа Российской Федерации» от 01.01.01 года № Р-6;

— положением об учреждении клубного типа (письмо Минкультуры -01-39/01);

— Методическими рекомендациями по расчету нормативных затрат на услуги и содержание имущества КДУ (письмо Минкультуры России от 01.01.01 года № 000-01-2;

— региональными законами от 01.01.2001 г.
«О деятельности в сфере культуры на территории Челябинской области», от 01.01.2001 г. «О библиотечном деле в Челябинской области», от 01.01.2001 г. «О государственной поддержке народных художественных промыслов и ремесел в Челябинской области», от 01.01.2001 N 515-ЗО «Об образовании в Челябинской области».

Заместитель Министра культуры

Задачи обеспечения доступности качественного образования для сельских школьников требуют незамедлительного решения следующих проблем сельских школ: устаревшей материально-технической базы, слабого кадрового обеспечения, недостаточного уровня финансовой обеспеченности, отсутствия или недостаточного развития современных коммуникаций и транспортных средств.

Кроме того, в малокомплектных школах ребенок лишен полноценного общения в детском коллективе, позволяющем вырабатывать необходимые навыки жизни в социуме. Именно поэтому положение в сельской школе, особенно в малокомплектной, вызывает тревогу и опасение всего общества. Доля малокомплектных школ значительна, в среднем она составляет 77% от общего числа сельских школ. С социальной точки зрения, происходит дискриминация учащихся по месту проживания, потому что обучающиеся в сельских малокомплектных школах по объективным причинам не получают знаний, достаточных для продолжения образования и получения профессии, а также для дальнейшего трудоустройства по социально привлекательным специальностям.

В малокомплектных школах района на 1 педагога в среднем приходится 3 ученика. 57% преподавателей работают не по специальности, 64% учебных предметов ведут не специалисты. Педагогами, ведущими предметы не по специальности, не пройдены курсы повышения квалификации. За последние три года наблюдается снижение качества знаний обучающихся.

В преддверии введения государственного стандарта второго поколения необходимо констатировать, что школы не смогут его реализовать в полной мере, не применяются такие виды занятий, как учебные практики, проектная и исследовательская деятельность, предусмотренные учебным планом, для чего необходима хорошая материально-техническая база.

Таким образом, главными направлениями в работе системы образования района являются сохранение фундаментальности образования, повышение его качества, обеспечение общедоступности бесплатного общего образования. Решение проблемы видится в оптимизации сети общеобразовательных учреждений. С этой целью разработана районная целевая Программа «Оптимизация сети образовательных учреждений Татищевского муниципального района Саратовской области на 2011-2013 годы»

Вышеназванная программа разработана в соответствии с Законом Российской Федерации от 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании», Федеральным законом Российской Федерации от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2001 года №871 «О реструктуризации сети общеобразовательных учреждений, расположенных в сельской местности».

Реализация программы по оптимизации сети образовательных учреждений позволит обеспечить:

  • устойчивое, поступательное развитие системы образования на основе более полного удовлетворения различных образовательных потребностей детей и молодежи в рамках общего образования;
  • достижение нового качественного уровня в ресурсном обеспечении образовательного процесса;
  • создание условий для перехода общеобразовательных учреждений на профильное обучение;
  • повышение эффективности использования бюджетных средств и расширение возможностей для привлечения в сферу образования внебюджетных средств.

>О ходе оптимизации сети подведомственных образовательных учреждений

О ходе оптимизации сети подведомственных образовательных учреждений

Министерство образования и науки Российской Федерации
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ПРИКАЗ

от 25 мая 2007 года N 921

О ходе оптимизации сети подведомственных
образовательных учреждений

В соответствии с решением коллегии Федерального агентства по образованию по вопросу «О ходе оптимизации сети подведомственных образовательных учреждений» от 22 мая 2007 года, протокол N 9/1

приказываю:

1. Одобрить концепцию развития сети образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию (приложение).

2. Управлению учреждений образования и реализации приоритетного национального проекта «Образование» (Анисимову П.Ф.):

2.1. Завершить до 1 сентября 2007 года формирование программы развития сети подведомственных федеральных государственных образовательных учреждений с учетом потребностей в трудовых ресурсах различных отраслей, регионов по оказанию качественных образовательных услуг населению.

2.2. В срок до 1 июля 2007 года подготовить предложения по созданию Совета Рособразования по развитию сети подведомственных федеральных государственных образовательных учреждений, а также его составу.

2.3. Подготовить в срок до 1 августа 2007 года предложения в Минобрнауки России по совершенствованию процедуры согласований с федеральными органами исполнительной власти проектов правительственных решений о развитии сети подведомственных федеральных государственных образовательных учреждений.

2.4. Подготовить в срок до 15 июня 2007 года предложения по формированию рабочей группы для разработки предложений о механизмах и порядке создания автономных учреждений путем изменения типов существующих федеральных государственных образовательных и научных учреждений.

2.5. Предусмотреть распространение успешного опыта по оптимизации сети через средства массовой информации.

3. Управлению учреждений образования и реализации приоритетного национального проекта «Образование» (Анисимову П.Ф.), Управлению программ в сфере образования и размещения государственного заказа (Короткову Б.В.):

3.1. Подготовить предложения по реализации в 2007-2008 годах в рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 года N 803, проекта по организации эксперимента по разработке и апробации организационно-экономической модели образовательного учреждения, реализующего образовательные программы различных уровней образования.

3.2. Подготовить предложения по реализации в 2008 году в рамках научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 годы проектов по:
анализу масштабов и структуры подготовки специалистов и квалифицированных рабочих в целом и, прежде всего, в рамках учреждений высшего профессионального образования (университетских комплексов);
по мониторингу функционирования образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, переданных в ведение субъектов Российской Федерации;
по разработке алгоритмов определения экономических и содержательных эффектов, которые должны быть достигнуты в результате реорганизации федеральных государственных образовательных учреждений.

4. Управлению учреждений образования и реализации приоритетного национального проекта «Образование» (Анисимову П.Ф.), Управлению экономики и финансов (Фролову Ю.Н.) включить в 2008 году в перечень общесистемных мероприятий проведение конференции по развитию образовательных учреждений по результатам оптимизации.

5. Контроль за исполнением настоящего приказа оставляю за собой.

Врио руководителя
Е.Бутко

Приложение. Концепция развития сети образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию

Приложение
к приказу Рособразования
от 25 мая 2007 года N 921

1. Общие положения

Концепция развития сети образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию, разработана в соответствии и в развитие положений:
Национальной доктрины образования в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 04.10.2000 N 751;
Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 года N 1756-р;
Приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации, одобренных Правительством Российской Федерации 4 декабря 2004 года.
Объектом Концепции является функционирование сети образовательных учреждений, подведомственных Рособразованию, которая включает образовательные учреждения общего и профессионального образования, а также дополнительного образования, которые осуществляют непосредственное предоставление населению образовательных услуг.
Предметом Концепции является определение основных принципов организации сети подведомственных учреждений в связи с реформированием состава сети, связанной с передачей ряда учреждений Рособразования в субъекты Российской Федерации, а также с передачей в Рособразование учреждений из других федеральных органов исполнительной власти, что в целом и должно обеспечить эффективное функционирование образовательной отрасли.
Под оптимизацией сети подведомственных образовательных учреждений понимается процесс изменения структуры сети, состава элементов сети, форм участия Рособразования в управлении учреждениями, установление новых межведомственных связей для достижения поставленных целей.
Целью Концепции является решение проблемы повышения эффективности функционирования образовательных учреждений в новых социально-экономических и демографических условиях России в соответствии с приоритетными направлениями развития образовательной системы Российской Федерации.

