Содержание
2. Придание обратной силы актам налогового законодательства
Придание закону обратной силы само по себе не может быть ни положительным, ни отрицательным явлением — это может быть определено в каждом конкретном случае.
Придание обратной силы актам законодательства о налогах и сборах может быть положительным явлением, и тогда оно допускается законодателем.
В теории права различают понятия: ситуации, когда закону может быть придана обратная сила, и способа, которым законодатель может придать закону обратную силу. Ситуации придания обратной силы создают обстоятельства, которыми обусловлено обратное действие актов законодательства. Способы, которыми закону придается обратная сила, весьма многообразны — это и указание законодателя, и толкование закона, и установление специального коллизионного правила. Однако придание актам законодательства о налогах и сборах обратной силы всеми возможными способами допускается в строго определенных случаях. Вот почему важно определить ситуации придания обратной силы актам законодательства о налогах и сборах.
В теории права выделяют различные ситуации придания актам законодательства обратной силы.
Среди ситуаций, когда допускается обратное действие закона, можно назвать следующие:
1) обратная сила придается закону, рассчитанному на то, чтобы ввести улучшение в состояние существующих правоотношений;
2) закону придается обратная сила, когда это диктуется интересами государства или когда законодатель признает придание закону обратной силы целесообразным;
3) допускается придание законам обратной силы в случае, если они только определяют (изменяют) формы действия органов государства, например процессуальные законы;
4) обратное действие имеют законы, отменяющие или изменяющие целые правовые институты, вместе с институтом подвергаются изменению или отмене и все те правоотношения, которые сложились в пределах данного института.
Правило о непридании обратной силы актам законодательства о налогах и сборах сформулировано в ст. 57 Конституции РФ: «Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют». Статьей 5 НК РФ данное правило конкретизировано и распространено на законодательство о сборах.
Использованная в Конституции РФ формулировка правила о непридании актам законодательства о налогах и сборах обратной силы означает, что придание обратной силы законам во второй, третьей и четвертой перечисленных нами ситуациях недопустимо.
Законодатель не вправе придать налоговому законодательству обратную силу, даже когда это продиктовано интересами государства, поскольку ст. 57 Конституции РФ ограничивает право законодателя на такие действия. Одновременно законы, изменяющие формы организации деятельности государственных органов или отменяющие (изменяющие) целые правовые институты, также не могут быть наделены обратной силой, если они ухудшают положение налогоплательщиков.
Таким образом, в налоговом законодательстве придание закону обратной силы возможно только в одном случае — если закон рассчитан на то, чтобы ввести улучшение в существующие правоотношения, а именно если закон улучшает положение граждан и юридических лиц — участников налоговых правоотношений.
Конституция РФ не содержит правила о том, что акты законодательства о налогах и сборах, улучшающие положение налогоплательщиков, имеют обратную силу. Одновременно Конституция РФ и не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. На это указал КС РФ в Постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П, придав этому правилу фактически принцип законодательства.
Статья 5 НК РФ раскрывает содержание этого правила и предусматривает две группы исключений из правила недопустимости придания обратной силы актам законодательства о налогах и сборах.
Первая группа исключений — акты законодательства о налогах и сборах, устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей. Такие акты имеют обратную силу независимо от указания законодателя, т.е. в новом законе не обязательно должно содержаться правило о том, что акт законодательства о налогах и сборах имеет обратную силу.
Ко второй группе исключений относятся акты законодательства о налогах и сборах, отменяющие налоги и (или) сборы, снижающие размеры ставок налогов (сборов), устраняющие обязанности налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей или иным образом улучшающие их положение. Такие акты могут иметь обратную силу, если прямо предусматривают это.
Обе группы исключений из правила недопустимости придания обратной силы актам законодательства о налогах и сборах являются, по сути, разновидностями одного случая придания актам обратной силы: когда такие акты улучшают положение граждан — участников налоговых правоотношений.
Как видим, формулировки, которые использует законодатель при определении исключений из правила недопустимости придания обратной силы актам законодательства о налогах и сборах, свидетельствуют о том, что перечень этих исключений не является исчерпывающим. Так, из п. 4 ст. 5 НК РФ следует, что к актам законодательства о налогах и сборах, имеющим обратное действие, могут быть отнесены такие, которые иным образом улучшают положение налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей.
Законодатель установил лишь общие ориентиры — что следует считать ухудшающим или улучшающим положение субъектов налогового права. В целом этот перечень открыт, он содержит оценочные категории и корректируется судебной практикой. Так, Конституционный Суд РФ сделал вывод, что предоставление налоговых льгот относится к обстоятельствам, улучшающим положение налогоплательщика, а их отмена — к обстоятельствам ухудшающим.
Есть мнение, что нормы, устраняющие неточности, неясности, пробелы налогового законодательства, всегда улучшают положение участников налоговых правоотношений и могут иметь обратную силу. Однако такая позиция не совсем верна. Наличие недостатков законодательной техники в виде неточностей, неясностей или пробелов само по себе способно ухудшить положение налогоплательщика. Более того, такое положение ему может быть даже выгодно, поскольку согласно п. 7 ст. 3 НК РФ все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика. Поэтому при устранении технико-юридических недостатков законодательства следует каждый раз анализировать ту или иную новеллу по существу, поскольку любое уточнение текста закона может как улучшать, так и ухудшать положение участников налоговых правоотношений.
Установление факта, улучшает или ухудшает новая налогово-правовая норма правовое положение налогоплательщика, не только ответственно, но и сложно.
По нашему мнению, установление критериев того, улучшает или ухудшает закон (его нормы) положение налогоплательщика, не позволяет охватить все случаи, которые будут соответствовать использованной законодателем формулировке «иным образом улучшают положение» участников налоговых правоотношений. Поэтому при решении вопроса, улучшает ли правовое положение граждан акт законодательства о налогах и сборах или нет, следует, очевидно, руководствоваться правилом, сформулированным КС РФ в Постановлении N 17-П. Суть этого правила состоит в том, что благоприятный для субъектов налогообложения характер закона должен быть понятен налогоплательщикам.
