Концепция планирования

О внесении изменений в приказ ФНС России от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@ «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок»

ФЕДЕРАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ СЛУЖБА

ПРИКАЗ

от 10 мая 2012 года N ММВ-7-2/297@

О внесении изменений в приказ ФНС России от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@ «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок»

В целях совершенствования организации работы налоговых органов при планировании и подготовке проведения выездных налоговых проверок, а также повышения налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков
приказываю:

1.1. Пункт 6 Приказа изложить в следующей редакции:
«6. Начальнику (исполняющему обязанности начальника) Аналитического управления ежегодно до 5 мая определять среднеотраслевые показатели, характеризующие финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков, для уточнения значения Критериев NN 1 и 11 и размещать на официальном Интернет-сайте ФНС России».

1.2. Пункт 7 Приказа изложить в следующей редакции:
«7. Начальнику (исполняющему обязанности начальника) Контрольного управления совместно с начальниками (исполняющими обязанности начальников) Управления налогообложения, Правового управления и Управления досудебного аудита по результатам контрольной работы с учетом досудебного урегулирования споров с налогоплательщиками и складывающейся арбитражной практики проводить регулярный анализ выявляемых способов ведения финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском, применяемых налогоплательщиками».

1.3. В пункте 8 Приказа слова «Управлению информатизации (В.Г.Колесников)» заменить словами «Начальнику (исполняющему обязанности начальника) Управления информатизации».

1.4. В пункте 9 Приказа слова «Контрольному управлению (Л.А.Аршинцева)» заменить словами «Начальнику (исполняющему обязанности начальника) Контрольного управления».

1.5. В пункте 11 Приказа слова «заместителя руководителя Федеральной налоговой службы Т.В.Шевцову» заменить словами «заместителя руководителя Федеральной налоговой службы, курирующего деятельность Контрольного управления».

1.6. Внести изменения и дополнения в приложения NN 1-2 к Приказу согласно приложению N 1* к настоящему приказу.

1.7. Приложение N 3 к Приказу изложить в редакции согласно приложению N 2* к настоящему приказу.

2. Управлениям Федеральной налоговой службы по субъектам Российской Федерации довести настоящий приказ до нижестоящих налоговых органов и обеспечить информирование налогоплательщиков о внесенных изменениях.

Руководитель
Федеральной налоговой службы
М.Мишустин

Приложение N 1. Изменения и дополнения, которые вносятся в приложения NN 1 и 2 к приказу ФНС России от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@

Приложение N 1
к приказу ФНС России
от 10 мая 2012 года
N ММВ-7-2/297@

1. В Приложении N 1 к Приказу пункт 9 раздела 4 Концепции системы планирования выездных налоговых проверок (далее — Концепция) изложить в следующей редакции:
«9. Непредставление налогоплательщиком пояснений на уведомление налогового органа о выявлении несоответствия показателей деятельности, и (или) непредставление налоговому органу запрашиваемых документов, и (или) наличие информации об их уничтожении, порче и т.п.».

2. В Приложении N 2 к Приказу:

2.1. Дополнить пункт 5 абзацем девятым следующего содержания:
«При выборе объектов для проведения выездных налоговых проверок налоговый орган учитывает также информацию, поступающую в ходе рассмотрения жалоб и заявлений граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, правоохранительных и иных контролирующих органов, о выплате налогоплательщиком неучтенной заработной платы («в конвертах»), неоформлении (оформлении с нарушением установленного порядка) трудовых отношений и иную аналогичную информацию».

2.2. Пункт 9 изложить в следующей редакции:
«9. Непредставление налогоплательщиком пояснений на уведомление налогового органа о выявлении несоответствия показателей деятельности, и (или) непредставление налоговому органу запрашиваемых документов, и (или) наличие информации об их уничтожении, порче и т.п.
Отсутствие без объективных причин пояснений налогоплательщика относительно выявленных в ходе камеральной налоговой проверки ошибок в налоговой декларации (расчете) и (или) противоречий между сведениями, содержащимися в представленных документах, либо выявленных несоответствий сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля, в случае, если в целях, предусмотренных п.3 статьи 88 Налогового кодекса Российской Федерации, налогоплательщик вызван в налоговый орган на основании письменного Уведомления о вызове налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента), предусмотренного пп.4 п.1 статьи 31 Налогового кодекса Российской Федерации, содержащего требование представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в установленный срок.
Необеспечение в нарушение пп.8 п.1 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации, п.1 статьи 17 Федерального закона от 21.11.96 N 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» (с учетом изменений и дополнений) сохранности данных бухгалтерского и налогового учета и других документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов, в том числе документов, подтверждающих получение доходов, осуществление расходов (для организаций и индивидуальных предпринимателей), и уплату (удержание) налогов, а также их восстановления в случае утраты в результате форс-мажорных обстоятельств (пожар, затопление, наводнение, порча, и пр.).».