2. Проблемы, задачи и критерии оптимизации сети образовательных учреждений

Оптимизацию сети подведомственных образовательных учреждений необходимо рассматривать в контексте ряда накопившихся проблем и негативных тенденций, среди которых наиболее существенными представляются следующие:
отсутствие объективной оценки потребностей экономики в трудовых ресурсах, в результате чего подготовка кадров в системе профессионального образования слабо ориентирована на потребности рынка труда, при этом недостаточен уровень трудоустройства выпускников по полученным специальностям и рабочим профессиям;
отсутствие анализа состояния и структуры сложившейся сети образовательных учреждений не позволяет целостно спрогнозировать оптимальное соотношение образовательных учреждений разного уровня профессионального образования;
недостаточная гибкость организационной структуры, государственных образовательных стандартов и программ профессионального образования приводит к неэффективному использованию ресурсов и не позволяет «настраивать» систему образования в соответствии с общемировыми тенденциями и требованиями потребителей;
устаревшая материально-технической база образовательных учреждений;
отсутствие эффективных механизмов участия работодателей в деятельности образовательных учреждений всех уровней;
узкопрофильность подготовки в конкретной области и, как следствие этого, неспособность выпускников гибко перестраивать направление и содержание своей профессиональной деятельности в связи со сменой технологий или потребностями рынка труда;
резкое увеличение числа филиалов вузов, сопровождаемое снижением качества подготовки выпускников;
недостаточность темпов развития систем профессиональной переподготовки взрослых и непрерывного профессионального образования в целом, т.к. в их деятельности преобладают устаревшие технологии и практики обучения.
Таким образом, можно констатировать, что действующая сеть образовательных учреждений неадекватно реагирует на потребности общества и экономики, слабо способствует повышению благосостояния граждан, получивших образование, росту эффективности производства, развитию малого и среднего бизнеса, самозанятости населения и снижению безработицы в стране.
Для достижения поставленных целей необходимо решить следующие основные задачи:
обеспечить эффективное развитие сети образовательных учреждений в соответствии с требованиями современной экономики и социальной сферы, а также потребностями рынка труда;
создать механизм мониторинга деятельности образовательных учреждений;
обеспечить системную интеграцию образовательных учреждений всех уровней, направленную на непрерывное профессиональное образование, формирование современной инфраструктуры интегрированных образовательных комплексов, содержательную и организационную преемственность между уровнями профессионального образования;
создать условия для обеспечения образовательной мобильности обучающихся и выпускников;
обеспечить эффективное воспроизводство и развитие кадрового потенциала системы образования;
обеспечить научно-методическую, материально-техническую и организационную поддержку учреждений образования;
создать условия для повышения экономической самостоятельности образовательных учреждений путем увеличения разнообразия организационно-правовых форм образовательных организаций.
Основные критерии оптимизации сети:
уровень организационных и финансовых затрат государства по управлению образовательными учреждениями;
уровень системной интеграции образовательных учреждений всех уровней;
эффективность воспроизводства кадрового потенциала системы образования;
уровень научно-методического и материально-технического состояния образовательных учреждений;
уровень влияния образовательных учреждений на процессы становления гражданского общества;
уровень влияния образовательных учреждений на инновационные процессы в обществе;
уровень инвестиционной привлекательности сферы образования.
При предлагаемой оптимизации сети образовательных учреждений также будут получены следующие эффекты:
обеспечение реализации конституционного права граждан на образование;
минимизация организационных и финансовых затрат государства по управлению образовательными учреждениями и повышение эффективности бюджетных средств, выделяемых на образование;
повышение эффективности использования государственной собственности в образовательной сфере;
повышение качества образования выпускников образовательных учреждений и подготовки научно-технических кадров, обладающих современными знаниями на уровне новейших достижений науки и технологий.

3. Механизмы оптимизации сети образовательных учреждений

Основными механизмами оптимизации сети подведомственных учреждений в соответствии с настоящей Концепцией являются:
а) интеграция образовательных учреждений как по горизонтальному (укрупнение образовательных учреждений одного уровня образования), так и по вертикальному (интеграция образовательных учреждений различных уровней профессионального образования) направлениям.
Интегрированные многоуровневые учреждения позволяют наиболее оптимально использовать имеющиеся кадровые, материально-технические и бюджетные ресурсы. Они способствуют развитию горизонтальной и вертикальной мобильности обучающихся, предоставляя им возможность перехода с одного образовательного уровня на другой или изменения образовательной траектории в пределах одного уровня образования;
б) преобразование образовательных учреждений в иные организационно-правовые формы, которое, как ожидается, даст новый импульс к их развитию на основе привлечения к управлению работодателей, расширения объемов предоставляемых образовательных услуг, финансируемых из внебюджетных источников.
При этом изменение организационно-правовых форм образовательных учреждений требует внесения дополнений и изменений в федеральные законы «Об образовании», «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и другие законодательные акты Российской Федерации;
в) Передача подведомственных образовательных учреждений среднего и начального профессионального образования в субъекты Российской Федерации, т.е. осуществление перераспределения ответственности в сфере начального и среднего профессионального образования между уровнями государственной власти.
В соответствии с Федеральным законом от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на субъекты Российской Федерации возложена ответственность за предоставление начального и среднего профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации);
г) ликвидация образовательных учреждений в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации, включая в первую очередь мероприятия, проводимые по решению Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Ниже рассматриваются основные механизмы оптимизации сети применительно к основным типам образовательных учреждений.
Оптимизация сети образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования может быть достигнута путем:
интеграции учреждений начального и среднего профессионального образования, которая может осуществляться по нескольким схемам:
— интеграция учебных заведений только одного уровня профессионального образования с целью их укрупнения. Эта модель представляется эффективной для малых городов с ограниченным количеством образовательных учреждений или при создании межрегиональных учебных заведений по наукоемким и оборонным специальностям;
интеграция однопрофильных учебных заведений в рамках одного уровня профессионального образования, что позволит исключить дублирование программ обучения;
— интеграция образовательных учреждений различных уровней профессионального образования;
реструктуризация сети учреждений начального и среднего профессионального образования, в процессе которой могут быть приняты решения об их реорганизации из организационно-правовой формы государственных учреждений в организационно-правовую форму автономных учреждений.
передачи образовательных учреждений, начального и среднего профессионального образования в собственность субъектов Российской Федерации, за исключением ограниченного числа учреждений, утвержденных Правительством Российской Федерации. Целесообразным представляется оставить на федеральном уровне учреждения, осуществляющие подготовку кадров по особо сложным профессиям, ориентированным на развитие новой экономики, а также выполняющие функции межрегиональных ресурсных и методических центров.
Решение о передаче образовательных учреждений начального или среднего профессионального образования в ведение субъектов Российской Федерации или их оставления на федеральном уровне принимается на основе прогноза потребности в соответствующих кадрах и анализа востребованности подготовленных кадров локальными, региональными или межрегиональными рынками труда.
Оптимизация сети учреждений высшего профессионального образования может осуществляться следующим образом:

интеграция учреждений высшего профессионального образования: укрупнение учреждений высшего профессионального образования путем включения в их состав образовательных учреждений начального и (или) среднего профессионального образования, научных организаций и промышленных предприятий с последующим созданием университетских комплексов, научно-образовательных и научно-учебно-производственных комплексов, исследовательских университетов. Важная роль в этой работе отводится ведущим университетам и университетским комплексам;
интеграция небольших вузов в структуру классических или технических университетов в зависимости от профиля вуза;
передача отдаленных филиалов головных вузов ведущим вузам в субъекте Российской Федерации.
В настоящее время на федеральном уровне должна сохраняться сеть государственных вузов, обеспечивающих ежегодно подготовку высококвалифицированных кадров в соответствии с потребностями отраслей экономики, поэтому на переходный период высшие учебные заведения целесообразно сохранить в ведении Рособразования.
В связи с этим в вузах необходимо осуществить концентрацию наиболее работоспособных и эффективных образовательных ресурсов, способных решать задачи подготовки кадров высшей квалификации для фундаментальных научных исследований и разработок по приоритетным направлениям науки, техники и технологий.
В среднесрочной перспективе (к 2010 году) на их базе будут определены ведущие вузы и университетские комплексы, а также исследовательские университеты в соответствии с разработанными критериями.
При соответствующем изменении законодательства может быть оптимизирована сеть учреждений высшего профессионального образования, в том числе за счет перевода части из них в другие организационно-правовые формы или передачи в ведение субъектов Российской Федерации при сохранении обязательств Российской Федерации участвовать в их финансировании через систему госзаданий.
Для активного привлечения бизнеса к развитию профессионального образования необходимо в ходе реструктуризации образовательной сети обеспечить преобразование организационно — правовых форм образовательных учреждений, что позволит эффективно использовать многоканальные схемы финансирования и другие рыночные механизмы развития. Одной из таких форм может стать развитие корпоративных университетов (учебных заведений) на базе предприятий, акционером которых является государство.
В целом создание университетских комплексов и иных образовательных интегрированных структур, а также интеграцию организаций образования и науки возможно проводить в новых организационно-правовых формах — формах автономных учреждений или государственных автономных некоммерческих организаций в соответствии с законодательством.

При оптимизации сети учреждений дополнительного профессионального образования предполагается реализация модели, обеспечивающей переподготовку руководящих кадров системы образования и тем самым способствующей реализации государственной политики в сфере образования.
При интеграции образовательные учреждения данного уровня, реализующие программы переподготовки и повышения квалификации, станут важными структурными подразделениями университетов и других образовательных учреждений.
Образовательные учреждения дополнительного профессионального образования предусматривают тесную связь с реальной экономикой, работу на потребителя. В среднесрочной перспективе предполагается, что основным резервом повышения трудового потенциала будет система профессионального обучения взрослых. Соответственно, механизмы функционирования таких организаций должны иметь рыночную природу.
Часть учреждений дополнительного профессионального образования, работающих в высокотехнологичных секторах, может быть включена в формирующиеся университетские комплексы.
Одним из ведущих факторов повышения качества подготовки кадров высшей квалификации в университетских комплексах и ведущих вузах станет глубокая структурная и программная интеграция образования и науки.
Таким образом, реформирование сети образовательных учреждений направлено на:
интеграцию образовательных программ в целях формирования умений, востребованных в различных сферах профессиональной деятельности, а также социальных умений, необходимых человеку для жизни и работы независимо от выбранной образовательной траектории;
обеспечение гибкости организации обучения за счет возможности перехода с общеобразовательной траектории на профессиональную и наоборот, а также связи между различными профессиональными траекториями за счет модульного обучения и «смешанных» курсов и таким образом развитие системы непрерывного образования;
разработку механизмов, обеспечивающих выпускникам учреждений начального и среднего профессионального образования возможность продолжения профессионального образования;
децентрализацию управления системой образования;

расширение доступа взрослого населения к программам профессионального образования;
улучшение использования собственности и финансовых ресурсов образования, основанных на сочетании методов государственного управления и рыночных подходов.
Деятельность Рособразования по оптимизации управления образовательными учреждениями должна быть ориентирована на:
внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования. Выделение в системе высшего профессионального образования инновационных вузов для повышения эффективности использования интеллектуального потенциала высшей школы и концентрации материально-технических и финансовых ресурсов на ключевых направлениях развития российского образования;
внедрение моделей общественно-государственного управления в образовательных учреждениях, способствующих развитию институтов общественного участия в образовательной деятельности как важного условия открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования;
повышение эффективности институционального управления в условиях изменений организационно-правовых форм деятельности учреждений, что обеспечит условия для роста их экономической самостоятельности, усилит их ответственность за конечные результаты деятельности, повысит результативность и прозрачность финансирования сферы образования;
организацию сетевого взаимодействия образовательных учреждений для развития мобильности обучающихся;
совершенствование системы управления образованием, в том числе на основе эффективного использования информационно-коммуникационных технологий в рамках единого образовательного пространства;
реализацию комплекса мероприятий по повышению инвестиционной привлекательности образования, способствующих притоку инвестиций, финансовых, материальных, интеллектуальных и иных ресурсов в систему образования и последовательному переводу ее развития на принципы разработки и реализации инвестиционных проектов;
внедрение механизмов взаимодействия учреждений профессионального образования и работодателей, обеспечивающих привлечение в сферу образования дополнительных материальных, интеллектуальных и иных ресурсов.

Оптимизация сети подведомственных образовательных учреждений профессионального образования невозможна без координации действий как по вертикали, так и по горизонтали.
Для системной координации по реструктуризации сети образовательных учреждений следует предусмотреть создание совета Рособразования. В составе совета должны быть целевые секции по уровням образования.
Совет Рособразования должен будет проводить в жизнь мероприятия, сопровождающие оптимизацию сети подведомственных образовательных учреждений и обеспечит:
дальнейшую информатизацию системы образования, создание условий для наращивания информационно-технологической базы образовательных учреждений, роста числа образовательных учреждений, имеющих выход в Интернет, повышения информационной компетентности работников образования, развития современных методов обучения на базе информационных технологий;
создание современной системы мониторинга и статистики образования в соответствии с международными стандартами;
развитие современных форм ученического, студенческого самоуправления как особой формы инициативной, инновационной, самостоятельной, ответственной деятельности учащихся и студентов, направленной на решение важных вопросов жизнедеятельности учащейся молодежи, развитие ее социальной активности, поддержку социальных инициатив.

4. Этапы реализации Концепции

Реализация Концепции может осуществляться поэтапно. На первом этапе (2007-2008 годы) необходимо предусмотреть:
проведение мониторинга сети подведомственных образовательных учреждений в целях определения учреждений, отвечающих выработанным в Концепции критериям. При этом для каждого учреждения, не соответствующего критериям, будет определена возможная процедура его реорганизации с применением соответствующих механизмов, рассмотренных в Концепции;
проведение мониторинга соответствия объемов и качества подготовки рабочих кадров и специалистов требованиям рынка труда;
внесение необходимых изменений в нормативную правовую базу, направленных на введение новых организационно-правовых форм образовательных организаций и механизмов их финансирования;
формирование системы социального партнерства профессионального образования, опирающейся на специальное законодательство и механизмы управления и финансирования образовательных организаций на основе достигнутых результатов;
разработку и апробацию механизмов оптимизации сети образовательных учреждений;
разработку и утверждение необходимых нормативно-правовых актов для интеграции образовательных учреждений разных уровней профессионального образования.
На втором этапе (2009-2010 годы) будет продолжена работа по реорганизации образовательных учреждений профессионального образования.

5. Заключение

Развитие сети подведомственных образовательных учреждений должно быть направлено, прежде всего, на повышение качества и доступности образовательных услуг населению в соответствии с установленным Конституцией и законодательством Российской Федерации правом граждан на образование.
Реализация Концепции оптимизации сети подведомственных учреждений позволит обеспечить:
эффективное функционирование и развитие сети подведомственных образовательных учреждений;
соответствие структуры и объемов подготовки кадров на различных уровнях профессионального образования требованиям экономики;
повышение эффективности использования ресурсов в системе образования и оптимизации бюджетных потоков;
развитие системы непрерывного профессионального образования.
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО «Кодекс» и сверен по:

Бюллетень Министерства образования и науки
Российской Федерации. Высшее и среднее
профессиональное образование,
N 8, 2007 год

В современных нестабильных условиях любой экономический агент стремится найти пути, которые способствовали бы минимизации потерь и убытков, которые несет за собой кризис. Самым оптимальным решением является увеличение доходов и оптимизация расходов, это касается бюджета и и организаций (частных и государственных).

Рассмотрим подробнее процесс оптимизации расходов (далее ОР), поскольку объективно в современных экономических условиях именно ОР действующего экономического субъекта позволит обеспечить выживание и стабильное, эффективное функционирование.

Существует больше количество определений понятия оптимизация. Основные из них:

  • оптимизация — выбор наилучшего варианта из множества возможных;

  • оптимизация — процесс приведения системы в оптимальное состояние;

  • в экономике оптимизация – такое значений экономических показателей, при которых достигается оптимум, то есть оптимальное, наилучшее состояние системы. Достижение наивысшего результата при данных затратах ресурсов или достижение заданного результата при минимальных ресурсных затратах .

Из определений следует, что оптимизация – процесс, целью которого является максимизация положительного эффекта при снижении расходов (издержек). Однако следует отметить, что не любое снижение издержек можно считать оптимизацией.

Необдуманное уменьшение расходов, «затягивание ремней» может привести к негативным стратегическим последствиям и тактическим потерям. При принятии скорых решений по уменьшению объема затрат часто также упускаются из виду категории «хороших» или высокопродуктивных расходов, приносящих огромный мультипликативный экономический эффект .

Рассмотрим процесс ОР на примере субъекта РФ (Алтайского края). Отправной точкой процесс оптимизации, который происходит в настоящее время, является письмо Минфина России от 01.12.2014 г. N 06-03-05/61507. В письме обозначен список рекомендаций по направлениям роста доходов и ОР при формировании бюджетов субъектов РФ на 2015 — 2017 г. Также в письме выделены основные направления ОР бюджета субъекта Российской Федерации, это: оптимизация бюджетной сети и органов управления; меры социальной поддержки; ЖКХ; субсидии юридическим лицам; управление инвестициями; повышение эффективности планирования государственного задания; критерии государственных закупок; межбюджетные трансферты бюджетам муниципальным образованиям; меры по сокращению дебиторской и кредиторской задолженности; меры в части обязательного медицинского страхования.

Процесс оптимизации бюджетной сети и органов управления за период 2015-2016 в Алтайском крае проходил в рамках мероприятий обозначенных в рекомендациях Министерства Финансов, а именно:

— организация мониторинга и реструктуризации бюджетной сети;

— оценка потребности в бюджетных учреждениях;

— выведение непрофильных и невостребованных услуг (работ);

— повышение эффективности расходов на содержание учреждений;

— энергоэффективности в бюджетном секторе;

— снижение затрат на предоставление единицы услуг;

— привлечение частного сектора для предоставления государственных услуг;

— повышения уровня общественной поддержки процесса оптимизации бюджетной сети;

— создание централизованных бухгалтерий;

— создание образовательных центров в районных центрах (присоединение к школе детского сада, других школ и учреждений дополнительного образования детей);

— передача функций бюджетных учреждений на аутсорсинг;

— передача части полномочий (функций) органов государственной власти по предоставлению госуслуг в МФЦ;

— изменение организационно-штатной структуры местной администрации в связи с передачей части вопросов местного значения от сельских поселений муниципальным районам и др..

Подводя промежуточные итоги ОР, проведенной в крае, следует отметить итоги по следующим направлениям:

— практически все поселения привели в соответствие нормативную численность муниципальных служащих;

— передача функций по ведению бухгалтерского учета учреждений поселений в централизованные бухгалтерии муниципальных районов выполнены в 58-ми районах края. Централизованная организация бухгалтерского учета в сельских поселениях позволяет существенно снизить расходы бюджета. В среднем по краю экономия бюджетных средств от централизации бухгалтерского учета сельских поселений за 2015 год составила 2,5-3,0 млн. рублей в одном районе;

— поселениями проделана работа по эффективному использованию служебных помещений для обеспечения деятельности муниципальных служащих, по сравнению с 2014 годом среднекраевой показатель снижен и составляет 71 м2 на 1 муниципального служащего (2014 – 75м2);

— снижен уровень доплаты к пенсии по поселениям в 2015 год, он составил 1 817 рублей в месяц (2014 год – 2 024 рублей), в 2015 году в районных администрациях края уровень доплаты к пенсии снизился и составил 2 271 рубль в месяц (2014 год – 2 353 рубля);

— есть примеры формирования общеобразовательных школ по принципу сад-школа. То есть учреждение может быть одно на целый район, но при этом оно будет располагать несколькими (до трех и более) обособленными подразделениями. Всего реорганизовано 142 учреждения (64 школы, 73 детских сада, 5 организаций дополнительного образования);

— продолжилась работа по централизации муниципальных культурно-досуговых учреждений и поселенческих библиотек с целью создания централизованной клубной и библиотечной сети. За год количество действующих юридических лиц — учреждений культуры сельских поселений уменьшилось на 179 единиц. При этом надо сказать, что все учреждения культуры сельских поселений были присоединены к районным учреждениям культуры, без сокращения нормативной численности специалистов культуры;

— мероприятия по укрупнению муниципальных учреждений дополнительного образования в районах края проводится неохотно. За 2015 год реорганизовано всего 5 организаций дополнительного образования .

Проанализировав процесс оптимизации расходов бюджета Алтайского края, можно выделить основные его направлении, (Табл.).

Таблица – «Оптимизация неэффективных расходов»

Бюджетная сеть

Органы управления

— реорганизация учреждений культуры;

— реорганизация дошкольного, общего и дополнительного образования.

— снижение затрат на персонал;

— сокращение излишних платежей;

— централизованная бухгалтерия;

— инвентаризация бюджетных расходов.

Как уже отмечалось выше, процесс оптимизации касается не только государственных структур, но и частных компаний, бизнеса вообще. Процесс оптимизации неэффeктивных расходов в таких организациях имeет свои особенности. Консалтинговая компания «Ассоциация бизнес мастерства» выделяет следующие направления по оптимизации бизнес-процессов и снижению издержек предприятий: оптимизация системы продаж; снижение избыточных затрат; оптимизация организационной структуры и системы вознаграждения. Рассмотрим выделенные направления подробнее.