Это означает, что законодатель может установить лишь критерии, по которым закон можно отнести к улучшающим правовое положение граждан. Однако определение, является ли закон таковым, всегда зависит от субъективной оценки участника налоговых правоотношений. И если налогоплательщик при всей очевидности того, что закон имеет благоприятный для него характер, решит, что закон не улучшает его положения, вправе не применять такой закон до момента, когда закон вступит в силу.
Таким образом, установление исчерпывающего перечня случаев, когда акт законодательства о налогах и сборах может считаться улучшающим положение налогоплательщика, не только невозможно, но и лишено практической ценности, поскольку закрепление законодателем открытого перечня служит гарантией прав участников налоговых правоотношений.
Действие актов, улучшающих положение налогоплательщика (плательщика сборов), во времени различается в зависимости от конкретного признака такого улучшения. Поэтому практически важно определить, к какой из двух групп исключений относится акт законодательства о налогах и сборах, улучшающий положение участника налоговых правоотношений. От этого решения будет зависеть право налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей применять тот или иной акт законодательства о налогах и сборах (те или иные нормы) с обратной силой при отсутствии специального указания законодателя.
Принятие такого решения особенно актуально потому, что критерии разграничения этих двух групп актов установлены законодателем недостаточно четко. Так, обратное действие без специального указания об этом законодателя имеют акты законодательства о налогах и сборах, «устраняющие или смягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах либо устанавливающие дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей».
Если определить, относится ли акт законодательства о налогах и сборах к актам, устраняющим или смягчающим ответственность за налоговые правонарушения, не представляет особых трудностей, то понять, устанавливает ли акт дополнительные гарантии защиты прав участников налоговых правоотношений, довольно сложно. От того, устанавливает ли акт законодательства о налогах и сборах дополнительные гарантии защиты прав участников налоговых правоотношений или иным образом улучшает их положение, зависит придание акту обратной силы при отсутствии указания законодателя.
Так, в одном из дел, рассмотренных ФАС Восточно-Сибирского округа , налогоплательщиком был заявлен довод о начислении процентов на сумму НДС, подлежащую возмещению налогоплательщику, но не возвращенную налоговым органом своевременно. Налоговый орган допустил пропуск срока на возмещение НДС до вступления в силу гл. 21 НК РФ, ст. 176 которой устанавливалось начисление процентов за несвоевременный возврат налога. Налогоплательщик считал, что ст. 176 НК РФ подлежит применению в его деле, поскольку в этой статье устанавливались дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщика и в силу п. 3 ст. 5 НК РФ она имела обратное действие.
———————————
См.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 января 2002 г. N А74-924/01-К2-Ф02-3402/01-С1. Совершенно противоположной позиции придерживается ФАС Московского округа, полагая, что ст. 176 НК РФ устанавливает дополнительные гарантии прав налогоплательщиков.
Суд указал, что довод налогоплательщика о применении к спорным правоотношениям ст. 176 Кодекса не может быть принят во внимание, так как указанная правовая норма не устанавливает дополнительных гарантий защиты прав налогоплательщиков, а улучшает их положение. Поэтому согласно п. 4 ст. 5 НК РФ ст. 176 Кодекса не может иметь обратной силы в связи с отсутствием прямого указания на это в законе.
В НК РФ отсутствуют четкие критерии отнесения тех или иных актов законодательства о налогах и сборах (и содержащихся в них норм) к актам, устанавливающим дополнительные гарантии прав защиты налогоплательщиков, плательщиков сборов, налоговых агентов, их представителей.
Налоговые правоотношения в основном регулятивны, поскольку задача налогово-правового регулирования — упорядочение, закрепление и развитие налоговых отношений. Охранительные налоговые правоотношения производны от регулятивных, они возникают в связи с нарушением налогово-правовой нормы. Охранительные налоговые правоотношения возникают, когда нарушены права и не исполнены обязанности.
По нашему мнению, толкование п. 4 ст. 5 НК РФ, при котором дополнительными гарантиями защиты прав налогоплательщиков и других субъектов налоговых правоотношений служат гарантии, связанные с нарушением налоговых норм, является ограничительным. На самом деле к дополнительным гарантиям следует отнести и те улучшения в положении граждан и юридических лиц, которые не связаны с нарушением ими налогово-правовых норм. Например, уменьшение законодателем срока проведения проверки налогоплательщика можно отнести к дополнительным гарантиям защиты прав участников налоговых правоотношений, несмотря на то что правоотношения в данном случае относятся к правоохранительным.
Судебная практика широко определяет круг норм, устанавливающих дополнительные гарантии защиты прав участников налоговых правоотношений.
В п. 5 Постановления ВАС РФ от 28 февраля 2001 г. N 5 к нормам, устанавливающим дополнительные гарантии защиты прав, отнесены, в частности, следующие нормы:
———————————
См.: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 г. N 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ. 2001. N 7.
— о толковании неустранимых сомнений, противоречий и неясностей актов законодательства в пользу налогоплательщиков (п. 7 ст. 3 НК РФ);
— о критериях и порядке несоответствия нормативных правовых актов о налогах и сборах НК РФ (ст. 6 НК РФ);
— об общих условиях привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения (ст. 108 НК РФ);
— об обстоятельствах, исключающих привлечение лица к ответственности за совершение налогового правонарушения и исключающих вину лица в совершении налогового правонарушения (ст. ст. 109 и 111 НК РФ);
— об обстоятельствах, смягчающих и отягчающих налоговую ответственность (п. 1 ст. 112 НК РФ);
— о давности взыскания санкций (ст. 115 НК РФ).
Очевидно, что этот перечень норм, устанавливающий дополнительные гарантии защиты прав участников налоговых правоотношений, не является исчерпывающим. Так, Постановлением ВАС РФ от 22 мая 2001 г. N 7055/00 к нормам, устанавливающим дополнительные гарантии защиты прав налогоплательщиков, отнесен также п. 3 ст. 48 НК РФ, согласно которому исковое заявление о взыскании налога за счет имущества налогоплательщика — физического лица может быть подано в соответствующий суд налоговым органом в течение шести месяцев после истечения срока исполнения требования об уплате налога.
