Что означает принцип внепартийности государственной службы РФ

Вся электронная библиотека >>>

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО >>

Юриспруденция

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Раздел: Экономика

Государственным служащим как субъектам административного права принадлежит важнейшая роль в решении таких задач, как управ­ление экономической, социально-культурной и административно-по­литической сферами, укрепление российской государственности и ре­формирование общества на основах демократии и права. Происходя­щие в стране преобразования во всех сферах жизни общества и госу­дарства породили новые требования, предъявляемые к государствен­ным служащим. Поскольку функционирование государственного ап­парата в условиях перехода к рыночным отношениям в значительной степени перестало соответствовать задачам осуществления рыночных реформ, возникла необходимость реформирования государственной службы.

Цель реформирования состоит в том, чтобы создать государ­ственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокоп­рофессиональный, компетентный, экономичный и дисциплиниро­ванный. Решение этой задачи включает в себя и установление соответ­ствующего административно-правового статуса государственных слу­жащих.

До последнего времени в законодательстве отсутствовало определе­ние понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие включалось выполнение служащими государственных ор­ганизаций (органов, предприятий, учреждений и т. д.) трудовой дея­тельности в соответствии с занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации.

Теперь же, согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»*, в понятия «государственный служащий» и «государственная служба» вкладывает­ся новый смысл. К государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных ор­ганах, а не в любых государственных организациях (например, служа­щие государственных вузов не считаются государственными служащи­ми). Государственные должности в государственных органах разделе­ны на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от целей их учреждения.

* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

Государственные должности категории «А» — это должности, уста­навливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государст­венные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (го­сударственные должности субъектов Федерации) для непосредствен­ного исполнения полномочий государственных органов (Президент, Председатель Правительства, председатели палат Федерального Со­брания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и др.).

Государственные должности категории «Б» учреждаются в установ­ленном законодательством РФ порядке, чтобы непосредственно обес­печить исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А».

Государственные должности категории «В» учреждаются государст­венными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Исходя из такого деления государственных должностей в назван­ном законе и дается определение понятия «государственная служба».

Государственная служба — это профессиональная деятельность по обес­печению исполнения полномочий государственных органов. К государст­венной службе относится исполнение должностных обязанностей только лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».

Понятие государственной службы на лиц, замещающих государствен­ные должности категории «А», не распространяется, поскольку они не отнесены законом к государственным служащим.

Деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», как это подчеркнуто в самом определении понятия «государственная служба», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она имеет целью обеспечение исполнения полномочий лица­ми, замещающими должности категории «А». Отсюда вытекает и отли­чие в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности ка­тегорий «Б» и «В» — государственными должностями государственной службы.

Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории «А», имеет тот недоста­ток, что может вызывать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же государственная служ­ба представляет собой вид общественно полезной профессиональной деятельности, которая в конечном итоге заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государст­венный служащий занимает должность категории «Б» или «В». Иначе говоря, его профессиональная деятельность направлена на осущест­вление государственных функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лица, замещающего должность категории «А». При этом, разумеется, объем полномочий лиц, замещающих должности ка­тегорий «Б» и «В», меньше, чем у лиц, замещающих должности катего­рии «А»; первые поставлены в зависимость от вторых.

Кроме того, названным законом установлено, что государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сро­ком, на который назначаются или избираются лица, замещающие го­сударственные должности категории «А». По существу, это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, на­ходящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, кон­сультанты, референты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А», пока те замещают свои должности. Если они сменяются, предполага­ется и возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, кто-то может остаться в прежней должности, невозмож­на и их одновременная замена.


Значение государственной службы определяется тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кад­рах, в первую очередь руководителей. Именно государственный аппа­рат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законополо­жения, а ведь очевидно, что основная масса недостатков связана с неумением, а порой и неприятием реформаторских программ со сто­роны некоторой части аппаратчиков, хуже того — с их коррумпирован­ностью. Эффективное использование добротного кадрового потенциа­ла государства — приоритетная общенациональная задача. Различные политики приходят и уходят, а машина государственного управления должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Проводимое ре­формирование государственной службы должно обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата, предотвратить возможность использования его в партийных или груп­повых интересах.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации» установлены следующие принципы государствен­ной службы.

1. Принцип верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными ин­струкциями при исполнении государственными служащими долж­ностных обязанностей и обеспечении их прав. Он отражает требование ч. 2 ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федера­ции. Конституция предполагает формирование такой системы, в кото­рой высшей юридической силой обладает главный закон государст­ва — его Конституция, а все остальные нормативные правовые акты должны ей соответствовать.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, непо­средственность их действия. Это новое положение в российском зако­нодательстве обязывает государственных служащих признавать, со­блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Для пра­вового государства, которое предполагается создать в России, должно быть обязательным признание прав личности высшей ценностью и неотвратимость предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» ответственности всех государственных служащих за деяния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан.

3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. Статьей 5 Конституции закреплено федеративное устройство государства. Это предполагает, с одной стороны, последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве единства основ организации государственной служ­бы, а с другой — разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в целях обеспечения эффективности государственной службы. Исходя из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», субъекты Федерации вправе издавать свои акты по вопросам государственной службы, учитывающие мест­ные условия, включая национальные особенности. Такими актами ус­танавливаются, например, порядок подбора лиц для замещения госу­дарственных должностей категории «Б», порядок и условия проведения аттестации, конкурса, порядок ведения личных дел.

4. Принцип разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной, закрепленный в ст. 10 Конституции, выражает прежде всего самостоятельность каждой из этих ветвей власти, их независимость в установленных пределах при осуществлении своих функций. В то же время из сущности этого принципа вытекает то, что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представитель­ного) органа. И наоборот: депутаты не могут находиться на государст­венной службе.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе за­креплен в ч. 4 ст. 32 Конституции. Его сущность заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускаются какие бы то ни было прямые или косвенные ограничения в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должност­ного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность досту­па к государственной службе обусловлена лишь российским граждан­ством, возрастом и другими требованиями, установленными для госу­дарственных служащих.

6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством, явля­ется одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной власти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Бла­годаря этому создаются реальные условия для исполнительской дис­циплины во всех звеньях государственного механизма.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к госу­дарственной службе, означает, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должны использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие (с точки зрения организации и методики) системы подготовки кадров и контроля их компетентности.

8. Принцип профессионализма и компетентности — основной крите­рий, который используется при отборе кандидатов на вакантную госу­дарственную должность государственной службы. Предпочтение отда­ется наиболее достойному, имеющему лучшую подготовку, больший стаж работы по специальности, показавшему на деле свои организатор­ские способности.

9. Принцип гласности предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов и ре­шение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия. Подлинной подконтрольности го­сударственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

10. Принцип ответственности государственных служащих за подго­тавливаемые и принимаемые решения, за исполнение своих должност­ных обязанностей закреплен в законодательстве, что позволяет крепить государственную дисциплину, формировать чувство личной ответст­венности государственных служащих за порученное дело.

11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государствен­ной службы означает, что в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений, государственные служа­щие не могут при исполнении должностных полномочий руководство­ваться решениями политических партий и движений, иных обществен­ных, а также религиозных объединений. Задачи и функции, выполняе­мые государственными служащими, требуют от них политической и религиозной беспристрастности.

12. Принцип стабильности кадров в государственных органах означа­ет относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести при стабильном штатном составе. Это одно из важных условий качествен­ного функционирования государственных органов.

В нынешнее время гражданское общество рассматривается чаще всего как средство, позволяющее компенсировать ослабление функций государства. Оно пропагандируется как панацея от всех проблем переходного периода. В какой-то мере «мода» на гражданское общество возникла для того, чтобы прикрыть недоработки государства. О гражданском обществе заговорили тогда, когда обнаружилось, что других средств поправить положение в России нет. Оно может дать желаемые результаты только как образец активного общества, где граждане будут заинтересованы в совместных действиях. Для этого в законе о гражданской службе были введены два новых принципа: принцип стабильности гражданской службы и принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Принцип стабильности гражданской службы означает постоянство государственно-служебных отношений, которое проявляется в несменяемости гражданских служащих («принцип пожизненного найма») и преемственности в проведении государственной кадровой политики, в формировании основ государственного аппарата. Этот принцип основывается на стремлении государства к своему постоянству, что возможно лишь при сформировавшемся гражданском обществе.

Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми в интересах как государства, так и гражданского общества. Они должны быть гарантированными и в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация гражданской службы.

Стабильность с точки зрения законодателя проявляется в поддержании управления гражданской службой таким образом, который позволит ей качественно осуществлять функции государства. Она обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой персонала, проведением занятий, переподготовкой и повышением квалификации гражданских служащих. Их статус не может быть зависим от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.

Условиями стабильности кадров гражданских служащих являются: искоренение протекционизма, практики подбора кадров по принципу личной преданности и партийности; своевременного освобождения государственных органов от лиц некомпетентных или профессионально непригодных; создание надлежащих условий для плодотворной деятельности; усиление социальной и правовой защищенности.

В последние годы проблема стабильности состава гражданской службы значительно обострилась в связи с большой сменяемостью кадров гражданских служащих, постоянными реорганизациями и сокращениями государственного аппарата, что ставит под угрозу преемственность в его работе, тормозит ход реформ. В этих условиях принцип стабильности должен стать гарантией для гражданских служащих от незаконного увольнения со службы. Он также направлен на поддержку формирующегося гражданского общества в России.

Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами пока относится к числу самых неразработанных проблем. В литературе (книгах и статьях) можно встретить множество попыток дать хоть какой-нибудь ответ на очень злободневный вопрос, по данные ответы не внушают нужного доверия. Поэтому и комментарий к этому принципу также будет весьма условным и приблизительным.

По мере своего становления гражданское общество будет решать актуальные социальные проблемы. В настоящее время оно пытается дать ответ па новые вызовы демократии, которая сосредоточивается на двух вопросах: на суверенитете, т.е. как достичь того, чтобы государство было суверенным, дееспособным и эффективным, а также на легитимности — чтобы суверенная государственная власть осуществлялась в интересах всех людей, а не только небольших групп политической и экономической элиты. На передний план выходят, соответственно, две темы, а именно: способность государства целесообразно управлять и доверие к государству. Высказываются опасения относительно ослабления демократии и возможности наступления автократии.

Вместе с тем демократические процессы в России в последние два десятилетия набирают обороты и начинают обогащать содержание жизни людей, делают ее более разносторонней и интересной. Имеются в виду не только те, кому адресованы добрые дела и социальное милосердие, а прежде всего те, кто служит людям и общему благу. Люди, заботящиеся о других, а не только о себе, ведут, возможно, более социально значимую жизнь. В этих условиях границы между индивидуализмом и альтруизмом стираются. Чем больше люди связаны друг с другом, тем меньше они подвергаются таким социальным болезням, как безработица, наркомания и др. Тот, кто чего-то еще ждет от своей жизни и взаимодействует с другими людьми, дольше живет, а если он еще и что-то делает для других, то реализует и свои индивидуальные возможности. Социально активное гражданское общество предлагает жить наполненной жизнью, делая что-то для общества. Это мост над пропастью, разделяющей людей.

Появление новой политической стратегии на рубеже тысячелетий не должно упрощенно восприниматься в координатах «демократия диктатура». Здесь сработал своего рода инстинкт национального самосохранения, который смог остановить маховик государственного саморазрушения и вернуть в повестку дня задачи созидания, и, прежде всего, формирования эффективных политических партий, а также дееспособного, но не деструктивного парламента. Оппозиция хороша не тогда, когда она все время критикует правительство. Она становится востребованной, когда предлагает конструктивные альтернативы для принятия эффективных решений, или хотя бы не мешает власти, когда она действует в общенациональных интересах.

Понятие гражданского общества предполагает существование широкого социального поля, не затронутого экономическим или государственным вмешательством, на котором действуют добровольные общественные организации. Здесь граждане могут играть активную роль, участвуя в государственной, экономической, культурной и социальной жизни, которая расположена «по ту сторону» государства и рынка. В будущем оно будет играть все большую роль в жизни людей.

Естественно, государство и его гражданская служба тоже должны нести ответственность за координацию деятельности различных групп добровольцев и соответствующих институтов. Такая координация может повысить эффективность их усилий. Однако, государство, органы управления не должны осуществлять какого-либо принуждения. Они должны оставаться своего рода консультантами, создавать условия для того, чтобы стихийно возникающие у граждан идеи направлялись в нужное русло и продуктивно работали.

Выводы

  • o Принципы гражданской службы представляют собой основные требования, которыми руководствуются гражданские служащие в процессе своей профессиональной деятельности. В них выражены необходимые основания функционирования государственного административного управления. Они устанавливают основные правила этой деятельности. Принципы кладутся в основу формирования и дальнейшего функционирования гражданской службы всех ветвей власти.
  • o Классификация принципов государственной службы может быть проведена по двум основаниям (группам): конституционные и организационные. Первые обусловлены положениями Конституции РФ, а вторые отражают механизм построения и функционирования государственной службы.
  • o В Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» в ст. 3 сформулированы девять основных принципов построения и функционирования системы государственной службы. Из них конституционными являются федерализм, законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной службе. В число организационных попадают единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы, открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, профессионализм и компетентность государственных служащих, защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
  • o В Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в ст. 4 также указаны восемь принципов функционирования, но уже «гражданской службы». В чем-то эти принципы совпадают с выше рассмотренными принципами «государственной службы», а в чем-то и расходятся. Если их по-прежнему разделить на конституционные и организационные, то только два из них (было четыре) повторяют конституционные принципы, шесть (было пять) — организационные. Интерес представляют лишь два новых принципа, которые, очевидно, имеют отношение к гражданскому обществу. Ими являются принцип стабильности гражданской службы, а также принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Что касается Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», в ст. 4 также имеются принципы функционирования, но уже «гражданской службы», которых здесь по численности восемь. В чем-то они совпадают с выше рассмотренными принципами «государственной службы», а в чем-то и расходятся. Если их по-прежнему разделить на конституционные и организационные, то только два из них (было четыре) повторяют конституционные принципы, шесть (было пять) — организационные. Интерес представляют лишь два новых принципа, которые имеют отношение к гражданскому обществу. Ими являются принцип стабильности гражданской службы, а также принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами.

Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и экономические основы государственной гражданской службы, а также определяет правовой статус государственных служащих: совокупность правоотношений, которые складываются в связи с возникновением либо изменением, либо прекращением правового статуса государственного гражданского служащего. Речь идет о поступлении на государственную службу, ее прохождении и прекращении. Прочный социально–правовой статус государственного служащего, его профессионализм и нравственный уровень служат фактором эффективности и авторитета государственной службы и самого государства в целом. Прежде всего, именно этим обуславливается то, что гражданский служащий должен быть не только высококлассным профессионалом, но и быть максимально защищенным с правовой и социальной сторон. Честь и достоинство добросовестного и профессионального сотрудника, который сознательно служит государству и обществу, должны быть неприкосновенны. В этом случае от гражданского служащего можно требовать неукоснительного и честного соблюдения служебных обязанностей. Это означает, что появляется реальный шанс преодоления пока еще существующих недостатков системы государственной службы в стране. Возможно, что доставшееся в наследство от советского прошлого, отсутствие традиций экономического обоснования форм стимулирования гражданских служащих, применяемые не всегда «прозрачные» схемы, в России послужили тому, что до сих пор в обществе сохраняется ориентир на чиновников, как особо привилегированный слой. Такое положение вещей вызывает недовольство у населения и работает на потерю авторитета власти.

Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» провозглашает принципы, в соответствии с которыми осуществляется гражданская служба. Понятие «принцип» (от латинского principium), трактуемое в «Толковом словаре русского языка» под редакцией С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой, обозначает исходное положение какой-либо теории или учения.

Одним из таких принципов является принцип стабильности гражданской службы, зафиксированный в п.5. ст.4 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Стабильность правового института гражданской службы гарантирует и стабильность кадрового состава. По замыслу законодателя принцип стабильности обеспечивается мерами систематического поддержания высокого уровня управления, учебой, переподготовкой и повышением квалификации государственных служащих.

Устойчивое служебное положение и профессиональная стабильность необходимы, как государственному аппарату, так и самим госслужащим. Они должны быть законодательно гарантированы даже в том случае, если полностью или частично изменяется система государственных органов и организация госслужбы. Гражданским служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий политических руководителей, которые затрагивают профессиональное положение и карьерный рост. Такие действия могут быть связаны с изменением в политической обстановке или с не всегда обоснованными организационными перестройками. Пришедшие к власти новые главы регионов и муниципалитетов зачастую меняют весь состав администрации, вплоть до технического персонала. Это приводит к потерям опытных кадров и снижению профессионализма управленцев. Как итог снижается уровень управляемости на местах. Стабильность кадров, напротив способствует повышению профессионального уровня гражданских служащих, комфортной психологической обстановке, благодаря чему работники могут всецело посвятить себя служению интересам налогоплательщиков. Необходимо разумное обновление кадрового состава государственной гражданской службы, которое обеспечит приток молодых сотрудников, склонных к нестандартному мышлению и творческому подходу. Особенно это актуально в тех областях гражданской службы, которые нуждаются в обновлении. Как пример, можно привести новые информационные технологии, а также переход на электронный документооборот.

Правовые гарантии для гражданских служащих содержатся в статьях 25-32 Федерального Закона. Они регулируют перевод на иную должность гражданской службы или перемещение, изменение существенных условий контракта, временное замещение иной должности гражданской службы, изменение отношений при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращение должностей гражданской службы, а также отстранение от должности и необоснованного увольнения.

Одним из бесспорных преимуществ, которое дает законодательство гражданским служащим в осуществлении принципа стабильности организации гражданской службы, – это постоянство государственно-служебных отношений. В Федеральном Законе, документе, осуществляющем правовое регулирование таких правоотношений, четко определены возможности и обязанности федерального и регионального законодательства в организации службы соответствующего уровня. В Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации есть статья 6, которая устанавливает взаимосвязи гражданской службы и государственной службы иных видов и муниципальной службы. Реализация положений этих статей и обеспечивает стабильное положение гражданской службы во всей системе государственной службы в Российской Федерации.

Таким образом, у государственных служащих есть законодательно закрепленная возможность перехода на соотносимую должность другого вида государственной службы, если возникает такая необходимость. Порядок сохранения классных чинов федеральной государственной службы, соотношение классных чинов федеральной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов правоохранительной системы (в новой редакции ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», вступающей в законную силу с 1 января 2016 года, звучит так: «классных чинов юстиции, классных чинов прокурорских работников) определяются Указом Президента РФ. Специалисты в области государственного управления считают необходимым развитие социально-экономических и правовых механизмов защиты гражданских служащих для обеспечения стабильности в сфере государственно-служебных отношений. Это и обеспечение государственных служащих необходимой современной оргтехникой, транспортом, повышение престижа такого вида труда, как государственная служба, заинтересованности в сохранении места работы, а также разработка и установление мер материального стимулирования, медицинского обслуживания и решение вопросов пенсионного обеспечения по выслуге лет.

Принцип стабильности государственной службы связан с другим принципом, установленным Федеральным Законом — принципом внепартийности государственной службы. В условиях совершенствования и реформирования системы и структуры вертикали государственной власти, гражданская служба должна работать, руководствуясь действующим законодательством. Иными словами государственная гражданская служба в Российской Федерации является политически нейтральной и при изменении политической обстановки должна оставаться стабильной и обеспечивать законность и порядок в стране.

В сентябре 2015 года Государственная дума Российской федерации приняла поправки в Федеральный Закон «О государственной гражданской службе в Российской Федерации». Изменения устанавливают обязанность лиц, замещающих государственные должности сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликтов интересов. Понятие «конфликт интересов» устанавливается законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции. Это такая ситуация, при которой личная заинтересованность чиновника может повлиять на процесс принятия решения, и таким образом нанести ущерб интересам государства. Данные новеллы также можно отнести к направленным на укрепление принципа стабильности кадров на гражданской службе, так как они предполагают в качестве меры для предотвращения или урегулирования конфликта интересов, изменение должностного или служебного положения лица, указанного в части 1 статьи 10 «Конфликт интересов», являющегося стороной такого конфликта, вплоть до его отстранения от исполнения должностных и служебных обязанностей в установленном порядке или в отказе от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.

Министерством труда Российской Федерации летом 2015 года был представлен, а в ноябре 2015 принят Государственной Думой законопроект, в соответствии с которым повышается пенсионный возраст для государственных служащих уже в будущем году. На сегодняшний день пенсия за выслугу лет государственному гражданскому служащему устанавливается в любое время после назначения страховой пенсии по старости или инвалидности. Действующий Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает предельный возраст пребывания на государственной гражданской службе в шестьдесят лет.

Предложенные поправки устанавливают, что возраст, при достижении которого гражданские служащие смогут обратиться за назначением пенсии за выслугу лет, будет увеличен до шестидесяти пяти лет.

Первоначально предлагалось повысить пенсионный возраст для государственных служащих сразу на десять лет для женщин и на пять для мужчин. При этом предлагается сохранить действующий порядок для тех, кому страховые пенсии назначены по инвалидности, то есть назначать выплаты за выслугу лет вне зависимости от возраста. Одновременно с этим предлагается увеличить минимальный стаж государственной службы, дающий право на назначение пенсии за выслугу лет с пятнадцати до двадцати лет. Предусматривается при назначении пенсии за выслугу лет плавный переход по полгода в течение первых четырех лет, а далее по одному году до двадцати лет. Единые требования к необходимому минимальному стажу отсутствуют. Сейчас он устанавливается субъектом РФ в диапазоне от десяти до двадцати лет.

Изменения затронут условия назначения пенсий за выслугу лет, иначе ежемесячную доплату к пенсии, лицам, замещающим должности федеральной государственной гражданской службы Российской Федерации, муниципальным служащим и лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации (министрам, депутатам, сенаторам), государственные должности субъектов РФ и муниципальные должности. Аналогичные поправки вносятся в законодательство, регулирующее статус членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, которым к страховой пенсии по старости или инвалидности устанавливается ежемесячная доплата. Сенаторам и депутатам планируется установить ежемесячную доплату к пенсии, во–первых, не ранее достижения шестидесятипятилетнего возраста, а во — вторых, по истечении трех лет работы, а не одного, как в настоящее время.

Поправки не будут распространятся на государственных и гражданских служащих, уволенных со службы до 1 января 2016 года и приобретших право на пенсию за выслугу лет. К реализации мер по повышению пенсионного возраста чиновников предполагается приступить с 1 января 2016 года. Изменения, касающиеся пенсионного возраста, на сегодняшний день в обществе воспринимаются неоднозначно. С одной стороны увеличение продолжительности жизни и изменившийся ритм современной жизни вызывает правомерное желание быть как можно дольше профессионально востребованными. Это требует законодательного закрепления, для того, чтобы иметь правовые основания продолжать работать. Противники повышения пенсионного возраста в свою очередь приводят данные о низкой по сравнению с развитыми странами продолжительности жизни и как аргумент приводят трудности с поиском работы для пожилых граждан. Кто в этой дискуссии окажется прав покажет время, однако если ничего не предпринимать в этом направлении, то в недалеком будущем количество пенсионеров превысит число работающих. Поэтому изменения в законодательстве, которые затронут гражданских служащих, выглядят вполне обоснованно и могут обеспечить выполнение принципа стабильности гражданской службы.

Таким образом, современное российское законодательство, регулирующее деятельность гражданских служащих, основано на ряде взаимосвязанных принципов, одним из которых является рассмотренный выше принцип стабильности гражданской службы. Для того чтобы государственный механизм функционировал слаженно и четко необходимо, чтобы гражданские служащие проходили соответствующее обучение, повышали квалификацию, были законодательно защищены от различного произвола и субъективных оценок, имели права на качественное медицинское обслуживание и пенсионное обеспечение. Время не стоит на месте и те правовые нормы, которые не соответствуют реалиям сегодняшнего дня, должны меняться. В этом случае можно быть уверенными, что государство будет существовать, функционировать на благо граждан и продолжать путь стабильного демократического развития.

Литература:

  1. Федеральный Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79 ФЗ в редакции от 05.11.2015
  2. Федеральный закон от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов»
  3. Толковый словарь русского языка Ожегова и Шведовой онлайн http://www.ozhegov-shvedova.ru/17-637726/ выход 20.11.2015
  4. Обзор изменений Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» № 79 ФЗ с изменениями и дополнениями, вступающими в силу с 01.01.2016. Редакция подготовлена на основе изменений, внесенных ФЗ от 13.07.2015 № 262 — ФЗ
  5. Консультант: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAw_48601/ выход 20.11.2015
  6. Гарант: http://base.garant.ru/71210154/#block_8#ixzz3sVqwitx6 выход 22.11.2015
  7. Консультант: http://www.consultant.ru/cons/document/cons_doc_LAW_182636/30b3f8c55f65557c253227a65b908cc075ce114a/#dst100030

5. ГОСУДАРСТВЕННОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ

5.1. ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ КАК АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОГО ИНСТИТУТА

Шмалий О.В., к.ю.н., доцент кафедры административного и служебного права СКАГС

Ключевые слова: право, принципы, государственная служба, федерализм, открытость.

В статье изучаются важнейшие принципы государственной гражданской службы. Системная взаимосвязь данных принципов отражает основные закономерности деятельности государственных органов и государственной службы.

Перейти на Главное МЕНЮ

Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ

Принципы государственной гражданской службы, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а также Федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе в Российской Федерации», являются исходной моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые определяют правовые механизмы их реализации. Указанные принципы находятся в системной взаимосвязи; каждый из них отражает лишь одну закономерность деятельности государственных органов и служащих, однако эффективное их реализация возможно только в комплексе: соблюдение одних способствует реализации других, и, напротив, нарушение какого-либо одного принципа отрицательно сказывается на выполнении всех остальных.

Сравнение ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» свидетельствует о том, что эти нормативные акты закрепляют весьма схожие «наборы» принципов. Тем самым стирается грань между общими принципами, характерными для института государственной службы и частными, действующими только в отношении гражданского ее вида. Так, следуя логике законодателя лишь принцип федерализма, обеспечивающего единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации, а также принцип открытости и доступности государственной службы общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих могут быть отнесены к числу общих принципов. Все остальные принципы, закрепленные в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» практически дословно продублированы в ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Из этого следует, что принципы собственно государственной гражданской службы, отражающей ее специфику, роль и место в системе государственной службы, в действующем законодательстве не выделяются, что существенно снижает правовую ценность этой категории. Кроме того, необходимо обратить внимание на определенную некорректность состава указанных принципов; так принцип открытости вряд ли может рассматриваться в качестве общего принципа государственной службы: говорить об открытости и доступности для общественного контроля правоохранительной, а уж тем более, военной службы, можно с определенной степенью условности. На наш взгляд, этот принцип характерен только для института государственной гражданской службы, что требует внесения соответствующих изменений в оба исследуемых федеральных закона.

Важнейшим принципом государственной гражданской службы, который, вне всякого сомнения, носит характер общего, является принцип законности; последний находит свою реализацию в конкретных нормах, определяющих как статус государственного гражданского служащего, так и порядок осуществления им своих функций. Так, ст. 15 Федерального закона «О системе государственной гражданской службы Российской Федерации» прямо закрепляет обязанность гражданского служащего обеспечивать соблюдение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в определенной мере снял точку напряжения между принципом законности и обязательностью решений вышестоящего государственного органа и руководителя, отказавшись от декларирования последнего положения в качестве принципа государственной службы1. Принцип законности,

1 Этот принцип был закреплен в п. 6 ст. 5 Федерального закона

«Об основах государственной службы Российской Федерации»,

таким образом, нашел свое непосредственное выражение в обязанности государственного гражданского служащего отказаться от исполнения неправомерного поручения (ч. 2 ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Обязательность распоряжения, таким образом, основана не на том, что «… руководитель (орган) наделен государством определенной властью по отношению к подчиненному, властью, которая дает начальнику «исключительное» право трактовать норму закона, обязывая подчиненного

«2

руководствоваться лишь этой трактовкой» , а на правовой силе акта руководителя, базирующегося на норме закона.

В качестве общего организационного принципа государственной службы Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет принцип федерализма, который является институциональной основой двухуровневой системы государственной службы, что нашло свое отражение в ч.2 ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.

Закрепление принципа федерализма в качестве общего институционального принципа института государственной службы означает, что на этой основе должны строиться также правоохранительная и военная государственные службы. Между тем, в соответствии со ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» под военной службой понимается особый вид федеральной государственной службы; норма ч. 3. ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» прямо относит военную службу и правоохранительную службу к видам федеральной государственной службы. Это означает не только невозможность нормативного регулирования военной и правоохранительной службы на уровне субъектов Российской Федерации (в силу п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации относит вопросы федеральной государственной к исключительному ведению Российской Федерации), но и исключает возможность создания государственных военных и правоохранительных органов иных, нежели федеральные. Таким образом, несмотря на то, что, по мнению отдельных авторов, «сущность и содержание как граж-

который утратил силу в соответствии с п. 1 ст. 72 Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».

2 Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. № 10.

данской, так и военной службы обусловлены органическим единством государственного аппарата»3, федерализм не может рассматриваться как основа организации военной и правоохранительной службы; последние построены на базе унитарного принципа. Из этого следует, что принцип федерализма не является общим принципом правового института государственной службы, а является специальным принципом, характерным лишь для гражданского ее вида.

Общим для всех видов государственной службы принципом является принцип равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе. Это положение закреплено в ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации и назначение его дословного воспроизведения в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» представляется излишним. Указанный принцип лежит в основе правового механизма замещения должностей государственной гражданской службы, общим способом которого является конкурс4.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы с некоторыми текстуальными отличиями закреплен как в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации», так и в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации», поэтому может быть отнесен к числу общих. Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы на уровне как федеральном, так и субъектов Федерации. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы5. Между тем, выделение указанного положения в качестве самостоятельного правового принципа института государственной гражданской службы вряд ли оправданно. Как верно отмечает Ю.Н.Старилов, «законодательное закрепление

3 Комментарий к Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» (постатейны) / Под ред. В.Г. Стрекозова. М.: Издательство «За права военнослужащих», 1999.

4 Порядок проведения конкурса определяется Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утв. Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 // Российская газета. 2005. 3 февраля.

5 Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.

единого подхода к организации государственной службы зиждется именно на установленных принципах самой государственной службы, с одной стороны, а с другой — на принципе законности, ибо последний и составляет единую организационно-правовую основу государственной

службы»6.

Общим принципом государственной службы является принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности федеральных государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан (п.1 ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»). Данный принцип сформирован на основании конституционных положений, предусмотренных ст. 2, ч. 1 ст. 17, ч. 2 ст. 19 Конституции Российской Федерации. В правовом государстве, в качестве которого позиционирует себя Россия, права и свободы человека и гражданина должны не только обрести ведущее место в политических и правовых доктринах, они должны быть реально обеспечены, прежде всего, государственными органами.

В качестве общего принципа государственной службы Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» закрепляет «взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы». Определение указанного принципа как общего для института государственной службы в целом является явной законодательной ошибкой. О единстве природы муниципальной и государственной служб можно говорить только применительно лишь к одному виду последней — гражданской службе. Как справедливо отмечает В.А.Козбаненко, «совершенно очевидно, что нет единства военной и муниципальной службы, как нет единства между природой и правовым обеспечением муниципальной службы и публичной службой всех ее видов. Подобный взгляд распространим и на единство публично-правовой природы статуса государственных гражданских и муниципальных служа-щих»7. Аналогичное утверждение справедливо и для правоохранительной службы. Наглядное подтверждение этому демонстрирует Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который, хотя и не воспроизводит в тексте ст. 4 соответствующее положение (что вообще-то вполне оправданно с точки зрения юридической техники, однако не совсем характерно для «техники» этого закона, дословно или содержательно повторяющего прочие общие принципы), но закрепляет кон-

6 Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

7 Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государствен-

ных гражданских служащих. Дисс… докт. юрид. наук. М., 2003. С. 365.

кретные положения, направленные на реализацию принципа взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной служб. Исследование ст. 7 указанного закона наглядно подтверждает, что взаимосвязь военной и правоохранительной служб, с одной стороны, и муниципальной службы, с другой стороны, в рамках большинства определенных здесь положений невозможна по причинам существенной дифференциации функционального назначения указанных служб.

Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих. Профессиональный характер деятельности закреплен в качестве ведущего признака как государственной службы в целом, так и государственной гражданской службы. С этой точки зрения, государственная служба представляет собой систему правоотношений между государственным служащим и государственным органом по профессиональному обеспечению выполнения полномочий данного органа государственной власти; содержание этих отношений обусловливает требования к качеству труда государственного служащего, с одной стороны, а с другой — к организации всей государственной службы. Правовой механизм обеспечения надлежащего профессионального уровня и компетентности, на наш взгляд, включает в себя три основных элемента: нормативное закрепление требований к уровню профессиональной подготовки государственного гражданского служащего, процедуры выявления соответствия лица указанным требованиям (конкурс и аттестация), а также правовые последствия выявления несоответствия лица установленным требованиям. Организационный механизм включает в себя систему переподготовки и повышения кадров государственной гражданской службы.

Принцип стабильности является важным условием нормального функционирования государственной службы в целом, ибо воплощает в себе идею баланса интересов государственного служащего и публичных интересов: уверенность в «завтрашнем дне» стимулирует работника к более эффективному исполнению своих служебных обязанностей. Как верно отмечает А.Ф.Ноздра-чев, «стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений»8. С этой точки зрения не вполне понятна причина, по которой законодатель закрепил этот принцип только в Федеральном за-

8 Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева // Подготовлен для Системы КонсультантП-люс, 2005.

коне «О государственной гражданской службе Российской Федерации», что с формальноюридической точки зрения означает его отнесение к числу специальных принципов государственной гражданской службе. Вряд ли можно предположить, что существуют некие особенности военной и правоохранительной служб, которые объективно обусловливают их нестабильный характер; заметим, что в юридической литературе существование указанного принципа применительно к указанным видам государственных служб не вызывает сомнений9. Можно предположить, что принцип стабильности получит свое легальное закрепление в их отношении в специальных федеральных законах.

Принцип доступности информации о гражданской службе является важнейшим условием преодоления коррупции в системе государственного управления. Данный принцип характерен только для государственной гражданской службы и должен быть закреплен в качестве специального в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; при этом закрепление этого принципа делает излишним указание на доступность сведений о гражданской службе в ст. 4 указанного закона, ибо это положение «перекрывается» более емким правилом открытости. Разумеется, эти изменения не могут решить проблему обеспечения реальной открытости государственной гражданской службе: необходимо закрепление четких правовых форм раскрытия информации о деятельности государственных органов.

Список литературы:

1. Административное право: учебник. Издание второе, переработанное и дополненное / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.

3. Комментарий к Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе» (постатейный) / Под ред. В.Г. Стрекозова. М.: Издательство «За права военнослужащих», 1999.

4. Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред.

А.Ф. Ноздрачева // Подготовлен для Системы КонсультантПлюс, 2005.

5. Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. № 10.

6. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы? // Журнал российского права. 2004. № 9.

7. Щукин В.В. Правоохранительная служба в системе государственной службы РФ // Российский следователь. 2005. № 6.

Рецензия

Представленная на рецензию статья посвящена весьма актуальной проблеме. Принципы государственной гражданской службы как основополагающие начала данного государственно-правового института занимают важное место в системе правоотношений, складывающихся в связи с деятельностью государства в данной сфере. Такая постановка вопроса обретает актуальность и в ключе основных направлений административно-правовой реформы, которая требует установления четких закономерностей деятельности государственных органов и служащих.

В представленной статье обозначены основные проблемы, связанные с применение законодательства о государственной гражданской службе, в частности автором предложены редакции ряда статей ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Работу отличает самостоятельный творческий характер; основные выводы можно признать верными и обоснованными.

Изложенное позволяет рекомендовать на статью О.В. Шмалий «Принципы государственной гражданской службы как административно-правового института» к опубликованию в научном журнале.

Доктор юридических наук, профессор

В. В. Ванин

9 См.: Гайдов В.Б. Служба в органах внутренних дел как разновидность федеральной государственной службы: Автореф.

Что означает принцип внепартийности государственной службы РФ

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *