Аннотация:
Государства, образовавшиеся на пространстве бывшего СССР, демонстрируют различные траектории развития и во многом отличаются друг от друга по существующему в них ныне политическому режиму, специфике политической конкуренции, возникающих политических партий и партийных систем и ряду других параметров. Вместе с тем в их политическом развитии существует ряд схожих проблем, которые объясняются нынешними условиями развития, общим историческим наследием. Сборник статей посвящён анализу происходящих в них процессов, связанных с важными институтами демократического правления — институтами политического представительства, партиями и выборами. В материалах издания рассматриваются специфика политической конкуренции в этих государствах, особенности институционального дизайна и его влияние на политическую конкуренцию, участие в политической конкуренции региональных, культурных, этнических, религиозных и иных групп, их представительство в структурах власти, особенности институционализации партий и партийных систем, взаимодействие политических партий с государственной властью и участие политических элит в партийной политике, структурирование партийного спектра.
Сборник предназначен для политологов, политиков и общественных деятелей, а также для всех, кто интересуется политическими процессами, происходящими в странах бывшего СССР.
Библиотека > Практика > СМИ
«» Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. «»
Сфера правового регулирования организации и деятельности политических партий требует особой деликатности, внимательности и взвешенности. Прежде всего, при регулировании таких вопросов, как статус общественного образования, необходимо помнить об определенной правовой двойственности. С одной стороны, необходимо обеспечить свободу объединения граждан, гарантированную Конституцией Российской Федерации (ст. 30). Эта свобода может быть ограничена лишь в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства в соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации. С другой стороны, именно в целях обеспечения защиты прав и законных интересов граждан может возникать необходимость законодательно вмешиваться в организацию и деятельность общественных объединений, в том числе политических партий. Законодатель поставил перед собой цель оградить политический процесс от «неправильных» с его точки зрения, недемократических партий, ограничить свободу их организации. Однако с принципами демократического устройства общества это не согласуется, так как возможность создания любых общественных объединений гарантируется Конституцией. С точки зрения гарантий прав граждан и выполнения иных задач, установленных ст. 55 Конституции, могут считаться оправданными законодательные препятствия для создания и деятельности партий, выступающих за насильственное свержение конституционного строя, но едва ли это будет справедливо по отношению к требованию о минимальном количестве членов партии.
Тезис, изложенный в пояснительной записке к проекту, из которого исходили его разработчики, об уже сформировавшейся партийной системе России, по нашему мнению, неверен. Обоснованное этим жесткое закрепление как принципов организации, так и обязательного членства в партии 10 тыс. человек, и предоставление права выдвигать кандидатов на выборах только политическим партиями, а также ликвидация после 5-летнего неучастия в выборах влекут консервирование еще не сложившейся системы политических партий. Цели, которые ставит закон — развитие системы политических партий, их укрупнение, повышение их роли в государственном механизме, нельзя не приветствовать. Однако столь грубое и прямолинейное решение поставленных задач абсолютно неприемлемо. «Закон не дает развиваться нашей партийной системе естественным эволюционным путем, а пытается «сверху» с помощью государственного принуждения ускорить укрупнение политических партий, попутно волевым решением определить, какие партии нужны нашим согражданам, а какие нет…». Прямыми административными средствами реформирование партийной системы невозможно. Необходим комплексный законодательный подход, учитывающий закономерности влияния на партии избирательной системы, изучаемые политическими науками (например, известные любому политологу «законы» Дюверже).
Нельзя считать конституционным и то, что авторы закона, как это следовало из пояснительной записки к проекту, считают чуть ли не самым своим главным достижением — лишение государственно-территориальных образований, субъектов Российской Федерации права создавать свои системы политических общественных объединений. Принцип федеративного устройства российского государства провозглашен Конституцией Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя (ст. 1, 5 Конституции РФ). Содержание этого принципа, как следует из ст. 77 Конституции РФ, включает и определение системы органов государственной власти, а следовательно, и политической системы, обеспечивающей функционирование представительных органов власти. Политическая система субъекта Российской Федерации вправе отличаться от политической системы Российской Федерации, поскольку могут существовать политические интересы, не представляемые на федеральном уровне, но значимые на уровне субъектов Российской Федерации.
Определение политической партии, данное в ст. 3 действующего закона, и анализ других статей в совокупности позволяют сказать, что у авторов проекта нет четкого представления о том, какая должна быть партия, которая бы ему полностью соответствовала. В качестве обязательного признака партии в общих нормах не упоминается политическая программа; остается неясным, должна ли партия иметь фиксированное членство, которое установлено в ст. 23 проекта, так как согласно ст. 11 в политическую партию может быть преобразована как общественная организация, так и общественное движение, которое по закону «Об общественных объединениях» членства не имеет.
Не вполне определенна ситуация с региональными отделениями партии: либо это единственные структурные подразделения (п. 3 ст. 3), строго по территориальному признаку (п. 4 ст. 9), либо могут быть иные структурные подразделения (п. «г» ст. 26); являются ли они юридическими лицами (п. 1 ст. 15), так как, с одной стороны, могут сами выдвигать кандидатов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (п. 2 ст. 25) и ликвидируются только по решению Верховного суда соответствующего субъекта Российской Федерации, а с другой стороны, не могут иметь имущества (п. 2 ст. 28).
Едва ли является в юридическом смысле оправданным п. 4 ст. 9, который запрещает создавать структурные подразделения партий в негосударственных организациях, т.е. в любых коммерческих и некоммерческих образованиях.
В тексте имеются явные редакционные юридические огрехи. Например, наименование политической партии, а следовательно, и ее региональных отделений, должно отличаться от наименований уже зарегистрированных всероссийских, но не региональных общественных объединений (ст. 6).
Систему финансирования партий можно назвать системой государственных подачек. Голос каждого избирателя, исходя из действующего минимального размера оплаты труда, будет приносить партии 20 коп. Из федерального бюджета на финансирование партий должно выделяться (исходя из количества избирателей, зарегистрированных в 1999 г. на выборах депутатов Государственной Думы — 108 млн. 73 тыс. 141 человек) 21 млн. 615 тыс. руб. (770 тыс. долл.) в год. Если бы закон вступил в силу в 1998 г., все партии, которые участвовали в выборах в Государственную Думу в 1999 г. в сумме должны были бы получить 10 млн. 851 тыс. руб., в т.ч. «Яблоко» — 791 тыс. руб. (28 тыс. долл.), «Единство» — 3 млн. 110 тыс. руб. (111 тыс. долл.) в год. При этом неясно, почему деятельностью политической партии признается участие в выборах разного уровня, а финансирование осуществляется исходя из итогов выборов в федеральный парламент.
Один из самых существенных упреков, которые можно сделать разработчикам закона, касается условий приостановления деятельности политической партии. Они определены крайне расплывчато, что предоставляет широкие возможности для административного произвола. Приостановление деятельности — это вид юридической ответственности, и в соответствии с этим нормы закона, касающиеся этого предмета, должны быть предельно ясными, определенными и недвусмысленными. Возможность приостановления деятельности политической партии с последующей ликвидацией в случае любого, даже самого несущественного, нарушения закона может использоваться как рычаг давления и устранения политических оппонентов государственной бюрократии.
В целом наша оценка закона и по его возможным политическим последствиям, и по юридическим свойствам является негативной. Мы согласны с тем, что «закон вместо усиления общественного контроля за государством при помощи политических партий ставит последние под полный контроль бюрократии». Закон не стимулирует развитие партий, но представляет собой грубую попытку создать партийную систему административными средствами, что может в конце концов обернуться демократическим фасадом у датского от демократического содержания российской государственности. Цели, поставленные законом, безусловно, замечательны, но достижение их осуществляется совершенно негодными средствами.
Анализ итогов развития российской системы политических партий за прошедшее десятилетие показывает, что стимулировать дальнейшее развитие необходимо, поскольку существующая система не выполняет возлагаемых на нее функций. Однако стимулировать это развитие необходимо не путем установления более жестких условий участия партий в политической жизни страны, как это сделано в принятом летом 2001 г. Федеральном законе «О политических партиях», — это может повлечь лишь консервацию уже сложившейся системы. Необходимо стимулирование развития политических партий, в первую очередь путем реформирования избирательной системы, используемой на выборах депутатов Государственной Думы, в сторону увеличения мажоритарного представительства. Конкретный вариант организации избирательной системы мы предлагали в предыдущих публикациях по данной теме. Именно этот путь, как свидетельствует мировой опыт, может помочь решить задачи партийного строительства в Российской Федерации.
«» Пред. | ОГЛАВЛЕНИЕ | След. «»
не мы, к сожалению, не сможем получить последовательной реализации данных положений на практике, а следовательно, изменить ту ситуацию, которая сейчас сложилась в правоприменении, когда в ряде случаев можно ограничиться формальной отсылкой к положениям Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, которые буквально не связывают исполнение той или иной обязанности с наличием или отсутствием вины соответствующего лица, или констатировать наличие вины уже непосредственно фактом нарушения соответствующей нормы права.
2. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka-New%2970penAgent&RN=393082-5&02 (дата обращения: 19.11.2015).
3. Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; 2015. № 14. Ст. 2015.
18 августа 2014 г. по делу № 2-2907/2014. URL: http://www. irkutsk.izbirkom.ru/etc/r_sud_180814_14_2.pdf (дата обращения: 20.11.2015).
5. Собрание законодательства РФ. 2001. № 7. Ст. 700.
8. Собрание законодательства РФ. 2001. № 23. Ст. 2409.
9. См.: Иоффе О.С. Вина и ответственность по советскому праву // Сов. государство и право. 1972. № 9. С. 43.
10. Собрание законодательства РФ. 1997. № 38. Ст. 4339; 2001. № 29. Ст. 2944.
11. См.: Фоноберов Л.В. Вина как условие деликтной ответственности : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 16.
12. См.: решение Кировского районного суда г. Иркутска от 13 ноября 2000 г. по жалобе В.В. Дворниченко об отмене постановления Избирательной комиссии Иркутской области от 4 июля 2000 г. № 20/181-2 // Судебная практика рассмотрения избирательных споров : сборник судебных постановлений :в2т.Т.1.С. 139-147.
13. СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19.11.2015).
14. Собрание законодательства РФ. 2003. № 2. Ст. 171;
2014. № 49 (ч. VI). Ст. 6928.
15. Собрание законодательства РФ. 2014. № 8. Ст. 740;
2015. № 41 (ч. II). Ст. 5641.
ПРАВО НА ВЫХОД ИЗ СОСТАВА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ И ПАССИВНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
Р.Ю. Хертуее, кандидат юридических наук
Современная правовая доктрина традиционно относит избирательное право к числу основных политических прав граждан. Статьей 25 Международного пакта «О гражданских и политических правах» предусмотрено, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:
1) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;
2) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на
основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей; 3) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе . Свободный, всеобщий и равный характер избирательного права лежит в основе конституционного принципа народовластия. По своей сути избирательные права являются разновидностью политических конституционных прав граждан, посредством которых происходит реализация народовластия в Российской Федерации, где каждый гражданин выступает в
А Ü Б А ^ Л J г J] h JJ И г JJ ^ Л ü II
качестве активного участника формирования органов государственной власти .
Таким образом, избирательное право занимает центральное место в системе политических прав граждан и отражает уровень развития политической системы. В этой связи право граждан избирать и быть избранными тесным образом синхронизируется с иными политическими правами граждан, в частности с правом на объединение в политические партии. Так, согласно пункту 1 статьи 36 Федерального закона от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (далее — Федеральный закон «О политических партиях»), политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Именно в силу участия в избирательном процессе политическая партия приобретает специальный конституционный статус — статус избирательного объединения .
В соответствии со статьей 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав) выдвижение и регистрация кандидатов избирательными объединениями осуществляются без процедуры сбора подписей избирателей. Таким образом, на выборах именно партийный способ выдвижения является наиболее предпочтительным и востребованным для потенциальных кандидатов. Данный тезис также красноречиво подтверждается сложившейся практикой выдвижения кандидатов. Кроме этого, проведение выборов с использованием пропорциональной или смешанной избирательной системы вообще невозможно без участия политических партий. В этой связи можно сделать вывод, что право на объединение, в самом его широком смысле, не просто способствует реализации пассивного избирательного права, а, в ряде случаев, даже является обязательным условием участия в выборах (как в случае с регистрацией списков кандидатов).
Вместе с тем жесткая взаимосвязь и взаимообусловленность, возникающая между пас-
сивным избирательным правом и правом на объединение, в условиях существующего законодательного регулирования имеет и обратную негативную сторону, при которой несовершенный механизм реализации права на выход из состава политической партии препятствует реализации пассивного избирательного права.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
В соответствии с пунктом 31 статьи 36 Федерального закона «О политических партиях» политическая партия не вправе выдвигать кандидатами в депутаты, в том числе в составе списков кандидатов, и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления граждан Российской Федерации, являющихся членами иных политических партий. Нарушение данного правила в соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав является основанием для отказа в регистрации или отмены регистрации кандидата.
На практике достаточно часто возникают ситуации, когда потенциальный кандидат, являясь членом одной политической партии, выдвигается на выборную должность от другой политической партии, что напрямую противоречит требованиям закона. Поэтому такие кандидаты в спешном порядке пытаются выйти из состава данной политической партии, чтобы реализовать свое пассивное избирательное право совместно с другой политической партий. Однако в соответствии с подпунктом «в» пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О политических партиях» условия и порядок утраты членства в политической партии определяются уставом этой партии, и названный закон данные правоотношения не регулирует. Таким образом, получается, что условия и порядок выхода из состава политической партии являются ее внутренним вопросом, который в силу диспозитивности правового регулирования может быть регламентирован политическими партиями по-разному.
Анализ уставов политических партий показывает, что выход из партии происходит: 1) со дня подачи в уполномоченный орган партии заявления о выходе из партии (политические партии «Патриоты России» и «За женщин России»); 2) со дня поступления в уполномоченный орган заявления о выходе из партии (по-
№4/2015
литические партии «Родина» и «Правое дело»); 3) со дня регистрации уполномоченным органом партии заявления о выходе из партии (политическая партия «Единая Россия»); 4) с момента публичного устного заявления о выходе из партии (политические партии «Женский Диалог» и Партия ветеранов России). Кроме этого, в некоторых уставах политических партий устанавливается, что решение о снятии с партийного учета принимается уполномоченным органом политической партии (Либерально-демократическая партия России).
Помимо этого, на практике возникают ситуации, когда лицо направляет заявление о выходе из партии в неуполномоченный орган политической партии либо с нарушением территориальной принадлежности (подача заявления о выходе не по месту постоянного проживания ). Кроме того, такое заявление может быть принято лицом, которое не обладает правом на принятие и регистрацию заявлений о выходе, либо указанное лицо может и вовсе уклоняться от приема заявлений о выходе. В совокупности указанные обстоятельства способствуют тому, что лицо не может оперативно и своевременно выйти из состава одной политической партии и реализовать свое пассивное избирательное право, выдвигаясь от другой политической партии. Так, в одном судебном решении отмечается, что суд, проанализировав приведенные положения Устава Всероссийской политической партии «Единая Россия», обоснованно сделал вывод о том, что прекращение членства в данной партии, независимо от оснований такого прекращения, оформляется решением руководящего органа партии с последующим снятием с партийного учета . Полагаем, что такой подход не просто противоречит правовой природе права на объединение, но входит в противоречие с положениями законодательства.
Так, статьей 2 Федерального закона «О политических партиях» установлено, что право граждан Российской Федерации на объединение в политические партии включает в себя также и право на беспрепятственный выход из политических партий. В соответствии с пунктом 1 ^^ статьи 8 Федерального закона «О политических партиях» деятельность политических партий
основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности и гласности. Наконец, согласно пункту 1 статьи 23 указанного Федерального закона, членство в политической партии является добровольным и индивидуальным. В связи с этим можно сделать вывод, что процедура выхода из политической партии должна быть свободной, зависеть только от воли самого члена политической партии и не должна ставиться в зависимость от действий органов и уполномоченных лиц политической партии (по регистрации заявлений, по санкционированию выхода из состава партии и т. д.). К примеру, в уставе Коммунистической партии Российской Федерации закреплено, что членство в партии прекращается в случае выхода из нее на основании личного письменного заявления. При этом для прекращения (утраты) членства в политической партии, кроме случая исключения из партии, не требуется решения какого-либо органа этой партии.
Таким образом, представляется целесообразным и необходимым закрепить в Федеральном законе «О политических партиях» единый порядок выхода из партии, обеспечивающий возможность оперативного и беспрепятственного выхода из состава политической партии, что позволит в большей степени гарантировать пассивное избирательное право граждан.
1. Международный пакт «О гражданских и политических правах» от 16 декабря 1966 г. И Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2011 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 части 4 и части 5 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Н.М. Савостьянова» П Собрание законодательства РФ. 2011. № 22. Ст. 3239.
3. Хертуев Р.Ю. Конституционно-правовая ответственность политических партий в Российской Федерации : монография. Иркутск, 2013. С. 68-69.
4. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» П Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
5. См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 августа 2014 г. № 127-АПГ14-1. СПС «КонсультантПлюс».
6. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 ноября 2011 г. № 33-Г11-31. СПС «КонсультантПлюс».
^ ^ X ^ ^ Л Г Л 1 Л и Г и ^ Л Д и