Процесс оптимизации системы продаж, по мнению «Ассоциация бизнес мастерства», содержит следующие этапы: проведение стратегических сессии с целью выработки маркетинговой стратегии; проектирование организационной структуры для расчета необходимой численности продавцов; разработку и внедрение стандартов обслуживания; разработку системы мотивации сотрудников; сопровождение внедрения.

Следующее направление это снижение избыточных затрат. Оно включает в себя: проведение анализа затрат и потенциала оптимизации; выявление потерь и разработка мероприятий по их минимизации; разработка и внедрение программы снижениях затрат.

В процессе оптимизации организационной структуры необходимо: сформировать организационную политику развития предприятия; оптимизировать бизнес-процессы и сформировать эффективные структуры управления; разработать модели расчета численности в зависимости от объемов работ; разработать и внедрить регламентирующие документы.

Последние – оптимизация системы вознаграждений которое включает в себя: разработку сбалансированной политики оплаты труда; проектирование модели и системы премирования по показателям; оптимизацию затраты на оплату труда и социальные выплаты, разработку и внедрение мат. моделей бюджетирования фонда оплаты труда .

Изучив процесс ОР в государственной структуре и на уровне предприятия, следует отметить, что и в том, и в другом случае эти процессы очень схожи. Так, например, в обоих случаях одним из основных звеньев оптимизации является оптимизация организационной структуры, еще одним направлением является поиск избыточных, неэффективных затрат и их ликвидация. Таким образом, можно прийти к выводу, что процесс ОР это сложный, инновационный процесс, поскольку на современном этапе любые организации стремятся найти все новые способы и методы оптимизации собственных расходов. Этот процесс свойственен и коммерческим организациям и бюджетным учреждениям, исходя из этого, возможны заимствования способов ОР.

Список литературы:

  1. О направлении рекомендаций по направлениям роста доходов и оптимизации расходов при формировании бюджетов субъектов Российской Федерации на 2015 — 2017 годы: письмо Министерства Финансов РФ от 01.12.2014 N 06-03-05/61507 . // Справочно-правовая система «Консультант плюс». – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_154112/ (дата обращения 01.12.2016).

  2. Жалевич А. Оптимизация расходов на предприятии в период кризиса // Корпоративный менеджмент. – URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/econ_dict/10470

  3. Панасенко О.Н. Первые итоги оптимизации бюджетных расходов // Местное самоуправлении на Алтае. 2015. №7 (72). С.25-28

  4. Оптимизация деятельности предприятий // Ассоциация бизнес мастерства. – URL: http://abmgroup.ru

  5. Словари и энциклопедии на Академике // Академик. – URL: http://dic.academic.ru/dic.nsf/econ_dict/10470

>Как Минфин рекомендует оптимизировать расходы муниципалитетов в рамках региональных программ

Задачи региональных программ оптимизации расходов

26 февраля 2018 года Минфин опубликовал на сайте minfin.ru методические рекомендации по оптимизации расходов бюджетов субъектов РФ в рамках региональных программ. Часть мер направлена на оптимизацию расходов муниципалитетов. Финансисты рекомендуют оптимизировать:

  • расходы на государственное и муниципальное управление;
  • расходы на содержание бюджетной сети;
  • численность работников бюджетной сферы;
  • меры социальной поддержки населения;
  • расходы на финансирование хозяйствующих субъектов из бюджета;
  • инвестиционные расходы;
  • дебиторскую задолженность.

ПОЛЕЗНО ЗНАТЬ:

Если программа региона предполагает конкретные результаты в сфере муниципальных финансов, Минфин рекомендует отразить в ней механизмы и меры, которые обеспечат достижение этих результатов на местном уровне.

Кроме того, Минфин считает, что регионам нужно совершенствовать систему закупок для государственных и муниципальных нужд и межбюджетные отношения, а также сокращать просроченную кредиторскую задолженность и расходы на обслуживание долга.

Рассмотрим рекомендуемые Минфином мероприятия, которые могут затронуть интересы органов местного самоуправления.

Оптимизация расходов на государственное и муниципальное управление

Для оптимизации расходов на государственное и муниципальное управление Минфин рекомендует субъектам РФ выявлять и устранять избыточные и дублирующие функции органов государственной власти и органов местного самоуправления с сокращением штата. Органы власти финансисты предлагают укрупнять. Один из способов — слияние органов со схожими функциями. Другой — присоединение небольших по численности структур к органам, выполняющим функции по реализации политики в смежных сферах.

Для оптимизации расходов на муниципальное управление финансисты предлагают включать в региональные программы оптимизации расходов бюджетов субъектов РФ такие мероприятия, как:

  • содействие укрупнению муниципальных образований на поселенческом уровне с целью оптимизации численности представительных и исполнительных органов власти;
  • содействие передаче полномочий поселений для исполнения органам местного самоуправления муниципальных районов;
  • оптимизация расходов на текущее содержание органов власти, в том числе сокращение численности муниципальных служащих.

ПОЛЕЗНО ЗНАТЬ:

Минфин рассчитывает на то, что централизация бюджетного и бухгалтерского учета на основе принципов «Электронного бюджета» поможет оптимизировать расходы.

Часть функций исполнительных органов местного самоуправления Минфин предлагает возложить на отдельный орган или учреждение. Например, функции по бухгалтерскому и бюджетному учету на местном уровне можно передать из администраций поселений в органы местного самоуправления муниципальных районов или казенные муниципальные учреждения.

Минфин рекомендует органам местного самоуправления развивать процедуры предоставления муниципальных услуг в электронной форме, повышать эффективность использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Оптимизация расходов на содержание учреждений

ПОЛЕЗНО ЗНАТЬ:

Минфин рекомендует повышать эффективность использования имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Минфин предложил регионам девять способов снизить расходы на содержание сети бюджетных учреждений. Органы местного самоуправления также могут воспользоваться этими рекомендациями.

1. Укрупняйте или присоединяйте к более крупным мелкие учреждения и организации, загруженные менее чем на 50 процентов.

2. Размещайте разнопрофильные учреждения под одной крышей. Например, можно объединить в один комплекс школу, развивающие секции, тренажерные залы и библиотеку.

3. Создавайте на базе школ, дворцов культуры, музеев, библиотек, колледжей центры коллективного пользования. Это даст гражданам возможность реализовывать свой творческий потенциал, пользоваться современным оборудованием, получать доступ к библиотечному фонду и современным обучающим технологиям.

4. Повышайте эффективность использования имущества муниципальными учреждениями. Предусмотрите продажу или консервацию имущества, которое учреждения не используют. Проанализируйте возможности выделения земельных участков для их последующей сдачи в аренду.

5. Уменьшайте численность обслуживающего персонала и непрофильных специалистов учреждений (сторожей, поваров, уборщиков помещений, водителей, завхозов, электриков и т. д.).

6. Передавайте несвойственные бюджетным учреждениям функции на аутсорсинг. Это касается организации теплоснабжения, питания школьников, уборки помещений, транспортного обеспечения обучающихся. Выводите медицинских работников детских садов и школ в систему здравоохранения.

7. Реализуйте мероприятия по энергосбережению.

8. Расширяйте формы предоставления муниципальных услуг (передвижные медицинские комплексы, передвижные библиотеки и т. д.).

9. Разработайте и утвердите программы реорганизации бюджетной сети по отраслям.

Совершенствование системы закупок

Для совершенствования системы закупок Минфин предлагает централизовать функции по осуществлению закупок для государственных и муниципальных нужд. С этой целью органам государственной власти субъектов РФ нужно:

ВНИМАНИЕ:

Соблюдение требований по централизации закупочной деятельности, совместным закупкам, предварительной экспертизе ценообразования будет одним из условий предоставления субсидий местным бюджетам.

  • сформировать единое уполномоченное учреждение, организующее проведение закупок для органов исполнительной власти всех уровней, подведомственных им казенных и бюджетных учреждений;
  • организовать совместные закупки для нужд органов власти всех уровней и подведомственных им учреждений;
  • организовать предварительный контроль ценообразования при осуществлении закупок на базе единого уполномоченного учреждения;
  • использовать единую электронную площадку для осуществления закупок малого объема.

По мнению Минфина, необходимо централизовать все функции в процессе закупочной деятельности: бухгалтерский учет, материально-техническое обеспечение, транспортное обслуживание, обслуживание и ремонт помещений, охрану зданий, юридическое сопровождение, кадровую работу.

Оптимизация мер социальной поддержки населения

Минфин предлагает не только сократить число их получателей при оплате ЖКХ, но и ввести дополнительные критерии при назначении этих мер. Например, требование об отсутствии у гражданина задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг в течение двух и более месяцев подряд.

Также финансисты рекомендуют ввести критерий нуждаемости в правила назначения мер социальной защиты населения по видам таких мер. Например, бесплатного проезда, компенсации родительской платы за воспитание и обучение ребенка в детском саду.

По мнению Минфина, дополнительные критерии предоставления мер социальной поддержки создадут ситуацию, при которой численность их получателей будет расти медленнее.

Органы государственной власти субъектов РФ могут исключить из регионального законодательства нормы об обеспечении отдельными социальными выплатами категорий лиц, у которых есть возможность получать такие выплаты за счет средств федерального бюджета. Например, предусмотреть отказ от предоставления регионального материнского капитала или ввести критерии нуждаемости в правила его назначения.

Совершенствование межбюджетных отношений

Для решения задачи совершенствования межбюджетных отношений Минфин предлагает регионам пересмотреть методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Минфин предлагает регионам пересмотреть методику распределения дотаций

С этой целью регионам нужно уточнить состав репрезентативных групп налогов, учитываемых при расчете налогового потенциала муниципальных образований для распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Это создаст стимулы для более полной мобилизации налогового потенциала муниципальных образований.

В приложении к методическим рекомендациям Минфин установил индикаторы, характеризующие состояние расходной части регионального бюджета. К ним он отнес в том числе следующие показатели:

  • долю муниципальных закупок, осуществляемых централизованно;
  • количество укрупненных сельских поселений;
  • количество муниципальных районов, в которых полномочия органов власти административного центра переданы для исполнения органам власти муниципального района.

Выводы и рекомендации

ВНИМАНИЕ:

Важно, чтобы рекомендации учитывали различную плотность населения в разных регионах России, а также реальные критерии доступности местного самоуправления для людей.

Минфин предложил регионам взять курс на укрупнение малых поселений. Эта процедура была легализована Федеральным законом от 03.04.2017 № 62-ФЗ. Тенденция укрупнения ведет к сокращению поселений, объединению всех поселений в границах муниципального района и образованию на его месте так называемого городского округа. Решая задачи оптимизации расходов региональных бюджетов, инициаторы территориальных преобразований не должны игнорировать последствия укрупнения поселений — проблемы территориальной доступности местного самоуправления для людей. Диалог с населением, получение обратной связи должны быть приоритетами в работе местной власти. Регионам нужны рекомендации по укрупнению органов местной власти поселенческого уровня.

У другой рекомендации Минфина — о централизации государственных и муниципальных закупок — есть как плюсы, так и минусы. Перечислим плюсы централизованных закупок:

  • экономия бюджетных средств за счет оптового приобретения однородных товаров (работ, услуг);
  • высокий уровень квалификации сотрудников уполномоченного органа и наличие у них узкоспециализированных знаний;
  • упрощение процедуры контроля при организации и осуществлении торгов.

Минусы:

  • существенный рост объема работы, которую нужно выполнить по условиям контракта;
  • увеличение срока исполнения закупок.

Осторожно:

Уменьшение количества участников закупки снижает процент экономии бюджетных средств.

При централизации закупок снижается конкуренция между участниками закупок, поскольку возрастает объем товаров, работ и услуг, повышаются финансовые риски и логистическая нагрузка на потенциального победителя торгов. Это происходит потому, что уполномоченный орган объединяет нужды многих заказчиков в одну закупку. В результате снижается качество товаров, работ и услуг.

Крупные закупки не интересуют представителей малого бизнеса, в итоге победителями по таким закупкам становятся крупные игроки этого рынка.

Еще один риск — возникновение коррупционных факторов. На практике из-за централизации неизбежно увеличиваются сроки закупок, что вместе с низким качеством планирования часто может приводить к их срыву.

Рекомендация Минфина о сокращении численности муниципальных служащих тоже спорная. Штатная численность муниципальных служащих в органе местного самоуправления должна соответствовать объективной потребности выполнения функций органов местного самоуправления. Только сокращение объема их полномочий может быть основанием для уменьшения штатной численности муниципальных служащих. Поскольку последние изменения законодательства привели к увеличению объема полномочий органов местного самоуправления в различных сферах, выполнить рекомендацию Минфина о сокращении численности будет сложно. При реорганизации администрации муниципального образования в целях оптимизации структуры и штатной численности учитывайте, что сокращение численности муниципальных служащих не должно сопровождаться снижением эффективности и результативности работы органа местного самоуправления.

«Информационные Ресурсы России» №2, 2005

Главная идея бюджетной перестройки заключается в необходимости изменения принципов построения бюджета на основе метода программно-целевого бюджетирования. Он должен формироваться не по сметному принципу, а должен быть ориентирован на те результаты, которые ведомства хотят получить за счет денег налогоплательщиков. Совокупным эффектом бюджетного реформирования должно стать повышение качества бюджетных услуг (объем выплат) и экономия бюджетных средств.
Министерствам в качестве базовых элементов планирования предстоящих расходов предлагается использовать результаты проведенного анализа их деятельности, которые оформляются бюджетной заявкой. В бюджетной заявке министерства могут отразить свои цели и задачи, а также объем бюджетных средств, необходимых для их достижения. Эффективное расходование бюджетных средств позволит потребителям бюджетных услуг добиться их экономии. Проводя политику экономии бюджетных средств необходимо видеть реальное воплощение тех целей, на достижение которых эти средства предполагается направить.
Ориентир на конкретные результаты в деятельности бюджетополучателей заставит их ответить на следующий вопрос: «Что они хотят получить на деньги налогоплательщиков. Зачем, каким образом и сколько это будет стоить?» Чтобы оценить предполагаемый экономический эффект, необходимо разработать систему измерения социально-экономических результатов бюджетного финансирования посредством их мониторинга и периодических оценок. Потребитель бюджетных услуг должен реально ощутить, какие изменения происходят в той сфере, где имеет место дополнительное финансирование отдельных направлений деятельности, осуществляемое за счет высвобождаемых средств. Можно конечно просчитать экономический эффект от получаемой экономии, используя при этом комплекс макроэкономических показателей, но вот социальный эффект от проводимых преобразований будет виден потребителям бюджетных услуг (медицинских, образовательных и других) только на практике. Поэтому в качестве одной из целей бюджетной реформы можно обозначить повышение эффективности бюджетных расходов.
Переход к выделению средств под ожидаемый, конечный результат будет способствовать проведению административной реформы. В противном случае проведение данной реформы нельзя считать полным. Изменения должны существенным образом затронуть принципы бюджетирования государственных структур. Прежде всего, это реформа органов власти с сокращением числа министерств и ведомств, перераспределением их функций и полномочий, реформа межбюджетных отношений с четким закреплением за бюджетами всех уровней расходных полномочий и бюджетных источников.
Целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы состоит в смещении бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Таким образом, если рассматривать реформирование бюджетных процессов при формировании региональных бюджетов, то на практике оно ориентировано на оптимизацию доходов и расходов бюджета.
Ключевая задача в этой сфере — изменить механизм бюджетного планирования. Но это возможно лишь в условиях сбалансированного бюджета, независимого от нефтяной конъюнктуры, перехода в его обслуживании на казначейские технологии и наведения порядка в межбюджетных отношениях. В рамках решения данной задачи органы исполнительной власти и финансовые органы отдельных субъектов Российской Федерации реформирование бюджетного процесса в регионах начали с «оптимизации бюджетных расходов», определяя её самыми разнообразными и удобными для себя способами.
Планировать бюджетные расходы необходимо в условиях четкого осознания ожидаемых от них результатов. Министерства следят за тем, чтобы в бюджете им было выделено не меньше бюджетных ассигнований, чем в предыдущем году (с учетом инфляции), не заботясь об эффективности расходов. В условиях бюджетного реформирования необходимо использовать программно-целевой подход — большая часть бюджетных расходов должна быть расписана по программам с ясно сформулированными конкретными результатами.
Основным и ключевым направлением реформирования бюджетных расходов и изменения процесса формирования доходов бюджета является их оптимизация, которая включает в себя два направления: одним из них является выбор наилучшего варианта из множества возможных, а другим процесс приведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние.
Первое направление определяет оптимизацию как факт выработки и принятия оптимального решения, т.е. необходимо выяснить, какое состояние изучаемой системы будет наилучшим с точки зрения предъявляемых к ней требований, и при каких условиях можно рассматривать такое состояние как конечную цель. В процессе реформирования необходимо четко обозначить систему, отражающую специфику деятельности соответствующего министерства и лежащую в основе формирования бюджетных доходов и расходов. Из системы нужно убрать все лишнее, утяжеляющее её, рассмотреть все её составляющие с точки зрения эффективности и получения наилучшего результата.
Второе определение рассматривает процесс выполнения этого решения, т.е. процесс приведения системы в наилучшее (оптимальное) состояние. Данный процесс предусматривает выбор соответствующих целей и пути их достижения. Насколько быстр и эффективен будет данный процесс, настолько скоро будет получен ожидаемый результат, настолько и можно судить об эффективности того или иного пути.
Рассмотрим реальное осуществление процесса оптимизации бюджетных расходов на примере нескольких потребителей бюджетных услуг — государственных учреждений — министерств социального блока в Республике Татарстан.
Программы оптимизации бюджетных расходов были разработаны и применяются на практике в 2004 году такими социально-значимыми министерствами, как Министерство здравоохранения Республики Татарстан, Министерство образования РТ, Министерство культуры РТ.
В рамках выдвинутых для практической реализации программ министерства должны сформулировать свои запросы с четко указанными стратегическими и тактическими целями производимых расходов (предложив при этом способы оценки их эффективности) и общественно значимыми результатами.
В качестве приоритетных целей и задач текущих преобразований ими обозначены следующие направления — оптимизация расходов бюджета и расширение сферы платных услуг.
Программа оптимизации бюджетных расходов, дополнительно направляемых на осуществление основной деятельности, по вышеуказанному ведомству включает в себя следующие направления деятельности: сокращения койко-мест в стационарах, нерентабельных медпунктов и здравпунктов, выполнение энергосберегающих программ, сокращение работников нерентабельных лечебных учреждений и т. п.
При этом, необходимо отметить, что вышеуказанная программа «оптимизации бюджетных расходов» не позволяет оценить результативность использования бюджетных средств, а лишь указывает на правомерность их расходования.
Технические параметры применяемых в медицинских учреждениях агрегатов (отопительных и водонагревательных котлов и т.п.), уровень потребления ими энергоресурсов четко прописываются в их технических паспортах, и поэтому расчет их эксплуатационных возможностей предсказуем и планируем. Сокращение койко-мест в стационарах, медпунктов и здравпунктов в сельской местности осуществляется единовременно, при этом необходимо помнить, что данная сфера социально значима, поэтому не всегда сокращение будет приводить к возможности охватить население медицинскими услугами.
Поэтому, в условиях повышения результативности бюджетных расходов, принимать в расчет вышеуказанную программу оптимизации не целесообразно. Понятие рентабельности и прибыльности не применимо к оценке результатов при решении поставленных задач с помощью предложенных программ в этих сферах услуг.
Если же рассматривать второе направление — расширение сферы платных услуг, то необходимо проанализировать возможности применения данной схемы с точки зрения доходности населения, проживающего в соответствующем субъекте, которая напрямую влияет на спрос населения на эти виды услуг. Существующая система медицинского страхования не позволит в полной мере расширить сферу применения платных услуг. В основе такого расчета должен лежать анализ доходности населения и уровень потребления услуг, который необходимо проводить с учетом минимального перечня медицинских услуг, ежегодно потребляемых населением.
Одним из направлений оптимизации бюджетных расходов в сфере образования, выдвинутых Министерством образования Республики Татарстан, обозначено сдача в аренду высвобождаемых площадей школ и других учебных учреждений, не задействованных в учебном процессе. Введение энергосберегающих программ привело к тому, что многие школы в сельской местности отапливаются с нарушением санитарных норм. Дети во время учебных занятий буквально замерзают на уроках.
Сокращение учебных заведений в сельской местности привело к тому, что не только старшеклассники, но и ученики начальной школы добираются на занятия за 10-15 километров, что в условиях сельской местности является абсолютно недопустимо.
Но как можно реформировать социально-значимые направления деятельности государства, если в приведенных программах «оптимизации» отсутствует механизм оценки эффективности расходов. При этом, большинство министерств, ведомств и других бюджетных учреждений не четко формулируют свои задачи в части обозначения ожидаемых результатов, минимизации расходов и оценки их эффективности. Экономическая и социальная эффективность отражает отношение полезного результата к общественным затратам, а также отражает взаимообусловленность затрат общественного труда и получаемого обществом полезного результата в виде материальных благ и услуг, представляет собой итоговый, качественный показатель развития и функционирования экономики. Поэтому все приведенные программы не несут в себе никакого экономического смысла, а понятие эффективности к ним даже не применительно. Министерства разработали программы в рамках понимания ими поставленной задачи, приняли меры к их исполнению, а результат для них, это не достижение конкретных целей, а сэкономленные рубли, которые они раздают в качестве дополнительной зарплаты.
В условиях отсутствия системы показателей, которые бы отражали социальную эффективность образования, здравоохранения и культуры – измерители интеллектуального уровня учащихся образовательных учреждений, качество и полнота предоставляемых медицинских услуг, которые напрямую влияют на качество жизни и здоровье нации. Стремление России перейти к мировым стандартам во всех сферах жизни общества, органично «вписаться» в мировой стиль жизни требует значительных финансовых вложений. Проблема реформирования здравоохранения и образования должна решаться не только на уровне Федерации, но и в регионах. Отраслевые министерства должны обозначить первоочередные направления, которые будут стратегически важными и практически реализуемыми. Одним из таких направлений может стать следующее: внедрение современных информационных технологий в сфере образования и здравоохранения. На необходимость развития информационных и телекоммуникационных технологий в Республике Татарстан указал в своем Послании Государственному Совету РТ в 2003 году Президент Республики Татарстан М.Ш. Шаймиев. Он отметил, что развитие вышеуказанных технологий обеспечит реализацию прав граждан на достижения цивилизации, доступ к мировым информационным ресурсам, а также к таким услугам, как дистанционное образование, телемедицина и другие. Предлагаемые дистанционные формы обучения и диагностики являются прогрессивными и обеспечат наибольший охват населения (в том числе инвалидов) разного рода обучающими программами, дадут человеку возможность повышать свою квалификацию, ориентируясь на получаемый ими индивидуальный доход, а также позволят производить диагностику различного рода заболеваний у ведущих специалистов в различных отраслях медицины.
Для того, чтобы создать в Республике сбалансированный рынок информационных ресурсов, информационных услуг разработана и практически исполняется республиканская программа «Основы государственной политики Республики Татарстан в области информатизации и связи на 2003-2007 годы». В рамках реализации данной программы. Вопросы, связанные с инвестированием реализации инновационных проектов высших учебных заведений г. Казани на 2004 год, рассматривались на сессии Казанского совета народных депутатов. Решением сессии данного Совета предусмотрено выделение средств из бюджета г. Казани на финансирование внедрения технологий дистанционного обучения в размере 0,50 млн. рублей. В качестве источника финансирования этой статьи расходов выступает Министерство здравоохранения Республики Татарстан. В перспективных планах на 2005 год в Республике предусмотрено создание компьютерной информационной системы библиотек вузов г. Казани, виртуальной библиотеки электронных изданий, создание системы дистанционного обучения в школах и ВУЗах, а также планируется участие во Всероссийском Интернет — педсовете 2005 г. и Всероссийском конкурсе «Дистанционный учитель года». Финансирование всех этих мероприятий будет осуществляться за счет средств республиканского и муниципального бюджетов с привлечением средств хозяйствующих субъектов.
Дистанционная диагностика, которая становится возможной при повсеместном внедрении современных информационных технологий, является незаменимым средством оздоровления нации. При том уровне медицинского обслуживания, который существует повсеместно, альтернативная форма в виде дистанционной диагностики позволит оперативно и своевременно диагностировать заболевания на начальных этапах, подобрать эффективный лечебный курс и по отдельным параметрам следить за оздоровлением пациента. Тем самым, дистанционная диагностика позволит увеличить продолжительность жизни населения, и соответственно, будет способствовать изменению сложной демографической ситуации в стране. И это лишь единичные направления, которые можно практически реализовать с помощью сэкономленных бюджетных средств. В Республике Татарстан направление дистанционной диагностики только становится на практические рельсы в части оказания медицинских консультаций, помощи инвалидам, при рождении детей с врожденной сердечно-сосудистой патологией, угрожающей жизни новорожденного.
Поэтому важно видеть размер требуемого эффекта, его конечный результат и соизмерять его с необходимыми для его достижения затратами. И еще раз хочется задать следующий вопрос: может ли обеспечить достижение этих целей вышеуказанные программы оптимизации бюджетных расходов, разработанные и применяемые на практике социально-значимыми министерствами Республики Татарстан, и видят ли представители этих министерств конечный результат практического применения разработанных ими программ?
Процесс упорядочения и оптимизации расходов практически осуществим с помощью системы государственного индикативного планирования и прогнозирования, которая способствует выработке четких формулировок текущих и стратегических задач социально-экономического развития страны, определению величины достигаемых в результате их решения экономических и социальных эффектов, устанавливать размеры необходимых затрат с целью получения наибольшего результата за счет применения наиболее прогрессивных способов осуществления основной деятельности.
Поэтому тем более непонятно, когда министры здравоохранения и образования республики, обозначая перспективные направления деятельности подчиненных им ведомств, не дают оценки социального эффекта проводимых министерствами преобразований, а говорят о выплате дополнительной заработной платы, а не об интенсификации лечебного и учебного процесса, то о какой оптимизации может идти речь. Производить минимизацию расходов не анализируя при этом объема высвобождаемых средств, а также не обозначив первоочередных задач, на решение которых они будут направлены, нельзя производить оптимизацию расходов бюджета. Более того, совершенно недопустимо за счет высвобождаемых средств министерствам и ведомствам выплачивать работникам дополнительную заработную плату. Это можно делать только тогда, когда все направления деятельности полностью охвачены и нет предпосылок к вложению денежных средств в иные сферы вышеуказанных государственных органов.
Проблема, связанная с рациональным использованием бюджетных средств и разработкой целевых программ, направленных на оптимизацию бюджетных расходов, очень остро стоит не только в Республике Татарстан, но и в целом в России. Правительство Российской Федерации обозначило данное направление в числе приоритетных и разрабатывает основные направления, связанные с внедрением программы оптимизации расходов в регионах.
Основные трудности возникают в части разработки приемлемых программ оптимизации бюджетных расходов не только в рамках отдельного бюджетополучателя, но субъекта РФ в целом. Исследования, проводимые в данной области, указывают на необходимость формирования системы измерения социально-экономических результатов бюджетного финансирования посредством их регулярного мониторинга и экономического анализа результатов при формировании программ оптимизации бюджетных расходов. Вопрос, который стоит перед органами государственной власти, осуществляющими свою деятельность в сфере здравоохранения и образования и т.п., связанный с оптимизацией бюджетных расходов, очень важен и актуален в условиях реформирования бюджетных процессов, как в Российской Федерации, так и субъектах РФ. Необходимо заставить и научить ведомства формулировать свои запросы в виде программ. Теперь ежегодно до 1 апреля (в 2004 году — до середины июня) ведомства должны будут представлять в Правительство Российской Федерации свои бюджетные доклады с четко указанными стратегическими и тактическими целями расходов и общественно значимыми результатами. Но при отсутствии механизма оценки эффективности бюджетных услуг невозможно проанализировать целесообразность той или иной программы.
Проведенные Минфином России в 2004 году эксперименты продемонстрировали, что большинство ведомств и бюджетных учреждений не умеют формулировать задачи, описывать ожидаемые результаты, минимизировать расходы и оценивать их эффективность. Все это вызывает тем большее сожаление, учитывая, что теперь ведомства получат большую самостоятельность в реализации своих программ, в том числе долгосрочных. Поэтому, необходимо, чтобы инициатор оптимизации бюджетных расходов — Правительство Российской Федерации, рассмотрело возможности практического применения перераспределения расходов, проанализировав все представленные предложения и выбрав наилучшие варианты, которые будут положены в основу последующих преобразований, либо выдвинув конкретные, научно-обоснованные программы, обязательные к применению.

Оптимизация бюджетных расходов

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *