Бюджетный процесс в РФ

Бюджетный процесс в Российской Федерации

Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс включает четыре стадии бюджетной деятельности:

• составление проектов бюджетов;
• рассмотрение и утверждение бюджетов;
• исполнение бюджетов;
• составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение.

Участники бюджетного процесса в РФ

Участниками бюджетного процесса являются определенные действующим законодательством субъекты управления бюджетной сферой и получатели бюджетных средств, имеющие отношение к разработке проекта, рассмотрению, утверждению закона (решения) о бюджете на очередной год, а также к его исполнению и контролю за процессом исполнения с позиций норм действующего бюджетного законодательства.

Бюджетным кодексом РФ определены следующие участники бюджетного процесса:

Президент РФ. Президент обращается к Федеральному Собранию с Бюджетным посланием. Установлен порядок, в соответствии с которым названное послание должно быть направлено в соответствующие органы не позднее марта года, предшествующею бюджетному. Бюджетное послание Президента РФ определено как предусмотренный Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ официальный документ, направляемый в палаты парламента и Правительству РФ с изложением основных задач и приоритетов бюджетной политики государства на очередной бюджетный год. Президент как участник бюджетного процесса фактически определяет приоритеты бюджетной политики. При этом внимательно изучаются предложения других участников бюджетного процесса — правительства, Счетной палаты РФ и других органов. Как участник бюджетного процесса Президент страны в последней инстанции подписывает законы о федеральном бюджете на очередной год, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также законы об исполнении бюджетов.

Федеральное Собрание РФ (парламент), т.е. его обе палаты — Государственная Дума и Совет Федерации, а также органы законодательной (представительной) власти на местах. Парламент страны и органы законодательной (представительной) власти на местах принимают (утверждают) бюджеты соответствующих уровней, а также законы (решения) об исполнении бюджетов. Именно в этой сфере реально проявляется публичный финансовый менеджмент, содержанием которого является открытое детальное обсуждение всех параметров бюджета с точки зрения их соответствия расходным обязательствам и основным приоритетам бюджетной политики, регулирование значительных потоков финансовых ресурсов, превышающих треть объема ВВП — путем утверждения бюджета по доходам и расходам.

Правительство РФ. правительства субъектов Федерации, органы исполнительной власти на местах, ответственные за разработку и исполнение бюджетов. Правительство РФ, в частности, в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» выступает как орган, ответственный за конкретизацию бюджетной политики в проекте закона о бюджете на очередной гол. Оно осуществляет руководство министерствами и ведомствами, отвечающими за составление бюджета и его исполнение. Аналогична роль органов исполнительной власти на местах.

Министерства и ведомства, ответственные за разработку проекта бюджета, ведомства, являющиеся субъектами бюджетного планирования, а также соответствующие органы на местах. Особое место среди министерств занимают Министерство экономического развития РФ, ответственное за разработку макроэкономических прогнозов, а также Министерство финансов РФ, которое от имени и по поручению Правительства РФ разрабатывает проект закона о бюджете и осуществляет подготовку для Правительства РФ предложений по внесению изменений в бюджетное законодательство. Правительство является субъектом права законодательной инициативы.

Органы, администрирующие исполнение бюджета но доходам. В России такие органы определены Бюджетным кодексом РФ, согласно которому каждый вид дохода имеет закрепленного за ним администратора, отвечающего за своевременность и полноту поступлений доходов в бюджет, а также за возврат излишне перечисленных в бюджет доходов.

Федеральное Казначейство и его органы на местах, осуществляющие кассовое исполнение бюджета. Это наиболее активные участники бюджетного процесса, не только занимающиеся исполнением бюджета, но и ответственные за составление отчетов об исполнении бюджетов и осуществляющие разработку рекомендаций, вытекающих из результатов исполнения бюджетов.

Органы, осуществляющие банковское обслуживание исполнения бюджета — Центральный банк (Банк России) и его структуры на местах. В исключительных случаях допускается исполнение бюджета коммерческими банками, что было нормой в период, когда подобных ограничений не было. Но так называемые уполномоченные банки в 90-е годы активно использовали бюджетные средства в своих интересах, задерживая их поступление в бюджетный сектор. Эта негативная тенденция постепенно была преодолена.

Главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств, составляющие организационное единство бюджетной сферы. Именно в их адреса поступают на счета в банках бюджетные средства. Поэтому они ответственны за законность, целевое и эффективное использование бюджетных средств.

Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов Федерации, осуществляющие предварительный, последующий и текущий финансовый контроль, в том числе в форме экспертизы качества разработки и исполнения бюджета. Они осуществляют финансовый контроль законности, целевого и эффективного использования бюджетных средств.

Иные органы, получающие бюджетные средства для выполнения заказов в интересах развития бюджетной сферы. В качестве примера можно назвать крупные коммерческие организации, поставляющие дня бюджетной сферы товары, выполняющие работы и оказывающие услуги на основе госзаказов и заключенных контрактов и в связи с этим получающие в значительных объемах бюджетные средства.

Стадии бюджетного процесса в РФ

Последовательное осуществление бюджетного процесса происходит поэтапно. Эти этапы принято называть стадиями. На федеральном уровне бюджетный процесс охватывает следующие стадии:

• Разработка проекта бюджета (Минфином) в соответствии с постановлением Правительства РФ.
• Внесение на рассмотрение и рассмотрение проекта бюджета.
• Утверждение проекта бюджета.
• Исполнение бюджета по доходам и расходам.
• Рассмотрение и утверждение закона об исполнении бюджета.
• Очевидна определенная цикличность бюджетного процесса.

Его полный цикл начинается с Бюджетного послания Президента РФ и завершается принятием закона об исполнении бюджета. С начала очередного года до его конца проект закона о бюджете разрабатывается, вносится на рассмотрение, рассматривается и утверждается. Весь следующий год бюджет исполняется. И еще один год практически уходит на подготовку, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета, который в форме закона принимается спустя некоторое время после принятия закона о бюджете на следующий год. Например, проект закона о федеральном бюджете на 2011 г. составлялся с начала 2010 г. и к концу года он должен был быть принят. Согласно сложившейся

практике внесения в парламент проекта закона об исполнении бюджета за 2010 г. отчет следовало внести в парламент не позднее июня 2011 г. (фактически он ежегодно вносится с опозданием — вместе с проектом закона на очередной год), а принят он может быть лишь в конце года. Таким образом, бюджетный цикл длится около трех лет.

Разработка проекта федерального бюджета связана с бюджетным планированием. Основные контуры этою процесса схематично представлены на рис. 1.

Основные процедуры публичного бюджетного процесса, предусмотренные в Бюджетном кодексе РФ, определяются как бюджетные чтения. По 2005 г. включительно бюджеты принимались по ранее утвержденной схеме — в рамках четырех бюджетных чтений. 22 мая 2004 г. было принято постановление Правительства РФ № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», которым была утверждена Концепция реформирования бюджетного процесса, предусматривающая три бюджетных чтения. В процессе бюджетной реформы (2004-2006 гг.) должен был состояться переход к практике трех бюджетных чтений (в связи с делением расходов бюджетов на установленные и вновь принимаемые, что предполагает обязательность включения в расходы бюджетов объемов финансирования, вытекающих из установленных реестрами расходных обязательств величин). Очевидно, что сокращение числа бюджетных чтений (три вместо четырех) связано с тем, что начиная с 2005 г. расходы бюджетов поделены на установленные и вновь принимаемые, и поэтому отпала необходимость в дискуссиях по расходам, которые закреплены нормативными правовыми актами и подлежат финансированию.

Однако федеральный бюджет на 2007 г. и последующие годы принимался с использованием процедуры «нулевого» чтения (проект обсуждался в Правительстве РФ с участием членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы).

Рис. 1. Разработка проекта закона о федеральном бюджете

После внесения проекта закона о федеральном бюджете на рассмотрение парламента и принятие его к рассмотрению в рамках первого чтения (длящегося 30 дней) принимается и одобряется (или не одобряется) концепция проекта закона о бюджете. Концепция бюджета — принципиальная модель проекта бюджета на очередной год как отражение основных приоритетов бюджетной политики государства (соответственно Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и муниципальных образований. Концепция бюджета формируется в строгом соответствии с Бюджетным кодексом РФ, в котором определен круг проблем, находящих отражение в проекте закона о бюджете, т.е. установлен формат закона о бюджете в русле реализации установок бюджетной политики:

• объем, состав и структура доходов и расходов федерального бюджета в соответствии с бюджетной классификацией, а также их отношение к ВВП;
• отсутствие или наличие дефицита (профицита) бюджета и его объем;
• источники покрытия дефицита, в том числе внутренние и внешние, а значит, объем внутренних и внешних заимствований для покрытия дефицита;
• предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долга на конец бюджетного года;
• инвестиционная направленность расходов бюджета и структурные изменения в доходах и расходах бюджета по разделам функциональной классификации;
• объем межбюджетных трансфертов и принципы оказания регионам финансовой помощи.

Возможны ситуации, когда после внесения проекта закона о федеральном бюджете на очередной год изыскиваются возможности получения дополнительных доходов. Соответственно корректируются и расходы. Примером может быть бюджет на 2011 г., первоначально определенные и окончательно сформировавшиеся параметры которого представлены в табл. 1.

Таблица 1. Изменение показателей бюджета в бюджетном процессе 2010 г., млрд руб.

	Федеральный бюджет на 2011 г.
	По проекту закона о бюджете	Установленная на 10 октября 2010 г. возможность корректировки бюджета	Утверждено законом о бюджете
Доходы	7783,0	7875,0	8844,6я*
Расходы	10 212.0	10 256.0*	10 658.6
Дефицит		2381,0

* Предлагалось возмещение расходов МЧС. связанных с финансированием мер по борьбе с пожарами летом 2010 г. (около 10,7 млрд руб.); увеличение расходов по разделу «Национальная экономика- на транспортное строительство в связи с проведением в г. Сочи Олимпийских игр — 37.4 млрд руб.

** Доходы федерального бюджета на 2011 г. утверждены как прогнозируемые при уровне инфляции 6.5% и объеме ВВП 50 389 млрд руб.

Источник: Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЭ -О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».

Во время первого чтения неприемлемость концепции бюджета может быть основанием отклонения проекта бюджета и возвращения его в Правительство РФ на доработку. Возможна постановка вопроса о доверии Правительству РФ.

Весьма существенно то, что основные положения предыдущего бюджетного чтения в дальнейшем не пересматриваются, а только детализируются. Естественно, что во втором чтении в рамках утвержденной в первом чтении обшей суммы расходов бюджета утверждаются направления расходования бюджетных средств по разделам функциональной классификации, утверждаются размеры фонда финансовой поддержки субъектов Федерации и принимаются многочисленные поправки по статьям расходов.

До внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ в рамках третьего чтения детализировались направления расходования средств по подразделам функциональной классификации, рассматривались и утверждались программы внутренних и внешних заимствований, основные показатели государственного оборонного заказа, Федеральной адресной инвестиционной программы, перечень законодательных актов, нормы которых отменяются или приостанавливаются на очередной год, поскольку в бюджете не предусмотрены средства на их реализацию.

В четвертом чтении закон о бюджете должен был приниматься в целом — с учетом лингвистической экспертизы и «снятия» возможных противоречий в его содержании.

В действующем порядке рассмотрения и принятия закона о бюджете в трех чтениях практически объединены основные процедуры прежних второго и третьего чтений. В соответствии со ст. 201-207 Б К РФ в первом чтении утверждаю гея основные характеристики проекта бюджета и условно утверждаемые расходы по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета. При этом не допускается изменение объема доходов и расходов бюджета без соответствующего заключения Правительства РФ. Но проект может быть отклонен с возвратом на доработку с соответствующим продолжением работы над проектом Согласительной комиссии — согласно рекомендациям комитетов Государственной Думы, с учетом заключения Совета Федерации.

Во втором чтении (после внесения изменений в Бюджетный кодекс и сокращения числа чтений с четырех до трех) рассматриваются и утверждаются все приложения к проекту бюджета, в которых определены перечни главных администраторов доходов бюджета, главных администраторов источников финансирования дефицита, расходы по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов бюджета, которые принято считать функциональными расходами (за исключением условно утверждаемых расходов, которые утверждены в первом чтении) — в пределах общего объема расходов, утвержденных в первом чтении. На этой стадии утверждаются программы государственных внутренних и внешних заимствований, программа предоставления государственных гарантий, расходы по долгосрочным целевым программам.

Согласно Федеральному закону от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривалось утверждение на этой стадии объема межбюджетных трансфертов государственным внебюджетным фондам в пределах обшего объема расходов бюджета.

В третьем чтении с учетом результатов первого и второго чтений рассматривается и утверждается ведомственная структура расходов бюджета — с соответствующими поправками. Закон о бюджете на очередной год и на плановый период принимается в целом и направляется на рассмотрение Совета Федерации, после чего — на рассмотрение Президенту РФ. Статья 210 БК РФ предусматривает возможность отклонения закона Президентом РФ. В таком случае он направляется в согласительную комиссию с обязательным участием в ней представителя Президента РФ.

Внесение изменений в порядок проведения бюджетных чтений позволяет на месяц сократить этот процесс и иметь принятый бюджет за месяц до начала бюджетного года. На первой стадии работы в новом режиме, совпавшей с финансовым кризисом, «ускорение» бюджетного процесса было сопряжено и с негативными последствиями. В условиях кризиса чрезвычайно трудным является составление прогноза, на котором базируются все бюджетные расчеты. Это выливалось в недостаточную обоснованность проекта со всеми изъянами «ускорения».

Как уже отмечалось, новым явлением российской практики бюджетного процесса начиная с 2006 г. стало обсуждение проекта закона о федеральном бюджете в рамках «нулевого» чтения — до внесения проекта закона на рассмотрение парламента в целях более взвешенного учета предложений депутатов на стадии работы над проектом закона о бюджете.

Нулевое чтение Бюджетным кодексом РФ не предусмотрено. Оно практикуется прежде всего в связи с просчетами при разработке макроэкономических прогнозов и соответствующем занижении доходов и расходов в проекте бюджета на очередной год. В рамках «нулевого» чтения, как правило, вскрываются не учтенные при составлении проекта бюджета резервы увеличения расходов бюджета. В частности, при обсуждении проекта бюджета на 2007 г. в августе 2006 г. бюджет по расходам был скорректирован в сторону увеличения на 50 млрд руб. Заметим, что в конечном счете они составили 5463,5 млрд руб. Уточнение составило менее 1% к расходам. Очевидно, что такая практика не вполне оправдывает себя. Вместе с тем «нулевое» чтение является одной из форм популяризации деятельности той фракции в парламенте, которая имеет большинство. Обычно результаты обсуждения проекта закона о бюджете преподносятся как заслуга доминирующей фракции, которая представляет внесение изменений в проект бюджета в качестве свидетельства заботы об избирателях. Роль фракции представляется тем значительнее, чем больше предложений правительство учтет в рамках нулевого чтения.

В результате завершения бюджетной реформы и реального сокращения числа бюджетных чтений до трех бюджетный процесс в России формально имеет много общего с бюджетным процессом в Германии, где также практикуется три чтения.

Первое чтение происходит в форме совещания докладчиков, которыми являются представители бюджетного комитета парламента (Бундестаг), отвечающие за определенные участки работы. На этой стадии решаются основные вопросы консенсуса между правительственной партией и оппозицией. Докладчики и содокладчики оформляют письменные предложения, которые должны быть учтены. Согласованные позиции обсуждаются на пленарном заседании, на котором официально одобряется проект закона о бюджете и бюджетного плана.

Во втором чтении с учетом всех обсуждений на заседаниях бюджетного комитета и встречи канцлера с лидерами оппозиции тот и другой проект могут быть уточнены.

В рамках третьего чтения принимается заключительный текст закона о бюджете как база утверждения бюджетного плана. Ни одна норма последнего, имеющая финансовые последствия, не принимается без одобрения правительством, что снижает активность депутатов в навязывании правительству ранее не финансировавшихся расходов. После принятия закона о бюджете он направляется Бундесрату, который не обязан его официально одобрять, но имеет право вето, если находит какие-либо проблемные вопросы. В таком случае создается согласительная комиссия из представителей правительства, Бундестага и Бундесрата, принимающая решение о внесении изменений в закон. Конституционные основы финансово-бюджетного регулирования достаточно полно представлены в ст. 104а-115 Основного закона. Основные положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе представлены в Положении о федеральном бюджете от 19 августа 1969 г. с последующими существенными изменениями с учетом реалий объединения Западной и Восточной Германии, которое потребовало радикальной реорганизации межбюджетных трансфертов депрессивным территориям. Кстати, таковыми оказались земли прежней ГДР, на территории которой в период трансформационных процессов резко снизился объем производства, реальностью стали массовая безработица, резкое снижение уровня жизни. В Германии, как и в России, трансформационный процесс существенно усилил социальное расслоение. Именно поэтому бюджетный процесс, как и в России, остро политизирован и социально напряжен, поскольку депутатам парламента от депрессивных земель приходится вострой полемике добиваться корректировки доли соответствующей территории в бюджете.

Глава 7.

Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации

§1. Понятие бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации, его принципы и стадии

Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации – это регламентируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также других участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета субъекта Российской Федерации, контролю за его исполнением, а также по заключению данного бюджета.

Следует иметь в виду, что само понятие «бюджетный процесс» применяется в финансово-правовой литературе в двух значениях. В первом значении им обозначают разновидность бюджетной деятельности. Именно в этом значении раскрыто понятие бюджетного процесса в приведенном выше определении. Во втором значении под бюджетным процессом понимают институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности.

Объектом бюджетного процесса выступает бюджет как разновидность финансово-планового акта, при понимании бюджета в его правовом значении. В этом смысле бюджет субъекта Российской Федерации представляет собой роспись доходов и расходов централизованного денежного фонда субъекта Российской Федерации. А поскольку правовой формой бюджета субъекта Российской Федерации выступает закон субъекта Российской Федерации, то применительно к бюджетному процессу речь идет о разработке, принятии и исполнении правового акта о бюджете как основном финансовом плане субъекта Российской Федерации.

Так, составление бюджета в практическом плане означает разработку проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете; рассмотрение и утверждение бюджета выражается в форме принятия этого закона; исполнение бюджета есть исполнение закона о бюджете.

Бюджетный процесс в субъекте Российской Федерации осуществляется на определенных принципах. К числу этих принципов можно отнести следующие.

1. Принцип ежегодности бюджета.

Этот принцип означает, что бюджет (как финансовый план) разрабатывается и утверждается ежегодно (желательно, до начала планируемого года). Все стадии бюджетного процесса повторяются из года в год, в той же последовательности и периодичности как они проходили в прошлом, так же они будут осуществляться и в будущем.

2. Принцип гласности и публичности бюджетного процесса.

Этот принцип означает:

а) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проекту бюджета, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти данного субъекта Российской Федерации;

б) обязательное опубликование в открытой печати утвержденного бюджета субъекта Российской Федерации и отчетов о его исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджета, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

3. Принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными органами субъекта Российской Федерации на всех стадиях бюджетного процесса.

Так, разработка проекта бюджета осуществляется только исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, утверждение бюджета – только законодательным (представительным) органом этого субъекта, исполнение бюджета – вновь возлагается на исполнительный орган, утверждение отчета об исполнении бюджета – находится в исключительной компетенции законодательного органа.

В таком разграничении проявляется и конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную и исполнительную.

4. Принцип верховенства законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации на такой стадии бюджетного процесса, как утверждение бюджета, и наличие у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета.

История вопроса о том, кто имеет право на утверждение бюджета – исполнительный или представительный орган – это вопрос развития парламентаризма в государственности и становления демократии в обществе. Он проходит через всю историю развития государственности, где исполнительные органы шаг за шагом уступали свои позиции представительным органам. Нет сомнения в том, что полномочие по утверждению бюджета относится к числу наиболее важнейших (как в политическом, так и экономическом смыслах) полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти. И в конечном счете полномочие законодательного (представительного) органа государственной власти по утверждению бюджета переросло в исключительное полномочие данного органа.

В некоторых странах к данному принципу примыкает принцип контроля законодательных (представительных) органов государственной власти за осуществлением государственных займов и эмиссией государственных ценных бумаг, что приводит к увеличению государственного долга.

5. Принцип строгой законодательной регламентации всех стадий бюджетного процесса.

Нет, пожалуй, ни одного другого правового акта, какой бы важной теме он не был посвящен, какой бы сферы он не касался, как закон о бюджете, где все процедуры его разработки, рассмотрения, принятия и исполнения столь тщательно и подробно прописаны в законе, уложены в определенные временные рамки и сроки, с определением всех прав и обязанностей участников бюджетного процесса

6. Принцип достоверности бюджета.

Это проявляется в детализированной проработке бюджета как финансового плана, максимальном сближении показателей акта об утверждении бюджета с фактическим положением дел и объективной экономической ситуацией, в стремлении осуществить подготовку проекта бюджета на научной основе, иметь реалистичные расчеты доходов и расходов бюджета. Естественно, что реальное исполнение бюджета (как финансового плана) по итогам финансового года всегда отличается от той модели, применительно к которой данный бюджет был утвержден до начала данного финансового года. В жизни редко получается так, как это было задумано, и развитие экономической ситуации, тем более в условиях рыночной экономики, трудно предвидеть с полной достоверностью. Тем не менее стремление получить как можно более достоверный бюджет, максимально сближенный с экономическими и социальными реалиями, выражает собой объективную потребность как государства, так и общества.

7. К принципу достоверности бюджета примыкает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета.

Этот принцип означает, что все доходы и расходы бюджета субъекта Российской Федерации подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме в строгом соответствии с установлениями налогового и бюджетного законодательства.

8. Принцип специализации бюджетных показателей.

В основе этого принципа лежит тот факт, что составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией, обеспечивающей единство отображения в бюджете его расходов и доходов, что дает возможность не только обеспечить полноту, обоснованность и научную достоверность бюджетных показателей, но и сопоставимость бюджетов всех уровней бюджетной системы. В свою очередь это дает возможность выявить слабые места в этой системы и направить бюджетное планирование на выравнивание уровня бюджетных показателей всех субъектов Российской Федерации.

В практике бюджетного планирования встречаются два понятия: «бюджетный год» (или «финансовый год») и «бюджетный период» (или «бюджетный цикл»).

Бюджетный год — отрезок времени, в течение которого исполняется бюджет – основной финансовый план государства. В большинстве стран, к числу которых относится и Российская Федерация, бюджетный год совпадает с календарным годом, т. е. длится с 1 января по 31 декабря включительно. Однако в некоторых государствах из-за необходимости привязки к проведению парламентских сессий, исторических традиций и других причин бюджетный (финансовый) год может начинаться в другие сроки. Так, в Великобритании, Японии, Канаде, Индии финансовый год начинается с 1 апреля, в Швеции, Норвегии, Пакистане – с 1 июля, в США – с 1 октября.

Бюджетный период – отрезок времени, охватывающий все стадии бюджетного планирования. Начинается бюджетный период с момента начала работы по составлению проекта бюджета и завершается утверждением отчета о его исполнении. Длится бюджетный период около трех лет.

Бюджетный период состоит и определенных стадий.

Обычно выделяют четыре стадии бюджетного процесса, а именно: 1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) заключение бюджета, что включает в себя составление, рассмотрение и утверждение отчета о его исполнении.

Отметим, что некоторые субъекты Российской Федерации вписывают эти стадии в определенные временные рамки.

Так, согласно Закону Республики Карелии «О бюджетном процессе в Республике Карелия» общая продолжительность бюджетного процесса в Республике Карелия составляет 2 года 3 месяца, в том числе: первый этап – прогнозирование экономического и социального развития республики и определение основных направлений бюджетно-финансовой политики Республики Карелия на очередной финансовый год – апрель-август текущего года; второй этап – формирование проекта республиканского бюджета – июнь-сентябрь текущего года; третий этап – рассмотрение и утверждение республиканского бюджета – октябрь-декабрь текущего года; четвертый этап – исполнение республиканского бюджета – январь-декабрь отчетного года; пятый этап – завершение операций по исполнению республиканского бюджета, составление и утверждение отчета об исполнении республиканского бюджета за отчетный год – январь-май следующего за отчетным годом.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется бюджетный контроль.

В зависимости от времени своего осуществления бюджетный контроль подразделяется на: а) предварительный; б)текущий; в) последующий.

Предварительный контроль осуществляется в ходе подготовки, обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете субъекта Российской Федерации иных проектов законов субъекта Российской Федерации по бюджетно-финансовым вопросам;

Текущий контроль осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в ходе депутатских слушаний и в связи с депутатскими запросами. Осуществление текущего бюджетного контроля занимает основное место в деятельности исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за исполнение бюджета. Такой контроль, например, осуществляется при осуществлении так называемого «подтверждения денежных обязательств», когда орган, исполняющий бюджет, осуществляет расходование бюджетных средств во исполнение денежного обязательства бюджетного учреждения лишь после проверки соответствия составленных этим учреждением платежных документов сметам доходов и расходов данного бюджетного учреждения ;

Последующий контроль осуществляется в ходе подготовки отчетов об исполнении бюджетов, а также в ходе рассмотрения и утверждения этих отчетов законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В зависимости от органа, осуществляющего контроль, бюджетный контроль подразделяется на: а) контроль законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации; б) контроль исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

В процессе осуществления бюджетного контроля законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право на:

получение от органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета субъекта Российской федерации;

получение от органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации, оперативной информации о его исполнении;

утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации;

создание собственных контрольных органов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения внешнего аудита бюджетов;

вынесение оценки деятельности органа, исполняющего бюджет субъекта Российской Федерации.

Исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляют финансовые органы субъектов Российской Федерации, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.

Рассматривая вопрос о бюджетном контроле, осуществляемом исполнительными органами, следует иметь в виду, что в настоящее время существует два порядка исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации: а) самостоятельное исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, когда субъект Российской Федерации осуществляет это исполнение исключительно собственными силами; б) казначейское исполнение бюджета, осуществляемое через органы Федерального казначейства.

При самостоятельном исполнении бюджетов финансовые органы субъектов Российской Федерации сами осуществляют финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса.

В случае передачи исполнения бюджета органам Федерального казначейства финансовые органы осуществляют финансовый контроль за соблюдением главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств условий выделения, распределения, получения, целевого использования и возврата бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, бюджетных инвестиций, государственных гарантий субъекта Российской Федерации.

Главные распорядители, распорядители бюджетных средств осуществляют финансовый контроль за использованием бюджетных средств получателями бюджетных средств в части обеспечения целевого использования и своевременного возврата бюджетных средств, а также представления отчетности и внесения платы за пользование бюджетными средствами.

Главные распорядители бюджетных средств проводят проверки подведомственных государственных и бюджетных учреждений.

Следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации сами могут выступать в качестве объекта бюджетного контроля.

Так, если при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации нарушаются предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного долга субъекта Российской Федерации и при этом данный субъект не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, уполномоченный на то орган государственной власти Российской Федерации может назначить проверку исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (ст. 112 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

При предоставлении финансовой помощи субъекту Российской Федерации уполномоченный орган государственной власти Российской Федерации вправе провести проверку этого бюджета, а при предоставлении такой помощи в объеме, превышающем 50 процентов расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, такая проверка является обязательной.

Указанные проверки бюджета субъекта Российской Федерации могут проводить контрольный орган Министерства финансов, Счетная палата Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1. Понятие бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.

2. Объект бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.

3. Принципы бюджетного процесса в субъекте Российской Федерации.

4. Понятие бюджетного (финансового) года и бюджетного периода.

5. Стадии бюджетного процесса.

6. Бюджетный контроль и его виды.

7. Классификация бюджетного контроля в зависимости от времени его осуществления.

8. Понятие предварительного бюджетного контроля.

9. Понятие текущего бюджетного контроля.

10. Понятие последующего бюджетного контроля.

К. М. Ахохов, З. К. Тлехас

Комитет Совета Республики Парламента по бюджету, налогам, банкам и финансам, Парламент Кабардино-Балкарской Республики

Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджетный процесс представляет собой регламентируемую правовыми нормами деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. И от того, насколько эффективно, детально и оптимально данные отношения регламентируются нормами права, зависит судьба всего бюджетного устройства страны, регионов, муниципальных образований.

Как следует из вышеприведенного законодательного определения понятия «бюджетный процесс», эта деятельность указанных субъектов является достаточно комплексной, многогранной и сложной. Данные характеристики обусловливают тот факт, что правовое регулирование бюджетного процесса осуществляется нормативными правовыми актами различного уровня и соответственно разной юридической силы. Не вызывает сомнений, что правовое регулирование бюджетного процесса в современной России реализуется на трех уровнях, по своей сути соответствующих трем уровням бюджетной системы Российской Федерации: на федеральном, региональном (уровень субъектов Российской Федерации) и местном (уровень муниципальных образований).

Так, на федеральном уровне нужно выделить, во-первых, Конституцию Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, во-вторых, ряд федеральных законов (Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления», федеральные законы о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, о бюджетах государственных внебюджетных фондов и другие).

Основополагающим актом бюджетного законодательства, претендующим на практически всеохватывающее регулирование бюджетных отношений, является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Но, по мнению некоторых юристов, концепция Бюджетного кодекса Российской Федерации вступает в некоторое противоречие с федеральной Конституцией. Возникает вопрос о правомерности регулирования федеральным законом бюджетных отношений, возникающих в субъектах Федерации и муниципальных образованиях, организации в них бюджетного процесса. В соответствии со статьей 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Федерации и ее субъектов статья 72 Конституции относит установление общих принципов налогообложения и сборов. Следует также помнить и о принципе самостоятельности бюджетов, который закреплен в статье 31 Бюджетного кодекса. Учитывая это, а также на основании статей 12, 73, 76, 132 Конституции Российской Федерации органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений (в том числе и бюджетного процесса).

Вместе с тем в преамбуле Бюджетного кодекса определено, что этот нормативный правовой акт служит целям финансового регулирования, устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, порядок регулирования межбюджетных отношений. Финансовое же регулирование согласно статье 71 Конституции находится в исключительном ведении РФ.

На уровне субъектов Российской Федерации актами, регулирующими процессы разработки, рассмотрения, утверждения и исполнения региональных бюджетов, являются конституции (уставы) соответствующих субъектов Федерации, их специальные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты. Так, в Кабардино-Балкарской Республике правовым актом высшей юридической силы (по отношению к иным республиканским актам) является Конституция республики, содержащая ряд норм, регулирующих бюджетный процесс в республике. Советом республики (законодательная палата) Парламента Кабардино-Балкарской Республики 19 декабря 2002 года принят Закон Кабардино-Балкарской Республики «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике». Этот законодательный акт является своеобразным бюджетным кодексом Кабардино-Балкарии, поскольку регулирует широкий спектр отношений, связанных с формированием и исполнением республиканского бюджета Кабардино-Балкарской Республики и бюджетов муниципальных образований, расположенных на территории республики. Также можно выделить Закон Кабардино-Балкарской Республики от 6 февраля 2001 года № 12-РЗ «О государственных (республиканских) внебюджетных фондах», который определяет правовые основы организации и деятельности республиканских финансовых ресурсов, формируемых вне республиканского бюджета исключительно на принципе добровольности. Республиканские законы о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год, законы о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и об отчетах об их исполнении также содержат нормы бюджетного процесса. Подзаконные акты Президента республики и органов исполнительной власти, принимаемые во исполнение законодательных актов, играют немаловажную роль.

В соответствии со статьей 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений к ведению органов местного самоуправления относятся, в частности, составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов. В целях реализации указанных полномочий соответствующие органы местного самоуправления принимают в пределах своей компетенции специальные нормативные правовые акты.

Среди основных правовых актов Кабардино-Балкарской Республики, регулирующих бюджетный процесс, главным является – Конституция Кабардино-Балкарской Республики. Конституция содержит ряд основополагающих норм, направленных на урегулирование бюджетных отношений и тем самым ей отведена значительная роль в правовом регулировании. Например, пункт «ж» статьи 69 в рамках разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики относит к ведению республики бюджет, налоги и сборы, внебюджетные фонды Кабардино-Балкарской Республики.

Другой пример. Согласно пункту «з» статьи 82 Конституции, Президент Кабардино-Балкарской Республики вносит в Парламент Кабардино-Балкарской Республики проект республиканского бюджета. Данная норма направлена на урегулирование вопроса о субъекте внесения проекта закона о республиканском бюджете в законодательный орган республики. До принятия новой редакции вышеупомянутой нормы проект республиканского бюджета вносился Правительством республики. Обязательность внесения проекта бюджета Президентом (высшим должностным лицом Кабардино-Балкарской Республики), закрепленная на конституционном уровне, подчеркивает высокий статус указанного законодательного акта как основного финансового документа республики в соответствующем финансовом году. Конституционно закреплены и нормы о порядке рассмотрения и утверждения республиканского бюджета и бюджетов государственных территориальных внебюджетных фондов в условиях наличия двухпалатного законодательного органа республики. Так, в соответствии с пунктами «р», «с» части 1 статьи 100 Конституции к совместному ведению палат Парламента Кабардино-Балкарской Республики относятся утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении, осуществление контроля и организация проверок за ходом его исполнения, а также утверждение порядка образования и деятельности государственных внебюджетных фондов Кабардино-Балкарской Республики, утверждение бюджетов этих фондов, контроль за их исполнением. Приведенные примеры не исчерпывают всех конституционно-правовых норм, регламентирующих бюджетный процесс в КБР.

Подробнее следует остановиться на характеристике Закона Кабардино-Балкарской Республики от 11 января 2003 года № 4-РЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике». Данный законодательный акт принимался в период завершения основной работы над приведением законодательства Кабардино-Балкарской Республики в соответствие с федеральной Конституцией и федеральными законами. Поэтому огромное значение придавалось юридической чистоте и соответствию проекта основополагающим федеральным актам в данной сфере. На стадии первого чтения остро обсуждался вопрос правомерности наличия в республиканском законе положений, регулирующих в том числе и вопросы местных бюджетов. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации местные бюджеты находятся в ведении органов местного самоуправления, которые осуществляют по вопросам их ведения собственное правовое регулирование. Комитет Совета Республики Парламента КБР по бюджету, налогам, банкам и финансам (Председатель – К.М. Ахохов) рекомендовал депутатам остановиться на варианте дублирования положений Бюджетного кодекса Российской Федерации применительно к местным бюджетам и органам местного самоуправления.

Закон состоит из 14 глав и 98 статей и в принципе претендует на статус республиканского кодекса, поскольку регулирует достаточно широкий для кодифицированного акта спектр бюджетных отношений. Пять из четырнадцати глав Закона посвящены регулированию собственно бюджетного процесса в республике, а именно: глава 8 (Бюджетный процесс в Кабардино-Балкарской Республике), глава 9 (Порядок принятия республиканского бюджета на очередной финансовый год), глава 10 (Исполнение бюджетов), глава 11 (Государственный и муниципальный финансовый контроль) и глава 12 (Отчет об исполнении бюджета). Таким образом, указанные главы достаточно детально регулируют все стадии бюджетного процесса, начиная со стадии составления проекта бюджета и заканчивая стадией утверждения отчета об исполнении бюджета.

Принятие указанного Закона КБР позволило решить ряд проблем процедурного характера. Так, до 2003 года Парламентом КБР ежегодно до внесения соответствующим уполномоченным субъектом проекта бюджета в законодательный орган принимался республиканский закон о порядке внесения, рассмотрения и принятия закона КБР о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и порядке внесения изменений и дополнений в республиканский бюджет. Данная процедура не представлялась оптимальной и была далека от идеала в силу ряда объективных и субъективных причин. Новый закон установил вполне конкретную (в отношении круга субъектов, сроков, сопроводительных документов и т.д.) процедуру бюджетного процесса на всех его стадиях.

Успешно решилась и проблема документов и материалов, которые подлежат внесению вместе с проектом республиканского бюджета. Так, в соответствии с частью 1 статьи 67 Закона КБР «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Кабардино-Балкарской Республике» проект закона о республиканском бюджете вносится не позднее 1 ноября года, предшествующего планируемому году вместе с документами и материалами, перечень которых насчитывает 15 наименований. Следует отметить, что до законодательной конкретизации данного перечня имели место некоторые несоответствия представляемых документов перечню, установленному Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджетный процесс в республике включает также деятельность уполномоченных субъектов по осуществлению контроля за исполнением республиканского бюджета и бюджетов внебюджетных фондов. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает возможность создания органами представительной власти своих контролирующих органов для проведения внешнего аудита бюджетов. Хотелось бы особо отметить, что в Кабардино-Балкарии ведется работа по созданию органа парламентского финансового контроля — Контрольно-счетной палаты КБР. Проект закона КБР «О Контрольно-счетной палате КБР» разработан по аналогии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», принят Парламентом республики в третьем (окончательном) чтении и направлен Президенту КБР для подписания и обнародования.