Приложение N 2. Налоговая нагрузка по видам экономической деятельности, в процентах

Приложение N 2
к приказу ФНС России
от 10 мая 2012 года
N ММВ-7-2/297@

н/д — нет данных

Приложение N 3. Рентабельность проданных товаров, продукции, работ, услуг и активов организаций по видам экономической деятельности, в процентах

Приложение N 3
к приказу ФНС России
от 10 мая 2012 года
N ММВ-7-2/297@

________________
* Рентабельность проданных товаров, продукции, работ, услуг — соотношение величины сальдированного финансового результата (прибыль минус убыток) от продаж и себестоимости проданных товаров, продукции, работ, услуг. В случае если сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) от продаж отрицательный — имеет место убыточность.
** Рентабельность активов — соотношение сальдированного финансового результата (прибыль минус убыток) и стоимости активов организаций. В случае если сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) отрицательный — имеет место убыточность.
Электронный текст документа
подготовлен ЗАО «Кодекс» и сверен по:

Финансовая газета,
N 22, 31.05.2012 (приказ);

официальный сайт ФНС России

по состоянию на 17.05.2012
(приложения N 1, 2, 3)

УДК 33

Никулина Екатерина Вячеславовна

аспирант кафедры налогов и налогообложения Финансового университета при Правительстве РФ тел.: (961) 265-16-20

О ПРОБЛЕМАХ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПЛАНИРОВАНИЯ ВЫЕЗДНЫХ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК

Nikulina Ekaterina Vyacheslavovna

ABOUT THE PROBLEMS OF EFFECTIVENESS OF PLANNING FIELD TAX AUDITS

Аннотация:

В данной статье рассматриваются основные проблемы, возникающие при планировании и организации проведения выездных налоговых проверок налоговыми органами. В частности, рассмотрены проблемы отнесения налогоплательщиков к претендентам на включение в план и результативности выездных налоговых проверок. Предложены направления совершенствования планирования и организации проведения выездных налоговых проверок.

Ключевые слова:

налоги, налогообложение, налоговые проверки, планирование проведения налоговых проверок.

The summary:

taxes, taxation, tax audits, planning of conducting tax audits.

Проблемы эффективной организации налогового контроля актуальны во всех странах, но в России они обострены из-за несовершенства законодательства и нестабильности экономики.

Сложившийся к настоящему времени механизм налогового планирования и организации проведения выездных налоговых проверок не обеспечивает требуемого сегодня повышения эффективности деятельности налоговых органов.

В настоящее время подход к подготовке плана проведения выездных налоговых проверок основывается на выполнении определенного перечня контрольных мероприятий, связанных с автоматизированным отбором налогоплательщиков для включения в план выездных налоговых проверок на основании заданных критериев отбора и наличия принадлежности к зонам риска в соответствии с Приказом ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@ «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок» (далее — Приказ ФНС России от

30.05.2007 г. № ММ-3-06/333@).

В дополнение к автоматизированному отбору налогоплательщиков в целях планирования выездных налоговых проверок необходимо учитывать индивидуальное поведение налогоплательщика, материалы «досье» налогоплательщика (бухгалтерская и налоговая отчетность, представленные пояснения по сданной отчетности, например, в случае расхождения налоговых баз по налогу на прибыль и НДС, несоответствие показателей, отраженных в налоговой отчетности за предыдущий отчетный период с показателями, отраженными за последний отчетный период, опросы должностных лиц, нарушения сроков представления налоговой отчетности, ранее выявленные нарушения и неточности, рассмотрение налогоплательщика на тематических комиссиях налоговых органов).

Одними из критериев налоговых рисков, утвержденных Приказом ФНС России от

30.05.2007 № ММ-3-06/333@), являются налоговая нагрузка и рентабельность налогоплательщика в сравнении со средними показателями по отрасли. Среднеотраслевые показатели налоговой нагрузки и рентабельности не могут являться ориентиром и обеспечивать достаточную доказательную базу для вывода о наличии нарушений налогового законодательства. Налогоплательщик может иметь субъективные причины низкого уровня или резкого роста вышеназванных показателей, и соответствие среднеотраслевым показателям также не может свидетельствовать об отсутствии занижения налогоплательщиком доходов, отраженных в налоговой отчетности, или завышения расходов в целях снижения налогооблагаемой базы. Кроме того, среднеотраслевые показатели напрямую зависят от таких факторов, как вид деятельности налогоплательщика, численности сотрудников и многого другого .

Налоговый кодекс РФ устанавливает четкую и последовательную процедуру формирования доказательств, свидетельствующих о совершении налогового правонарушения .

Важнейшими составными частями процесса планирования и подготовки выездных налоговых проверок являются такие процедуры, как:

— камеральная проверка налоговых деклараций и иных документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов;

— комплексный анализ основных показателей финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков;

— анализ информации о налогоплательщике, свидетельствующей о возможных нарушениях, полученной из внутренних и внешних источников;

— предпроверочный анализ информации о налогоплательщиках, отобранных для проведения выездных налоговых проверок;

— подготовка вопросов, подлежащих рассмотрению и углубленной проверке.

Проведению выездной налоговой проверки должны предшествовать тщательное изучение и анализ должностными лицами налогового органа, ответственными за ее проведение, всей имеющийся в налоговом органе информации о налогоплательщике (в том числе об открытых счетах в кредитных организациях), его филиалах и представительствах, наличие недвижимого имущества и транспортных средств, подлежащих налогообложению, а также осуществление иных предпроверочных мероприятий (сбор иной необходимой информации, которая может быть использована при проведении проверки; привлечение к проведению проверки специалистов других контролирующих и правоохранительных органов в соответствии с действующим законодательством и т.д.).

При отнесении налогоплательщиков к претендентам на включение в план выездных налоговых проверок немаловажное значение имеет так называемая «предполагаемая сумма доначислений», рассчитать которую на основании представленной налогоплательщиком бухгалтерской и налоговой отчетности, а также имеющейся у налогового органа информации, полученной в результате контрольных мероприятий в рамках предпроверочного анализа, достаточно проблематично, зачастую просто невозможно. В связи с тем, что налоговая и бухгалтерская отчетность не отражает в полном объеме сведений о деятельности и финансовом положении налогоплательщика и с каждым годом налоговая и бухгалтерская отчетность изменяется и содержит все меньше отчетных показателей, что не дает возможности налоговым органам оценить финансово-хозяйственную ситуацию налогоплательщика и сделать вывод о наличии налоговых правонарушений.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Результаты мероприятий налогового контроля, полученные в рамках предпроверочного анализа, также содержат ограниченную информацию о налогоплательщике и возможных нарушениях налогового законодательства, по причине того, что предпроверочная работа налоговых органов при подготовке выездных налоговых проверок не отражена в налоговом законодательстве. При планировании выездных налоговых проверок, структурное подразделение налогового органа, отвечающее за проведение предпроверочного анализа, фактически может рассчитывать только на информацию о конкретных сделках, полученную камеральными и выездными отделами в рамках ст. 93.1 Налогового кодекса РФ при проведении камеральных и выездных налоговых проверок, информацию о проверках полноты оприходования выручки по контрольнокассовой технике, а также анализа банковских выписок на предмет соответствия сумм, отраженных в банковских выписках и сумм доходов, отраженных в налоговой отчетности и взаимодействие с организациями, имеющими признаки фиктивности. Расхождение сумм, отраженных в выписках банка, и сумм, отраженных в налоговой отчетности, также не может достоверно свидетельствовать о занижении доходов или завышении расходов налогоплательщика в связи с тем, что налогоплательщиком могут не учитываться те или иные доходы и расходы при расчете налогооблагаемой базы, в соответствии с принятой учетной политикой или методикой ведения налогового учета.

Налоговый кодекс РФ содержит закрытый перечень условий, при которых налоговый орган имеет право истребовать у налогоплательщика документы при проведении камеральных налоговых проверок и запрашивать необходимую информацию:

— налоговые органы вправе истребовать у налогоплательщиков, использующих налоговые льготы, документы, подтверждающие право этих налогоплательщиков на эти налоговые льготы;

— при подаче налоговой декларации по налогу на добавленную стоимость, в которой заявлено право на возмещение налога, налоговый орган вправе истребовать у налогоплательщика документы, подтверждающие в соответствии со статьей 172 Налогового кодекса РФ правомерность применения налоговых вычетов;

— при проведении камеральной налоговой проверки по налогам, связанным с использованием природных ресурсов, налоговые органы вправе истребовать у налогоплательщика документы, являющиеся основанием для исчисления и уплаты таких налогов.

В связи с ограничениями по истребованию документов налоговый орган вправе запрашивать у налогоплательщика пояснения по интересующему налоговый орган вопросу по представленной отчетности.

Налоговое законодательство не содержит понятия «предпроверочная работа», «пред-проверочный анализ», поэтому становится неясной правомерность и возможность налоговых органов проводить те или иные мероприятия налогового контроля на этапе подготовки выездных налоговых проверок. В соответствии с действующим налоговым законодательством, работа налоговых органов, осуществляемая в процессе подготовки к выездным налоговым проверкам, нормативно ничем не закреплена и не относится ни к камеральным, ни к выездным налоговым проверкам.

Для анализа налогоплательщика на целесообразность включения в план выездных налоговых проверок отводятся ограниченные сроки, что не дает возможности сотрудникам налогового органа сделать полноценные выводы, что влияет на результативность проверки.

В связи с этим растет количество низкорезультативных проверок и создание проверками неудобств для добросовестных налогоплательщиков.

Для качественного отбора налогоплательщиков необходимо непрерывное формирование досье налогоплательщика, а это возможно только в случае объединения камеральных и выездных отделов налогового органа в отделы контрольной работы. При проведении камерального контроля формируется «досье» налогоплательщика и в случае выявления признаков нарушений и необходимости более полного комплекса мероприятий, в том числе за предыдущие налоговые периоды, становится целесообразным проведение выездной налоговой проверки. На камеральный контроль налоговым органам отводится три месяца с даты представления налогоплательщиком налоговой декларации (расчета) . В соответствии с разъяснениями Минфина России, НК РФ не предусматривает продления камеральной налоговой проверки, следовательно, максимальный срок ее проведения с 1 января 2009 г. установлен в три месяца со дня представления в инспекцию налоговой декларации (расчета). Истребовать документы, необходимые для камеральной налоговой проверки, налоговые органы могут только в ходе ее проведения .

То есть по проверке последней сданной налоговой отчетности может эффективно сработать камеральный контроль, в связи с ограничением срока камеральной налоговой проверки 3-мя месяцами с момента сдачи отчетности, а за предыдущие отчетные и налоговые периоды целесообразен выездной налоговый контроль.

Срок проведения выездной налоговой проверки исчисляется со дня вынесения решения о назначении проверки и до дня составления справки о проведенной проверке . Возможность переноса проверки законом не предусмотрена в силу начала течения процессуальных сроков .

По общему правилу п. 6 ст. 89 НК РФ выездная налоговая проверка не может продолжаться более двух месяцев .

Установленный в п. 6 ст. 89 НК РФ двухмесячный срок может быть продлен до четырех месяцев, а в исключительных случаях — до шести.

При проведении выездных налоговых проверок могут проводиться все мероприятия налогового контроля, предусмотренные Налоговым кодексом РФ, за исключением предусмотренного пунктом 3 статьи 88 Налогового кодекса сообщения налогоплательщику о выявленных камеральной налоговой проверкой ошибках в налоговой декларации (расчете) и (или) противоречиях между сведениями, содержащимися в представленных документах, либо выявленных несоответствиях сведений, представленных налогоплательщиком, сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у налогового органа, и полученным им в ходе налогового контроля, с требованием представить в течение пяти дней необходимые пояснения или внести соответствующие исправления в установленный срок.

Создание промежуточных отделов предпроверочного анализа затягивает процесс мониторинга деятельности налогоплательщика и своевременность включения в план выездных налоговых проверок. Большое количество времени в работе таких отделов связано с получением информации от отделов камеральных налоговых проверок и ее анализ.

Немаловажной остается проблема конфиденциальности предпроверочной работы в соответствии с внутренними регламентами налоговых органов. Поэтому при запросе и получении информации от отделов камеральных налоговых проверок по проведенным камеральным мероприятиям и от выездных отделов о ранее проведенных выездных налоговых проверках, а также при многочисленных этапах согласования плана выездных налоговых проверок, необходимо не нарушить принцип конфиденциальности предпроверочной работы.

Наилучшие результаты планирования выездных налоговых проверок могут быть достигнуты только соблюдении отделами налогового органа общей цели, направленной на повышение эффективности выездных налоговых проверок и избежания низкорезультативных проверок, и как следствие, расходов бюджета на такие проверки.

Добиться этой цели можно только при создании отделов контрольной работы в налоговых органах.

Ссылки:

2. Определение ВАС РФ от 06.03.2008 № 2291/08.

3. п. 8 ст. 89 Налогового кодекса РФ.

4. Письма Минфина России от 18.02.2009 № 03-0207/1 -75 и от 24.11.2008 № 03-02-07/1 -471.

5. п. 8 ст. 89 Налогового кодекса РФ.

6. Письмо ФНС России от 18.11.2010 № АС-37-2/15853.

7. Постановление ФАС Поволжского округа от

27.01.2009 № А12-12024/2008-С26.

References (transliterated):

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Главная \ Справочная информация \ Концепция системы планирования выездных налоговых проверок

ФЕДЕРАЛЬНАЯ НАЛОГОВАЯ СЛУЖБА

ПРИКАЗ
от 30 мая 2007 г. N ММ-3-06/333@

ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ
СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ ВЫЕЗДНЫХ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК

(в ред. Приказов ФНС России от 14.10.2008 N ММ-3-2/467@,
от 22.09.2010 N ММВ-7-2/461@, от 08.04.2011 N ММВ-7-2/258@,
от 10.05.2012 N ММВ-7-2/297@)

В целях создания единой системы планирования выездных налоговых проверок, повышения налоговой дисциплины и грамотности налогоплательщиков, а также совершенствования организации работы налоговых органов при реализации полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, предоставленных Налоговым кодексом Российской Федерации, приказываю:

1. Утвердить Концепцию системы планирования выездных налоговых проверок согласно приложению N 1 к настоящему Приказу.
(п. 1 в ред. Приказа ФНС России от 14.10.2008 N ММ-3-2/467@)

2. Утвердить Общедоступные критерии самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемые налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок (далее — Критерии), согласно приложению N 2 к настоящему Приказу.
(п. 2 в ред. Приказа ФНС России от 14.10.2008 N ММ-3-2/467@)

5. Утвердить рекомендуемую форму Пояснительной записки к уточненной(ым) налоговой(ым) декларации(ям), представленной(ым) в связи с выявлением фактов ведения финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском, согласно приложению N 5 к настоящему Приказу.
(п. 5 в ред. Приказа ФНС России от 14.10.2008 N ММ-3-2/467@)

6. Начальнику (исполняющему обязанности начальника) Аналитического управления ежегодно до 5 мая определять среднеотраслевые показатели, характеризующие финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков, для уточнения значения Критериев N N 1 и 11 и размещать на официальном Интернет-сайте ФНС России.
(п. 6 в ред. Приказа ФНС России от 10.05.2012 N ММВ-7-2/297@)

7. Начальнику (исполняющему обязанности начальника) Контрольного управления совместно с начальниками (исполняющими обязанности начальников) Управления налогообложения, Правового управления и Управления досудебного аудита по результатам контрольной работы с учетом досудебного урегулирования споров с налогоплательщиками и складывающейся арбитражной практики проводить регулярный анализ выявляемых способов ведения финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском, применяемых налогоплательщиками.
(п. 7 в ред. Приказа ФНС России от 10.05.2012 N ММВ-7-2/297@)

9. Начальнику (исполняющему обязанности начальника) Контрольного управления обеспечивать обновление информации о способах ведения финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском на официальном Интернет-сайте ФНС России.
(в ред. Приказов ФНС России от 22.09.2010 N ММВ-7-2/461@, от 10.05.2012 N ММВ-7-2/297@)

10. Управлениям Федеральной налоговой службы по субъектам Российской Федерации довести настоящий Приказ до нижестоящих налоговых органов и организовать работу по ознакомлению налогоплательщиков с положениями настоящего Приказа и приложениями к нему.
(п. 10 введен Приказом ФНС России от 14.10.2008 N ММ-3-2/467@)

11. Контроль исполнения настоящего Приказа возложить на заместителя руководителя Федеральной налоговой службы, курирующего деятельность Контрольного управления.
(в ред. Приказа ФНС России от 10.05.2012 N ММВ-7-2/297@)

В. Е. Хрекова Е. С. Мазорук

ВЛИЯНИЕ КОНЦЕПЦИИ СИСТЕМЫ ПЛАНИРОВАНИЯ ВЫЕЗДНЫХ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК НА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ И НАЛОГОПЛАТЕЛЬЩИКОВ С УЧЕТОМ ПОСЛЕДНИХ ИЗМЕНЕНИЙ

В статье раскрыто содержание изменений, внесенных в сентябре 2010 г. в Концепцию системы планирования выездных налоговых проверок, проведена оценка влияния Концепции и внесенных в нее изменений на эффективность контрольной работы налоговых органов, а также на финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков.

Ключевые слова и словосочетания: планирование, контроль, проверка, эффективность.

В настоящее время остаются актуальными вопросы совершенствования налогового администрирования, в том числе и налогового контроля. О данной проблеме отдельно было сказано в бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29 июня 2010 г. «О бюджетной политике в 2011-2013 годах»1.

В вышеназванном документе президент указал на необходимость инвентаризации и оценки эффективности влияния на социальные и экономические процессы уже принятых налоговых механизмов. Вместе с тем в бюджетном послании указано на недопущение ухудшения условий деятельности добросовестных налогоплательщиков налоговыми органами, обеспечивающими надежность налогового контроля.

В последние годы Федеральной налоговой службой Российской Федерации не только изменены подходы к организации контрольной работы, но и продолжаются работы по ее совершенствованию.

Так, приказом ФНС России от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333@ была утверждена Концепция системы планирования выездных налоговых проверок, основанная на всестороннем анализе финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика и выявлении основных зон риска совершения налоговых правонарушений посредством использования общедоступных критериев их оценки. В сентябре 2010 г. в Концепцию были внесены новые изменения (приказ ФНС России от 22 сентября 2010 г. № ММВ-7-2/461@)).

1 См.: www.kremlin.ru/news/8192

Попытаемся оценить влияние Концепции с учетом внесенных в нее изменений на контрольную работу налоговых органов, в том числе на планирование выездных налоговых проверок и на финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщиков.

Концепция системы планирования выездных налоговых проверок была разработана в целях создания единой, открытой и понятной системы планирования проверок, повышения налоговой дисциплины и грамотности плательщиков, а также совершенствования организации работы налоговых органов при реализации ими своих полномочий.

Согласно вышеуказанной Концепции, планирование выездных налоговых проверок представляет собой процесс, основанный на отборе объектов для проведения проверки по двенадцати критериям риска. Данные критерии являются общедоступными. Ознакомиться с ними и оценить зоны риска может каждый налогоплательщик самостоятельно.

По выражению официальных представителей ФНС России, основная цель разработки критериев оценки рисков заключается в формировании единого правового и налогового поля, создании равных для всех налогоплательщиков условий за счет устранения необоснованных конкурентных преимуществ отдельных субъектов бизнеса, например, преимуществ, которые они получают от экономии на налогах в результате применения незаконных и «серых» схем ведения деятельности1.

Таким образом, Концепция направлена на стимулирование налогоплательщиков к отказу от незаконных способов уменьшения налогов и добровольному уточнению своих налоговых обязательств посредством использования критериев самостоятельной оценки рисков.

Основным изменением контрольной работы налоговых органов в связи с принятием Концепции стал отказ от тотального контроля финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков. Налоговые органы сконцентрировались на точечных выездных проверках плательщиков, отобранных в результате всестороннего анализа финансовых и товарных потоков организаций и выявления скрытых (теневых) операций, в результате которых имеет место вероятность необоснованного извлечения налоговой выгоды.

Наряду с изменением системы планирования выездных налоговых проверок изменились порядок и сроки их проведения2.

Так, с 2007 г. налоговые органы не вправе проводить в отношении одного налогоплательщика более двух выездных налоговых проверок в

1 См.: Российский налоговый курьер. — 2008. — № 22.

2 См.: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 137-Ф3 «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» (ред. от 27 июля 2010 г.).

течение календарного года. Сверх указанного ограничения в исключительных случаях выездная проверка может быть проведена только по решению руководителя Федеральной налоговой службы.

Кроме того, общий срок проведения выездной налоговой проверки не может превышать двух месяцев. Проверка может быть приостановлена на срок до шести месяцев по закрытому перечню оснований, важнейшее из которых — истребование у иных лиц информации о деятельности проверяемого лица (ранее это называлось встречной проверкой). Вместе с тем срок проведения выездной проверки исчисляется с момента принятия решения о ее назначении (включая срок для представления документов).

С учетом этих фактов налоговые органы до проведения выездной налоговой проверки должны провести комплексный анализ финансово-экономических показателей деятельности налогоплательщиков, предусматривающий анализ сумм исчисленных и уплаченных налоговых платежей и их динамики, анализ показателей налоговой и бухгалтерской отчетности, анализ факторов и причин, влияющих на формирование налоговой базы.

Таким образом, налоговый инспектор, выходя на проверку, в рамках предпроверочного анализа должен заранее выявить зоны риска совершения налогоплательщиком налоговых правонарушений, сделать выводы и правильно спланировать программу проверки, с тем чтобы качественно и в короткие сроки ее провести.

Такой подход, по словам заместителя руководителя ФНС России, позволил повысить эффективность и качество выездных проверок. Так, в 2009 г. выездными проверками было охвачено всего 1,3% от общего количества налогоплательщиков (в 2005 г. — 3,9%, в 2007 — 1,7%). В то же время их эффективность увеличилась. В 2009 г. поступление на одну проверку составляло более 1,7 млн. рублей1.

Эффект, на который рассчитывала Федеральная налоговая служба, разрабатывая Концепцию, заключался, во-первых, в предупреждении еще не совершенных налоговых правонарушений посредством информирования налогоплательщиков о возможных налоговых рисках, а во-вторых, в получении большого количества уточненных налоговых деклараций, что является доказательством повышения налоговой дисциплины налогоплательщиков.

В первый год реализации Концепции планирования выездных налоговых проверок налогоплательщиками было представлено 913 тыс. уточненных деклараций на сумму 84 млрд. рублей. Для сравнения, в

1 Российский налоговый курьер. — 2010. — № 8.

2006 г. было представлено 416 тыс. уточненных деклараций на сумму 18 млрд. рублей1.

В октябре 2008 г. Федеральная налоговая служба внесла изменения в Концепцию (приказ ФНС России от 14 октября 2008 г. № ММ-3-2/467@). Был добавлен двенадцатый критерий самостоятельной оценки рисков, к которому относится ведение финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском, связанное с получением налогоплательщиком необоснованной налоговой выгоды, в том числе по обстоятельствам, указанным в постановлении Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 12 октября 2006 г. № 53.

По данным Федеральной налоговой службы, в результате контрольно-аналитической работы налоговых органов в 2008 г. были увеличены налоговые обязательства на 99,7 млрд. рублей, уменьшены убытки, заявленные налогоплательщиками в целях налогообложения, на сумму более 276 млрд. рублей2.

Изменения, внесенные в Концепцию в 2010 г., коснулись уточнения действующих критериев оценки рисков. Согласно новым положениям, Федеральная налоговая служба должна не от случая к случаю, а ежегодно (до 5 мая) определять среднеотраслевые индикаторы, характеризующие финансово-хозяйственную деятельность налогоплательщика: показатели налоговой нагрузки, рентабельности проданных товаров и продукции, рентабельности активов в целом, в том числе по видам экономической деятельности. ФНС утвердила значения вышеуказанных показателей за 2008 и 2009 гг., в том числе представила их детальную расшифровку для оптовой и розничной торговли и уточнила коэффициенты для некоторых видов транспорта.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

В то же время новые положения устанавливают, что значения показателей налоговой нагрузки и рентабельности по хозяйствующим субъектам в конкретной отрасли, предусмотренные пунктами 1 и 11 Концепции, могут использоваться налоговыми органами при планировании выездных налоговых проверок как на предстоящий, так и на последующие годы до очередной актуализации данных показателей.

В отношении критерия «Отражение в бухгалтерской или налоговой отчетности убытков на протяжении нескольких налоговых периодов» ФНС России уточнила, что убытки, полученные налогоплательщиками в 2008 г. по объективным причинам, не учитываются в числе двух лет, когда финансово-хозяйственная деятельность осуществлялась с убытком, а значит, и не являются критерием совершения плательщиком налогового правонарушения.

1 Российская бизнес-газета // www.rg.ru/2008/05/27/fns-reglament.html

2 Письмо ФНС России от 17 февраля 2010 г. № ШС-20-3/219.

Также было скорректировано предельное значение получаемых налогоплательщиками доходов, необходимое для перехода на упрощенную систему налогообложения. В настоящее время оно составляет 60 млн. рублей вместо 24,8 млн. рублей.

По-нашему мнению, уточнение показателей налоговой нагрузки, рентабельности продаж, рентабельности активов сделано в целях актуализации критериев самостоятельной оценки рисков и их соответствия реальной экономической ситуации в стране. В то же время причиной их детализации по видам экономической деятельности, вероятно, является то, что налоговые органы рассчитывают на добровольный отказ налогоплательщиков, занятых в оптовой и розничной торговле, сфере транспорта, от незаконных схем уменьшения налогов и уточнение сумм налогов, исчисленных к уплате в бюджет.

Так, по словам официальных представителей ФНС России, анализ налоговых поступлений, проведенный в 2007 г., привлек внимание налоговых органов к отрасли торговли. Среди налогоплательщиков, практикующих теневые выплаты контрагентам и сотрудникам, торговые компании составляют примерно 44%. В этой же отрасли экономики наблюдается и наибольшее количество убыточных фирм1.

Корректировка критерия оценки рисков в отношении отражения налогоплательщиками в бухгалтерской или налоговой отчетности убытков на протяжении нескольких налоговых периодов, в том числе полученных в 2008 г., по-нашему мнению, произошла в связи с кризисом экономической ликвидности. То есть также возможно получение налоговыми органами уточненных налоговых деклараций и оправдательных документов от налогоплательщиков, желающих избежать налоговые претензии.

Что касается последнего изменения, то оно является справедливым, так как в настоящее время, согласно действующему налоговому законодательству, организация, применяющая упрощенную систему налогообложения, считается утратившей право на ее использование с того квартала, когда доходы налогоплательщика превысили 60 млн. рублей по итогам отчетного (налогового) периода. В этой связи и повышен уровень предельного значения, неоднократное приближение к которому является зоной риска для организации, что впоследствии может привести к включению этого объекта в план выездных налоговых проверок.

Таким образом, можно сделать вывод, что внесенные в Концепцию изменения носят по большей части технический характер и адаптируют ее положения к реалиям настоящего времени. При этом налого-

1 См.: Российский налоговый курьер. — 2008. — № 7.

вые органы не предлагают новых критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков.

В то же время налоговыми органами применяются не только указанные в Концепции параметры определения объектов выездных налоговых проверок. Соответствие деятельности налогоплательщика перечисленным критериям лишь означает, что такой налогоплательщик с большой долей вероятности будет включен в план выездных налоговых проверок1.

Нами был проведен анализ текущей судебной практики по спорам налогоплательщиков с налоговыми органами в отношении результатов выездной налоговой проверки. Для анализа были взяты разбирательства в судах второй инстанции за период с 1 по 30 сентября 2010 г. Средняя сумма налоговых доначислений по налогу на прибыль и НДС составила около 15 млн. рублей. То есть на практике налоговые органы в основном включают в план выездных налоговых проверок тех налогоплательщиков, дополнительные начисления налоговых платежей которых превысят сумму затрат на проведение проверки и смогут принести доход в государственный бюджет.

Такая практика находится в соответствии с мировыми тенденциями. Так, в США статистика проведения проверок налогоплательщиков Внутренней службой доходов показывает, что наибольшая вероятность проверки существует для налогоплательщиков, стоимость активов которых превышает 250 млн. долларов .

Данная тенденция позволяет увеличить эффективность мероприятий налогового контроля и соответственно эффективность работы налоговых органов. Однако нельзя не отметить ее недостатки. Например, схемами прямого уклонения от уплаты налогов (обналичивание денежных средств, использование в больших объемах фирм-однодневок) в основном пользуются субъекты малого предпринимательства, но исходя из вышеизложенного такие организации с малой долей вероятности станут объектом выездной проверки.

Кроме того, налоговые органы вряд ли станут проводить выездную налоговую проверку в отношении юридического лица, на балансе которого недостаточная сумма высоколиквидных активов или денежных средств. Также довольно редко проводятся проверки в отношении организаций, применяющих специальные налоговые режимы.

Контроль налогоплательщиков малого и среднего бизнеса должен проводиться в режиме текущего мониторинга финансово-хозяйст-

1 См.: Письмо ФНС России от 31 июля 2007 г. № 06-1-04/505.

венной деятельности. Так, мониторинг налогоплательщиков, применяющих специальные налоговые режимы, осуществляется путем анализа информации, полученной от коммерческих банков, контрагентов налогоплательщика, регистрирующих органов власти и органов местного самоуправления, а также сведений самого налогоплательщика.

Таким образом, Концепция системы планирования выездных налоговых проверок, в том числе внесенные в нее изменения, способствуют повышению результативности контрольной работы налоговых органов за счет увеличения поступлений налоговых платежей в бюджетную систему и уменьшения числа выездных проверок. В свою очередь увеличению сумм поступлений способствуют добровольные уточнения налоговых обязательств законопослушными налогоплательщиками, а также значительные суммы дополнительно начисленных платежей по результатам выездных проверок крупнейших налогоплательщиков. В то же время вопрос об оценке эффективности контрольных мероприятий налоговых органов остается открытым, так как в отборе объектов планирования выездных налоговых проверок практически не участвуют организации малого и среднего бизнеса.

Кроме того, утверждение Концепции повлияло на деятельность крупнейших налогоплательщиков. С одной стороны, у них появилась возможность самостоятельной оценки рисков, корректировки финансово-хозяйственной деятельности, а также прогнозирования проведения выездной налоговой проверки. С другой стороны, возросли не только финансовые издержки, связанные с наймом внешних консультантов и сотрудников, позволяющих рассчитать дополнительно начисленные суммы налогов и сборов и минимизировать их, но и издержки, связанные с оспариванием в суде значительных сумм налоговых претензий.

Список литературы

1. Тишина Е. А. Налоговое администрирование // Российский налоговый курьер. — 2008. — № 7.

2. Шевцова Т. В. Благодаря отказу от тотального контроля и ориентации контрольной работы на зоны риска и выявление схем ФНС России удалось добиться заметных результатов // Российский налоговый курьер. — 2010. — № 8.

Добавить в «Нужное»

Актуально на: 7 марта 2017 г.

Провести выездную налоговую проверку (далее – ВНП) налоговики могут абсолютно в любой организации и у любого индивидуального предпринимателя. Однако дело это затратное, требующее немалого количества времени. Поэтому контролирующие органы приходят с ВНП в первую очередь к тем, чья деятельность вызывает вопросы.

Еще в 2007 году ФНС России утвердила Концепцию системы планирования выездных налоговых проверок (п. 1 Приказа ФНС от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@). В ней установлено, какие финансово-экономические показатели деятельности должны проанализировать инспекторы (исходя из имеющейся у них информации), чтобы оценить необходимость проведения ВНП у того или иного налогоплательщика. Концепцией определены также критерии самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков.

Напомним, что период выездной налоговой проверки по общему правилу составляет 2 месяца, но может быть продлен до 4 месяцев, в а некоторых случаях – и до 6 месяцев (п. 6 ст. 89 НК РФ).

Отбор налогоплательщиков для проведения выездной налоговой проверки

• анализа сумм исчисленных и уплаченных налогов. Благодаря ему налоговики могут не только проконтролировать соответствие уплаченных сумм начисленным, но и проследить динамику налоговых платежей. Нисходящий тренд начислений наверняка насторожит контролеров;
• анализа показателей налоговой и бухгалтерской отчетности. По ней можно отследить отклонения показателей деятельности текущего периода от аналогичных показателей за предыдущие периоды, или от среднестатистических показателей, а также выявить несоответствия между сведениями, представленными плательщиком, и сведениями, имеющимися у специалистов ИФНС;
• анализа факторов и причин, влияющих на формирование налоговой базы.

Вместе с тем, сначала налоговики берут на карандаш тех плательщиков, которые по информации налогового органа участвуют в схемах ухода от налогообложения, схемах минимизации налоговых обязательств, либо предположительно совершили налоговые правонарушения. А потом уже оценивают показатели деятельности остальных.

Критерии оценки рисков в концепции планирования выездных налоговых проверок

Концепция планирования выездных налоговых проверок включает в себя также общедоступные критерии самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков. То есть любая организация, опираясь на приведенный перечень критериев, может оценить, высока ли вероятность того, что в скором времени к ней придут с ВНП. Среди таких критериев поименованы (разд. 4 Концепции, утв. Приказом ФНС от 30.05.2007 N ММ-3-06/333@):

• налоговая нагрузка ниже ее среднего уровня по другим аналогичным организациям (ИП) в определенной отрасли;
• убытки в бухгалтерской или налоговой отчетности по итогам нескольких налоговых периодов. На практике инспекторы нередко просят предоставить пояснения возникновения убытков. И если доводы в пояснении будут выглядеть убедительно, ВНП может и не состояться;
• существенные суммы налоговых вычетов в отчетности. А именно сумма вычетов по НДС, составляющая 89% или более от начисленного НДС;
• более высокий темп роста расходов по сравнению с темпом роста доходов от реализации. Если расходы растут быстрее, чем доходы, значит, возможно, плательщик пытается уменьшить свои налоговые обязательства не совсем честным путем;
• среднемесячная зарплата работников налогоплательщика ниже среднего уровня по соответствующему виду экономической деятельности в регионе, где он ведет деятельность. Это может свидетельствовать о выплате зарплаты в конвертах, и как следствие, о недополученном НДФЛ;
• показатели деятельности налогоплательщика на грани соответствия предельным значениям, соблюдение которых обязательно для применения спецрежима. К примеру, по объему доходов за налоговый период при применении УСН (п. 4 ст. 346.13 НК РФ);
• указание ИП суммы расхода, максимально близкой к сумме его дохода, полученного за календарный год;
• заключение плательщиком договоров с перекупщиками или посредниками без разумных для этого экономических причин;
• непредставление налогоплательщиком пояснений в ответ на уведомление налогового органа о выявлении несоответствия показателей деятельности, непредставление запрашиваемых документов или предоставление им информации об их утрате (уничтожении, порче и т.п.);
• неоднократное снятие с учета и постановка на учет в налоговых органах в связи с изменением места нахождения («миграция» между инспекциями);
• заметное отклонение уровня рентабельности по данным бухучета от уровня рентабельности для соответствующей сферы деятельности по данным статистики;
• ведение деятельности с высоким налоговым риском.