В приложении к информационному письму Президиума ВАС РФ от 18 января 2001 г. N 58 говорится о том, что п. 6 ст. 3 НК РФ, устанавливающий критерий определенности правовой нормы, предусматривает дополнительные гарантии прав налогоплательщика и имеет обратную силу на основании п. 3 ст. 5 НК РФ.
Обобщая практику федеральных арбитражных судов, можно выделить также следующие нормы, устанавливающие дополнительные гарантии прав участников налоговых правоотношений:
1) п. п. 3, 11 ст. 48 НК РФ, устанавливающие порядок взыскания налога и пени за счет имущества налогоплательщика (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17 февраля 2003 г. N А29-4031/02А; Постановление ФАС Дальневосточного округа от 21 ноября 2001 г. N Ф03-А73/01-2/2409);
2) п. 2 ст. 23 НК РФ, устанавливающий сроки для сообщения информации в налоговые органы (Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 3 апреля 2000 г. N А82-401/99-А/4);
3) ст. 346.32 НК РФ, устанавливающая сроки представления декларации (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 декабря 2003 г. N А33-7640/03-С3н-Ф02-4523/03-С1);
4) ст. 75 НК РФ, устанавливающая приоритет направления уплачиваемых налогоплательщиком сумм на погашение недоимки по налогам перед погашением пеней (Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 12 сентября 2002 г. N А78-2720/02-С2-21/106-Ф02-2635/02-С1; от 4 января 2001 г. N А10-46/00-16-Ф02-2799/00-С1);
5) ст. 70 НК РФ, устанавливающая сроки направления требования об уплате налога и сбора (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 июня 2001 г. N А19-13060/00-31-Ф02-1317/01-С1; Постановление ФАС Поволжского округа от 2 апреля 2003 г. N А12-3838/02-С36; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 2 декабря 2003 г. N А56-11717/03);
6) ст. 83 НК РФ, устанавливающая сроки подачи заявления в налоговый орган о постановке на учет (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 28 сентября 2000 г. N А58-1668/00-Ф02-2032/00-С1);
7) ст. 87 НК РФ, устанавливающая запрет на проведение повторной налоговой проверки (Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 8 февраля 2000 г. N А78-196У-Ф02-20/00-С1);
8) п. 2 ст. 45 НК РФ, устанавливающий прекращение обязанности уплаты налога с момента предъявления в банк поручения на уплату налога (Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 13 декабря 2000 г. N Ф04/3202-838/А27-2000; Постановление ФАС Московского округа от 13 мая 2002 г. N КА-А40/3010-02; Постановление ФАС Поволжского округа от 15 марта 2001 г. N А65-11675/2000-СА1-11);
9) ст. 17 НК РФ, устанавливающая гарантии от незаконного взимания налогов (Постановление ФАС Московского округа от 20 мая 2003 г. N КА-А41/2940-03).
Как видим, в судебной практике дополнительными гарантиями защиты прав участников налоговых правоотношений признаются нормы, увеличивающие сроки представления документов (информации) в налоговые органы, нормы, устанавливающие процедурные гарантии при привлечении к ответственности и взыскании налога, пени, санкций. Этим перечень норм, которые могут быть признаны гарантирующими права участников налоговых правоотношений, не исчерпывается. И суд в каждом конкретном случае по своему усмотрению вправе решать вопрос об отнесении норм, улучшающих положение участника налоговых правоотношений, к нормам, устанавливающим дополнительные гарантии защиты прав участников.
Комментарий к Ст. 57 КРФ
Данная статья является первой и наиболее важной в Конституции статьей о налогах и сборах. Ее положения, в силу ст. 64 Конституции, составляет одну из основ правового статуса личности в РФ. Конституционная обязанность платить налоги и сборы носит всеобщий характер и распространяется на всех независимо от гражданства физических лиц, места и законодательства создания организации (п. 2 ст. 11, абз. 1 ст. 19 НК РФ). Хотя в зависимости от резидентуры налогоплательщика (места его постоянного проживания или деятельности) объем обязанности по уплате конкретных налогов может быть различным.
Освобождение от уплаты налогов является исключением из принципа всеобщности налогообложения — льготой. Только законодатель вправе определять (сужать или расширять) круг лиц, на которых распространяются налоговые льготы (постановления Конституционного Суда от 21 марта 1997 г. N 5-П и от 28 марта 2000 г. N 5-П).
Как следует из комментируемой статьи, рассматриваемой во взаимосвязи с положениями ст. 6 (ч. 2), 8 (ч. 2) и 19 (ч. 1) Конституции, в сфере налогообложения действует принцип равенства налогообложения. Это означает, что налоговое бремя должно распределяться равным образом; каждый налогоплательщик находится в равном положении перед налоговым законом, а форма собственности не может быть критерием для статусной или иной дифференциации в налоговой сфере.
Как указал Конституционный Суд, в целях обеспечения регулирования налогообложения в соответствии с Конституцией Российской Федерации принцип равенства требует учета фактической способности к уплате налога, исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности; в сфере налоговых отношений не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-правовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогоплательщика и иных носящих дискриминационный характер оснований (постановления Конституционного Суда от 21 марта 1997 г. N 5-П и от 4 апреля 1996 г. N 9-П).
Налоги являются необходимым условием существования государства, экономической основой его деятельности, условием реализации им своих публичных функций (постановления Конституционного Суда от 17 декабря 1996 г. N 20-П и от 16 июля 2004 г. N 14-П). Налоги могут и не играть столь важную для существования государства роль, если в его непосредственной собственности находятся большая часть средств производства и доходы от их использования. Однако в демократическом правовом и социальном государстве, в котором признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 1, ст. 8 Конституции), налоги приобретают первостепенное значение. Неисполнение конституционной обязанности платить налоги и сборы подрывало бы основы конституционного строя РФ, закрепленные в главе 1 Конституции РФ. Именно поэтому обязанность платить законно установленные налоги и сборы распространяется на всех налогоплательщиков в качестве непосредственного и безусловного требования. Этим объясняется возможность бесспорного взыскания налогов при условии его последующего судебного контроля.
Процесс исполнения налоговой обязанности имеет несколько стадий, и в нем помимо налогоплательщика участвуют и иные лица. Например, банки (коммерческие банки и иные кредитные учреждения) и налоговые агенты, для которых данная обязанность также носит безусловный публично-правовой характер. На банки возложена публично-правовая обязанность обеспечить своевременное перечисление налогов и сборов в бюджет, за неисполнение которой в НК предусмотрена ответственность (ст. 133). На налоговых агентов возложена обязанность правильно и своевременно исчислять, удерживать и перечислять в бюджеты (внебюджетные фонды) налоги, а при невозможности удержать налог о сумме задолженности налогоплательщика — письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета (ст. 9 и 24 НК). В случае неуплаты или неполной уплаты налога в установленный срок обязанность по уплате налога исполняется принудительно путем обращения взыскания на денежные налогового агента на счетах в банках (п. 1 ст. 46 НК).
Налоговый агент, как субъект налоговых правоотношений, при удержании налога исполняет не обязанность налогоплательщика, а свою собственную обязанность по своевременному и полному перечислению налога в бюджет. Необходимость удержать подоходный налог с выплачиваемой физическому лицу денежной суммы является публично-правовой обязанностью налогового агента, не ущемляющей конституционные права налогоплательщика. Самостоятельность исполнения этой обязанности заключается в совершении действий по перечислению налогов в бюджет от своего имени и за счет тех денежных средств, которые были удержаны налоговым агентом (определения Конституционного Суда от 19 апреля 2000 г. N 112-О и от 22 января 2004 г. N 41-О).
Понятие «законно установленные налоги и сборы» означает, что налоги и сборы должны устанавливаться исключительно законами. Этому корреспондирует конституционный запрет ограничения прав и свобод человека и гражданина иначе, чем федеральным законом (ч. 3 ст. 55). Конституционный Суд в своих постановлениях сформулировал правовые позиции о том, что установить налог или сбор можно только законом; налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться «законно установленными». Конституция исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти (Постановление от 4 апреля 1996 г. N 9-П).
В Постановлении от 11 ноября 1997 г. N 16-П Конституционный Суд сформулировал важнейшую правовую позицию: конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти; только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке.
Однако названный запрет не исключает возможности ограниченного участия Правительства как высшего исполнительного органа государственной власти в определении существенных элементов налогов и сборов. В отношении налогов Правительство в установленных законом пределах вправе конкретизировать такой их существенный элемент, как ставка, а также регулировать порядок взимания налога (определения Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г. N 197-О и от 15 июля 2003 г. N 311-О). В то же время полномочия по установлению или изменению таких существенных элементов налога, как объект и налоговая база, принадлежат исключительно законодателю (Постановление Конституционного Суда от 28 октября 1999 г. N 14-П; Определение от 7 февраля 2002 г. N 29-О). Что же касается сборов, то Правительство, например, вправе самостоятельно определить не только порядок уплаты сборов, но и пределы взимания, при том что применительно к отдельным сборам конкретные их размеры могут быть установлены органами исполнительной власти субъектов РФ (Определение Конституционного Суда от 8 февраля 2001 г. N 14-О).
Из конституционного понятия «законно установленный налог» вытекает требование полноценного установления налога. Во-первых, это подразумевает определение всех существенных элементов налога в законе: налог не может быть признан установленным, если в законе отсутствует какой-либо существенный элемент налога: субъект, объект, налоговая база, порядок и сроки уплаты, налоговый период, ставка и порядок исчисления (п. 6 ст. 3, ст. 17 НК РФ).
Во-вторых, каждый из указанных элементов налога должен быть установлен надлежащим образом. Повышенные требования предъявляются к объекту налогообложения, с которым связано возникновение обязанности по уплате налога, и налоговой ставки, которая определяет величину налогового отчисления. В этой связи Конституционный Суд неоднократно указывал, что налог должен иметь самостоятельный объект налогообложения, который должен быть сформулирован ясно и недвусмысленно. Что касается налоговой ставки, то законодатель обязан в любом случае определить ее максимальный размер (постановления от 28 марта 2000 г. N 5-П и от 30 января 2001 г. N 2-П; Определение от 9 апреля 2002 г. N 69-О).
Аналогичные требования предъявляются к сборам: в Постановлении от 28 февраля 2006 г. N 2-П Конституционный Суд, рассмотрев дело о конституционности Закона о связи, указал, что при установлении предусмотренных им отчислений в специальный резерв универсального обслуживания существенные элементы указанных неналоговых фискальных платежей (сбора): объект и база, максимальный размер ставки или его критерии — должны быть установлены непосредственно законом.
К существенным элементам налога или сбора не относятся льготы. В силу принципа всеобщности налогообложения их отсутствие само по себе не может рассматриваться как нарушение конституционных прав (определения от 15 декабря 2000 г. N 270-О и от 7 февраля 2002 г. N 37-О). Вместе с тем норма о льготе не должна носить произвольный характер и нарушать принцип равенства налогообложения (Определение от 7 февраля 2002 г. N 13-О).
Комментируемая статья содержит правовую конструкцию «налоги и сборы». Главными критериями налогов и сборов, позволяющими отграничить их от иных публичных платежей, являются обязательность в силу закона и фискальный характер (поступление в бюджет). Конституционный Суд пришел к выводу о неналоговой природе абонентской платы за услуги по организации функционирования и развитию Единой энергетической системы России, посчитав, что данная плата, в отличие от налоговых платежей, поступает РАО «ЕЭС России», а не в государственный бюджет. Кроме того, она определяется не законом, а договором присоединения (ст. 428 ГК РФ), направляется на развитие федеральной энергетической системы и в конечном итоге удовлетворяет и интересы потребителей, поскольку в результате этих инвестиций увеличивается количество электроэнергии, поступающей на единый федеральный оптовый рынок (Определение от 5 июля 2001 г. N 165-О).
В отношении платы за работы по обязательной сертификации продукции (п. 2 ст. 16 Закона РФ «О сертификации продукции и услуг») Конституционный Суд также указал, что данная плата основана на договоре заказа с организацией, осуществляющей сертификацию, и должна быть эквивалентна стоимости оказанных услуг; указанное законоположение как основание для введения обязательной маркировки продукции знаками соответствия, которая является частью процесса сертификации продукции и законно возлагает бремя оплаты работ по обязательной сертификации конкретной продукции на субъекты предпринимательской деятельности, не противоречит Конституции РФ (Постановление от 22 ноября 2001 г. N 15-П).
В Постановлении от 11 ноября 1997 г. N 16-П Конституционный Суд указал, что налоговый платеж представляет собой основанную на законе денежную форму отчуждения собственности с целью обеспечения расходов публичной власти, осуществляемого в том числе на началах обязательности, безвозвратности, индивидуальной безвозмездности. Сформулированное Конституционным Судом определение налогового платежа в основных своих чертах воспроизведено законодателем в ст. 8 НК: под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований (ч. 1); под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (ч. 2).
Важно разграничивать налоги и сборы между собой, поскольку наименования данных платежей не всегда совпадают с их действительной правовой природой. В Определении от 8 июля 2004 г. N 224-О Конституционный Суд указал, что при оценке любого платежа по существу — независимо от того, какое название он носит, — необходимо учитывать приведенные в законе характеристики налогов и сборов; в данном решении Конституционный Суд пришел к выводу, что налог на операции с ценными бумагами представляет по сути своей особого рода сбор — «эмиссионный сбор».
Не относится к конституционной категории сбора, например, исполнительский сбор, взыскиваемый на основании п. 1 ст. 81 ФЗ от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве», поскольку ему присущи признаки административной штрафной санкции: он имеет фиксированное, установленное Федеральным законом денежное выражение, взыскивается принудительно, оформляется постановлением уполномоченного должностного лица, взимается в случае совершения правонарушения (Постановление Конституционного Суда от 30 июля 2001 г. N 13-П).
Глава 2 («Система налогов и сборов в РФ») НК предусматривает следующие виды налогов и сборов: к федеральным налогам относятся налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы физических лиц, единый социальный налог, налог на прибыль организаций, налог на добычу полезных ископаемых, водный налог (ст. 13); к региональным налогам — налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес, транспортный налог (ст. 14); к местным налогам — земельный налог и налог на имущество физических лиц (ст. 15). Что касается сборов, то НК предусматривает лишь два вида сбора, отнесенных к перечню федеральных налогов и сборов: за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов и государственная пошлина (ст. 15).
В упоминавшемся выше Постановлении по делу о Законе «О связи» Конституционный Суд подробно изложил критерии отграничения налогов от сборов, а также признал, что публичные платежи, не включенные в НК, но являющиеся по своей природе сборами, также входят в сферу действия комментируемой статьи. В частности, Конституционный Суд указал, что Конституция РФ предусматривает предписание об установлении системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет, федеральным законом (ч. 3 ст. 75). Таким федеральным законом является НК, содержащий исчерпывающий перечень налогов, подлежащих взиманию. Сборы, как и налоги, являются конституционно допустимым платежом публичного характера, уплачиваемым в бюджет в силу обязанности, установленной законом, а не договором. В действующем нормативно-правовом регулировании их перечень не исчерпывается НК, действие которого, согласно п. 3 его ст. 1, распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо предусмотрено данным Кодексом, — в нем названы лишь виды сборов, соответствующие определению сбора (п. 2 ст. 8).
КС подчеркнул, что иные обязательные в силу закона публичные платежи в бюджет, не являющиеся налогами, а также не подпадающие под данное НК определение сборов и не указанные в нем в качестве таковых, но по своей сути представляющие собой именно фискальные сборы, не должны выводиться из сферы действия ст. 57 Конституции и развивающих ее доктринальных правовых позиций Конституционного Суда об условиях надлежащего установления налогов и сборов, конкретизированных законодателем применительно к сборам, в частности, в п. 3 ст. 17 НК, которая приобретает тем самым универсальный характер.
Помимо налогов и сборов НК предусматривает так называемые специальные налоговые режимы, которые могут предусматривать федеральные налоги, не указанные в ст. 13 НК (п. 7 ст. 12). Специальные налоговые режимы устанавливаются НК и применяются в случаях и порядке, которые предусмотрены НК и иными актами законодательства о налогах и сборах. Специальные налоговые режимы могут предусматривать особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов, предусмотренных статьями 13-15 НК; к ним относятся: система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог); упрощенная система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности; система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции (ст. 18).
Комментируемая статья предусматривает запрет на придание обратной силы законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков (примечательно, под этот запрет не подпадают сборы). Нарушение данного запрета может иметь место в результате несоблюдения законодателем порядка опубликования и введения в действие налоговых законов. Тем не менее налоговый закон не может рассматриваться как действующий до истечения определенного законом срока со дня его официального опубликования. Поэтому особенно важно надлежащим образом обнародовать текст закона в печатном издании, имеющем определенную дату опубликования.
Распространение действия налогового закона на правоотношения, предшествующие надлежащей дате вступления в силу означает нарушение ст. 57 Конституции. Это означает, что дата вступления налогового закона в силу, определенная законодателем, не может предшествовать надлежащей дате вступления в силу закона. Недопустимы также случаи определения законодателем даты вступления налогового закона в силу с момента его официального опубликования, а также фактическое отсутствие даты вступления закона в силу, тем более если таким законам придается обратная сила в актах официального или иного толкования либо правоприменительной практикой.
Порядок вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах урегулирован в ст. 5 НК:
— акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных данной статьей;
— акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования, за исключением случаев, предусмотренных данных статьей;
— федеральные законы, вносящие изменения в настоящий Кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов РФ и нормативные правовые акты представительных органов муниципальных образований, вводящие налоги, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования (п.1).
Конституционный Суд квалифицирует данные положения НК как содержащие разумный срок, по истечении которого возникает обязанность каждого платить налоги и сборы. Необходимость такого срока обусловлена тем, чтобы не нарушался конституционно-правовой режим стабильных условий хозяйствования, выводимый из ст. 8 (ч. 1) и 34 (ч. 1) Конституции.
Статья 57 Конституции устанавливает запрет на придание обратной силы в отношении тех законов, которые вводят новые налоги или ухудшают положение налогоплательщиков, что не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. Неблагоприятные для налогоплательщиков последствия нарушения порядка вступления в силу актов законодательства о налогах и сборах могут быть устранены самим законодателем путем принятия нового закона, имеющего обратную силу.
К обстоятельствам, свидетельствующим об ухудшении положения налогоплательщиков, можно отнести расширение круга налогоплательщиков, повышение налоговой ставки, изменение порядка уплаты налогообложения, создающего дополнительное обременение, и т.д. Ухудшение условий налогообложения может заключаться не только в возложении дополнительного налогового бремени, но и в необходимости исполнять ранее не предусмотренные законодательством обязанности, за неисполнение которых применяются меры налоговой ответственности. Запрет на придание обратной силы закону касается новых налогов, однако возможна ситуация, когда устанавливаемый налог не будет являться новым по своей сути.
Содержащийся в комментируемой статье запрет распространяется также на законы хотя формально и принятые с соблюдением надлежащего порядка опубликования и введения в действие, но прямо или косвенно распространяющие свою силу на ранее возникшие налоговые правоотношения. Новый налоговый закон не может иметь обратной силы в отношении государственных гарантий длящегося действия, адресованных определенным категориям налогоплательщиков.
Комментируемая статья в указанной части неоднократно интерпретировалась Конституционным Судом в ряде его постановлений и определений (постановления от 24 октября 1996 г. N 17-П, от 24 февраля 1998 г. N 7-П, от 8 октября 1998 г. N 13-П, от 30 января 2001 г. N 2-П; определения от 5 ноября 1998 г. N 173-О, от 1 июля 1999 г. N 111-О, от 5 ноября 1998 г. N 185-О, от 1 декабря 1999 г. N 218-О по жалобе гражданина С.В. Быкова, от 23 июля 2000 г. N 182-О, от 8 февраля 2001 г. N 238-О, от 5 июля 2001 г. N 133-О, от 7 февраля 2002 г. N 37-О, от 5 июля 2002 г. N 203-О, от 8 апреля 2003 г. N 159-О, от 17 апреля 2003 г. N 122-О, от 10 июля 2003 г. N 291-О).
Комментарий к Ст. 54 КРФ
1. Правила, содержащиеся в комментируемой статье, возводят на конституционный уровень гуманные нормы о действии закона во времени, которые до этого содержались только в уголовном законодательстве, а с принятием в 1980 г. Основ законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях появились и в этой отрасли законодательства.
Для названных отраслей регламентирование действия законов во времени имеет особое значение, поскольку они касаются наиболее острых вопросов, нередко затрагивая основные права и свободы человека и гражданина, включая право на жизнь. Но нормы, закрепленные в комментируемой статье, имеют всеобщий характер и касаются любых законов, устанавливающих юридическую ответственность за правонарушения.
В гражданском законодательстве вопросы обратной силы закона часто решаются во вводных законах к гражданским кодексам. Так было при введении в действие ГК РСФСР 1922 г. и двух последующих гражданских кодексов.
ФЗ от 30 ноября 1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» (СЗ РФ. 1994. N 32. ст. 3302) также содержит ряд норм, касающихся обратной силы закона. В частности, в ст. 10 Закона содержится такое правило: «Установленные частью первой Кодекса сроки исковой давности применяются к тем искам, сроки предъявления которых, предусмотренные ранее действовавшим законодательством, не истекли до 1 января 1995 года», а в ст. 11 этого же Закона сказано: «Действие ст. 234 Кодекса (приобретательская давность) распространяется и на случаи, когда владение имуществом началось до 1 января 1995 года и продолжается в момент введения в действие части первой Кодекса».
Под законом, о котором говорится в комментируемой статье, имеется в виду федеральный закон, федеральный конституционный закон, а также закон субъекта Федерации. Применительно к уголовным и гражданским законам, в соответствии со ст. 71 Конституции, это могут быть законы, принятые только на федеральном уровне, а к законам о дисциплинарной и административной ответственности — также и на уровне законодательных органов субъектов Федерации (см. комм. к п. «о» ст. 71, п. «к» ст. 72).
Ответственность — это обязанность отвечать за противоправные действия (или бездействие), причинившие физический, материальный или моральный вред.
Комментируемая статья содержит требования, обязательные для всех отраслей права. Поэтому в тех случаях, когда соответствующий закон в необходимых случаях не регламентирует вопрос о времени его действия или отклоняется от требований конституционной нормы, она действует непосредственно.
Общим правилом для всех отраслей права является ответственность за совершенное правонарушение по закону, действующему в момент его совершения. Это значит, что закон принят в установленном порядке и вступил в законную силу. В соответствии с требованиями Конституции законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Порядок опубликования и вступления в силу законов России определен ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (СЗ РФ. 1994. N 8. ст. 801).
Под законом, устанавливающим ответственность, понимается закон, которым вводится та или иная ответственность за правонарушение, до того не существовавшая.
Под законом, отягчающим ответственность, имеется в виду закон, устанавливающий более строгий вид ответственности (например, вместо административной — уголовную) либо более строгое наказание в рамках одного и того же вида ответственности (например, за нарушение трудовой дисциплины законом расширена возможность применения увольнения в качестве взыскания).
Под обратной силой закона следует понимать распространение нового закона на деяния, совершенные до его вступления в силу. Если закон обратной силы не имеет, это значит, что он не распространяется на деяния, совершенные до его вступления в силу. Комментируемые конституционные нормы носят общеобязательный характер и не допускают исключений. Это важно отметить, ибо в прошлом сплошь и рядом нарушались общепринятые принципы действия законов во времени. Это приводило к тому, что те или иные деяния объявлялись тяжкими преступлениями и им еще придавалась обратная сила.
Так, например, было с Постановлением Президиума ЦИК СССР от 21 ноября 1929 г. «Об объявлении вне закона должностных лиц — граждан Союза ССР за границей, перебежавших в лагерь врагов рабочего класса и крестьянства и отказывающихся вернуться в Союз ССР» (СЗ РФ. 1929. N 76. ст. 732). Этот Закон, известный как «Закон о невозвращенцах», рассматривал лиц, отказавшихся вернуться в СССР, как перебежчиков в лагерь врагов, квалифицировал их действия как измену, влекущую объявление вне закона, последствием чего были конфискация всего имущества осужденного и расстрел его через 24 часа после удостоверения личности. В ст. 6 было сказано: «Настоящий закон имеет обратную силу».
В начале 60-х годов недоумение юридической общественности вызвало придание уголовному закону обратной силы по делу о валютных операциях, совершенных Рокотовым и Файбишенко. В отношении них был применен закон, по которому за валютные операции допускалась смертная казнь, и они были расстреляны, хотя в момент совершения преступления санкция закона не содержала наказания ни в виде исключительной меры наказания — смертной казни, ни даже в виде предельного срока лишения свободы, установленного законом.
Положения, содержащиеся в ч. 1 комментируемой статьи, изложены в УК и КоАП в формулировках, отражающих специфические особенности этих отраслей законодательства. Так, в ч. 2 ст. 10 УК записано: «Уголовный закон, устанавливающий преступность деяния, или усиливающий наказание, или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет», а в ч. 2 ст. 1.7 КоАП сказано: «Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет».
Поскольку уголовное наказание может применяться только к лицам, совершившим преступление, в качестве закона, устанавливающего наказуемость деяния, может рассматриваться закон, объявляющий то или иное противоправное деяние преступным и устанавливающий за его совершение уголовное наказание, основное либо основное и дополнительное, из числа предусмотренных в УК. Это может быть дополнением Особенной части УК путем включения в нее новой статьи или включения в уже имеющуюся статью нового состава преступления, ранее не рассматривавшегося в качестве преступления, в том числе под каким бы то ни было иным наименованием. Точно так же актом, устанавливающим ответственность за административное правонарушение, является как новый акт, предусматривающий новый административный проступок и взыскание за него, так и у действующий акт, дополняющий включенные в него проступки новыми.
Закон может рассматриваться как усиливающий наказание, если в нем увеличивается максимальная или минимальная санкция, вводится более строгое основное наказание, вводится дополнительное наказание, преступлению дается иная квалификация, хотя и не влекущая изменение уголовных наказаний, но приводящая к иным отрицательным уголовно-правовым последствиям, например к признанию преступления тяжким, сокращению возможности условно-досрочного освобождения, что отягчает ответственность.
Для административных проступков актом, усиливающим ответственность, является акт, включающий в санкцию новое, более строгое взыскание, либо увеличивающий размер уже имеющегося взыскания, либо включающий дополнительное взыскание или отягчающие условия отбытия взыскания.
2. Положение, содержащееся в ч. 2 комментируемой статьи, распространяется на любые правонарушения. Ни одно из них не может рассматриваться в качестве такового, если об этом нет указания в законе. И ни одно лицо не может привлекаться к какой бы то ни было ответственности, если законом конкретно не определены признаки правонарушения и меры этой ответственности. Разумеется, при решении вопроса об ответственности должны соблюдаться и другие требования, а именно: наличие вины, достижение определенного возраста и др.
Рассматриваемая конституционная норма имеет принципиальное значение. Она полностью исключает возможность применения уголовного закона по аналогии, т.е. за деяние, не указанное в законе, но сходное с тем или иным преступлением, что допускалось уголовным законодательством, действовавшим до принятия УК РСФСР 1960 г. Комментируемая норма создает барьер на пути возможных нарушений прав и свобод человека и гражданина, четкую правовую базу для правоохранительных органов и судов, позволяя им избегать ошибок при решении вопросов ответственности за правонарушения.
Положения Конституции в силу ее ст. 15 имеют прямое действие, и во всех необходимых случаях конституционная норма применяется непосредственно. Последнее важно подчеркнуть и потому, что содержание комментируемой нормы вполне соответствует и даже превосходит требования норм международного права (ст. 11 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и ст. 15 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. См.: Международная защита прав и свобод человека: Сб. документов. M., 1990. С. 16, 39).
В ч. 1 ст. 15 названного Пакта содержится правило: «Никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления вследствие какого-либо действия или упущения, которое, согласно действовавшему в момент его совершения внутригосударственному законодательству или международному праву, не являлось уголовным преступлением… Если после совершения преступления законом устанавливается более легкое наказание, действие этого закона распространяется на данного преступника».
Сопоставление содержания приведенного текста из Международного пакта и комментируемой конституционной нормы показывает, что последняя касается не одной отрасли права, а носит всеобщий характер и касается различных форм ответственности: уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой.
Комментируемое положение ч. 2 анализируемой статьи конкретизируется в отраслевом законодательстве.
Понятие «преступление», содержащееся в УК, указывает на то, что это виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное данным Кодексом под угрозой наказания. В Особенной части УК составы преступлений содержат диспозицию, указывающую на конкретные признаки преступления, и санкцию, определяющую наказание за его совершение.
Закрепленное в ст. 2.1 КоАП понятие административного правонарушения в качестве признаков проступка наряду с противоправностью и виновностью также приводит указание в законе на административную ответственность. Для решения вопроса о применении положений об обратной силе закона должно быть установлено время совершения правонарушения. Временем совершения преступления в соответствии со ст. 9 УК признается совершение общественно опасного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий.
Момент совершения правонарушения определяется по документу, послужившему основанием для признания лица правонарушителем (приговор, постановление о наложении административного взыскания и др.). Для некоторых категорий правонарушений, например длящихся и продолжаемых преступлений, установление момента совершения преступления представляет определенные трудности, так как не всегда легко определить момент их окончания. В случае когда установлено, что деяние началось до, но продолжалось и после того, как оно стало рассматриваться законом в качестве правонарушения, за него может наступить ответственность, установленная этим законом.
Под устранением ответственности, о котором говорится в ч. 2 комментируемой статьи, понимается отмена или признание утратившим силу закона, который предусматривал ту или иную ответственность. Смягчение ответственности многообразно. Это может, например, выражаться в замене уголовной ответственности ответственностью административной или дисциплинарной, а также — что чаще всего встречается — в смягчении в рамках одной и той же отрасли законодательства, прежде всего уголовного и об административной ответственности.
С момента вступления в силу закона, устраняющего противоправность деяния, соответствующие деяния, совершенные до его вступления в силу, считаются не содержащими состава правонарушения. Устранение противоправности деяния означает вместе с тем и устранение наказуемости. Вопрос об устранении и смягчении уголовной ответственности решен в ч. 1 ст. 10 УК, которая установила следующее правило: «Уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу, т.е. распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость». В ч. 2 ст. 10 действующего УК есть такое положение: «Если новый уголовный закон смягчает наказание за деяние, которое отбывается лицом, то это наказание подлежит сокращению в пределах, предусмотренных новым уголовным законом».
В КоАП также установлено, что акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, т.е. распространяются и на правонарушения, совершенные до издания этих актов (п. 2 ст. 1.7).
В то же время положения об обратной силе закона, тем или иным образом улучшающего положение лица, совершившего правонарушение, в законодательстве вообще не было.
Под смягчением наказания понимается: снижение высшего и низшего пределов уголовного наказания; исключение из санкции статьи более строгого вида наказания; включение в нее более мягкого вида наказания; исключение из санкции дополнительного наказания или включение более мягкого дополнительного наказания; снижение низшего и высшего пределов дополнительного наказания.
Смягчением наказания является и исключение наказания за совершение преступления при отягчающих обстоятельствах, например повторно. К смягчению наказания может привести исключение преступления из числа тяжких, что влияет на режим содержания осужденного в местах лишения свободы, дает более льготные условия для условно-досрочного и досрочного освобождения и замены неотбытой части наказания более мягким.
Актом, смягчающим ответственность за административное правонарушение, является акт, исключивший из санкции более строгое взыскание, либо снизивший размер взыскания, либо исключивший дополнительное взыскание.
Законы, смягчающие уголовную или административную ответственность, применяются на любой стадии производства по делу, включая надзорное производство.
Кроме комментируемой статьи, носящей общий характер, об обратной силе закона в Конституции говорится и в ст. 57, которая решает этот вопрос применительно к налоговому законодательству. В ней предусмотрено, что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (см. комм. к ст. 57). Между тем на практике оказалось, что ряд законов не соответствуют требованиям ст. 54 и 57 Конституции и тем самым нарушают права налогоплательщиков и других лиц.
Постановлениями Конституционного Суда, принятыми по обращениям пострадавших физических и юридических лиц, а также по запросам судов, положение исправляется. При этом важно отметить, что значение указанных постановлений выходит за рамки вопросов, поднятых в конкретных обращениях. Принятые по этим делам постановления Суда не только решили вопросы, поставленные заявителями, но и определили правовую позицию Суда по проблеме в целом. Это сделано, в частности, в Постановлении Конституционного Суда от 24 октября 1996 г. N 19-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об акцизах»».
Поводом к рассмотрению дела явились запрос Арбитражного суда Брянской области в связи с рассмотрением иска по делу товарищества с ограниченной ответственностью «Эйдос», а также жалобы группы акционеров различных обществ. В обращениях ставился вопрос о нарушении конституционных прав и свобод оспариваемой нормой, которая придает обратную силу названному закону, ухудшая тем самым положение налогоплательщиков.
Суд удовлетворил запрос суда и жалобы заявителей и признал оспариваемую законодательную норму неконституционной.
В Постановлении Суда указывается, что, по смыслу Конституции и ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет. Данный принцип применен, в частности, в Гражданском (ст. 4 и 422), Таможенном (ст. 234), Уголовном (ст. 6) кодексах.
Вместе с тем Конституция содержит и прямые запреты, касающиеся придания закону обратной силы (ст. 54, 57). Положение ст. 57, ограничивающее возможность законодателя придавать закону обратную силу, является одновременно и нормой, гарантирующей конституционное право на защиту от придания обратной силы законам, ухудшающим положение налогоплательщиков, в том числе на основании нормы, устанавливающей порядок введения таких законов в действие. Одновременно Конституция не препятствует приданию обратной силы законам, если они улучшают положение налогоплательщиков. При этом благоприятный для субъектов налогообложения характер такого закона должен быть понятен как налогоплательщикам, так и государственным органам, взимающим налоги.
Приведенная правовая позиция Конституционного Суда была выражена и в ряде более поздних решений, касающихся прав граждан, не связанных с наказанием за ранее совершенные правонарушения.
В этом смысле большой интерес представляет Постановление Конституционного Суда от 24 мая 2001 г. N 8-П (СЗ РФ. 2001. N 22. ст. 76). Оно принято по делу о проверке конституционности положения ч. 1 ст. 1 и ст. 2 ФЗ от 25 июля 1998 г. «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», которым установлено, что в той части, в какой предусмотренное ими требование о наличии минимального 15-летнего стажа работы (времени проживания) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, дающего право на получение жилищных субсидий, предоставляемых за счет средств федерального бюджета, распространяется и на граждан, которые в соответствии с ранее действовавшим законодательством приобрели такое право при наличии стажа работы в указанных районах и местностях не менее 10 лет.
В Постановлении признано, что распространение предписания о минимальном 15-летнем стаже работы (времени проживания) как условии приобретения права на получение жилищных субсидий на лиц, которым такое право уже было предоставлено при наличии стажа работы не менее 10 лет, и тем самым придание обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, означающее по существу отмену для этих лиц права на получение жилищной субсидии, приобретенного ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемого в конкретных правоотношениях, несовместимо, в частности, с требованиями, вытекающими из ст. 54 (ч. 1), 55 (ч. 2) и 57 Конституции РФ.
